原载《中共党史研究》2005年第一期 

  内容提要:中国城乡分割的二元社会结构是逐步强化的。从根源上说,是重工业优先的赶超型工业化战略、高度集中的计划经济体制和基数巨大且增长迅速的人口因素,制约了城市就业机会的创造和对农村人口的吸纳能力。中国之所以长期有效地把农民堵在城门外,捆在土地上,则是因为实行了一整套的制度安排,包括城乡分割的户籍制度、日益叠加的城市福利保障制度、严格的统购统销制度、超强行政控制的人民公社制度。这种二元治理模式从多方面支撑了高积累、高投资、高速度推进工业化的计划。却付出了昂贵的历史代价,遗留下了许多结构性矛盾。 

  关键词:户籍制度,二元社会,历史成因,制度安排,历史影响。 

  近年来,随着“三农问题”的日益突出,理论界和舆论界对于以户籍制度为核心的城乡分割的二元社会结构提出了越来越多的批评,同时,把解决目前的农业、农民、农村问题的出路聚焦在加快城镇化上,而加快城镇化的突破口放在改革户籍制度上。这不能说没有道理,但有些把问题简单化了。城乡分割的二元社会结构的形成,是诸多经济的社会的因素作用的结果,是保障赶超型工业化战略的以户籍制度为核心的一系列制度安排。如果不能全面地了解这些历史因由,就难以找到解构中国二元社会结构的途径。 

  一、城乡分割户籍制度的形成 

  所有发展中国家的经济和社会结构,都呈现出某种二元特征:传统农业与现代工业并存;落后农村与发达城市并存。所不同的是,多数国家都没有人为地阻碍人口和劳动力流动和迁移的政策,伴随工业化发展的,是劳动力从传统农业部门向现代工业部门转移,人口从农村向城市的集聚,从而形成人口的大规模城市化。而中国在建国以后,实行了以户籍制度为核心的一系列城乡分割的制度,把这种二元结构制度化、凝固化了。严格地限制人口流动和迁移,主要是严格限制农民向城市流动和迁移,迟滞了城市化进程。 

  中国城乡分割的二元社会制度是逐步强化的。建国之前,中国领导人确信,伴随国家工业化,将有一个人口城市化的进程。1945年,毛泽东在《论联合政府》中指出:“将来还要有几千万农民进入城市,进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业,建设很多的近代的大城市,就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”建国之初,为了发动群众肃反,公安机关着手在城乡逐步建立户口登记制度。1950年8月,公安部制定《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》,加强对特种人口的管理。同年11月,第一次全国治安工作会议召开。会议要求先在城市开展户籍管理工作。1951年7月,政务院批准公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》,规定城市中一律实行户口登记。全国统一的城市户口登记制度由此建立。在镇反运动中,公安部着手建立渔民、船民的户籍管理。1953年3月召开的第二次全国民警治安工作会议提出,当前户籍管理的主要任务是抓紧对敌人社会基础的调查;户籍管理的重点是大城市、工矿所在地、水上、军事要塞及其周围地区。 

  可见,建国之初的户口管理主要服务于肃反和治安等政权巩固的需要,控制人口流动的职能还没有提上日程。事实上,建国之初仍然承袭历史上的人口自发流动和迁移的惯例。1949年至1952年三年间,全国市镇人口从5765万增加到7163万,增加了1398万,市镇人口占全国总人口的比重也从10.6%上升到12.5%,三年时间增加近2个百分点。然而,这时已经出现农民自发进城和城市不容的矛盾。由于城乡、工农差别的存在,城市生活对于农民具有吸引力,农民进入城市寻求工作的日渐增多。1953年9月11日,梁濑溟在全国政协会上发言说:“近几年,城里的工人生活提高快,而乡村的农民生活却依然很苦,所以各地乡下人都向城里(包括北京)跑,城里不能容,又赶他们回去,形成矛盾。”从1952年起,政务院多次在有关文件中提出劝阻农民盲目流入城市的问题,规定各单位未经劳动部门许可或介绍,不得擅自到农村招收工人。1953年4月,政务院发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。沿用至今的“盲流”一词就是那时提出来的。 

  1953年,有两个情况推动了户口管理制度在全国的建立:一是全国人大代表即将普选;一是即将开始的工业化建设。1953年在全国范围进行人口调查登记工作,直接的目的是为第一届全国人大和地方人大代表普选作准备。这年4月,政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》,并制定了《全国人口调查登记办法》。随后,以6月30日24时为时点,举办了第一次全国人口调查登记。1954年12月,内务部、公安部、国家统计局联合发出通知,要求普遍建立农村的户口登记制度。这次人口普查和登记的结果是在农村建立起简易的户口登记制度,为全国统一的户籍管理奠定了基础。1955年6月22日,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,要求乡、镇人民委员会应当建立乡、镇户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册,以及时准确掌握人口出生、死亡、迁入、迁出等动态情况。全国户口登记行政由内务部和县以上政府民政部门主管,办理户口登记的机关是公安派出所。从此统一了全国城乡的户口登记工作。1953年,中国开始了以重工业为重点的大规模工业化建设,与此相伴随的是三大改造的加速和全社会计划化的加强。大规模有计划的经济建设需要准确的人口数据,实行粮油棉布等生活必需品计划供应,需要核准供应对象,控制供应规模和范围,户籍管理和人口的流动和迁移开始纳入国家计划之内。开始,计划供应粮食的范围比较大,包括县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民。按这个范围供应,吃商品粮的人口接近2亿,超过全国总人口的1/3.城市粮食供应太宽,引起农村人口流入城市,或者城市粮食向乡间倒流,加重了粮食供应的紧张。为解决这个问题,中央决定实行定产、定购、定销的政策和办法。1955年8月,国务院发布发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件,规定粮食凭城镇户口实行按人定量供应,农民吃粮自行解决。规定了对粮食转移证、粮票等管理使用办法。从此,粮食的计划供应就与城镇户口紧密联系在一起。1955年11月7日,国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》,确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分割出两种:“农业人口”与“非农业人口”。1956年,公安部的人口统计指标中,除“农村人口”外,增加了“农业户数”。 

  虽然户籍管理开始纳入计划,不过在1953年至1957年“一五”计划期间执行并不严格。1954年9月一届人大通过的《宪法》仍然规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。其他户口管理的规定对人口迁移只要求办理手续,未加限制条件。1949-1958年,是建国以后户口迁移最频繁时期。仅1954年到1956年的3年间,迁移人数就达7700万。这其中包括城镇向城镇的迁移和农村向农村的迁移(沿海向内地和边疆移民垦荒)。但也有不少人口由农村流向了城镇。从统计上看,城市职工总数从1952年的1603万增加到1957年底的3101万,增加了1498万。这当中包括几百万由城镇个体劳动者转变而来的职工,但仍有至少几百万农业劳动力进入工厂和矿山就业。这些进城农民大多数是国家计划招来的,也有不少农民自发进入市镇谋业被城镇企业接纳。1958年1月9日,罗瑞卿说到这种情况:有的城市机关、单位“私自招工”,“向农村索要户口”,或让“从农村盲目流入城市没有户口的人员”长期居住。1956年出现一个高峰,全国职工人数比1955年增加224万人,大大突破了原计划增84万人的指标。北京市在1952年前后形成农村人口迁入、流入城市的高峰。当时还是实行登记户口的办法,流入城市的人口大部分被列入城市户籍。1951~1954年4年中,北京市净迁入人口总计达59.9万人。1957年,全国城市数量从建国前夕的86个增加到176个。城市人口比1952年增加了2796万,为9949万。据估计,机械增长人口(即从农村迁入城市的人口)约占新增城市人口的56%.城市人口比重相应提高到15.4%,比1949增加5个百分点,比1952年增加了3个百分点。 

  然而,随着三大改造基本完成,高度集中的计划经济体制形成,由于城市人口的增加和就业渠道趋于狭窄,开始出现了城镇难以全部安排新成长劳动力就业的情况。政府感到了压力,开始“动员干部和大、中、小学毕业学生下乡上山”。1956年1月中共中央制定的《1956年~1967年全国农业发展纲要(草案)》中提出:“城镇中、小学毕业的青年,除了能够在城市升学、就业的以外,应当积极响应国家号召,下乡上山参加农业生产,参加社会主义建设的伟大事业。”在少数几个城市进行了动员知识青年下乡插队的试点。在这种情况下,限制农民进城政策的力度也随之加强。这年8月,中共中央批发劳动部党组《关于解决城市失业问题的报告》时提出:各企业事业单位招收人员时,仍应遵守先城市、后农村的原则。1956底至1958年初,国务院连续四次发出“防止、制止农村人口盲目外流”的指示。1957年12月13日,中共中央、国务院发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》设置了三道关卡:乡不得开发证明;铁路或交通要道加强“劝阻工作”;城市和工厂区“动员”其返回原籍,严禁流浪乞讨,在大城市设置收容所,“临时收容,集中送回原籍”。同时规定,企业事业单位招用临时工,必须尽量使用城市剩余劳动力,需要从农村招用的,必须经省、自治区、直辖市人民委员会批准。为了避免被遣返农民又跑回城市,1958年2月25日,国务院再次发出通知要求“遣返农民应送至离其家乡最近的一站,不应只送至中途或超程远送省会”。可见,阻止农民进城的措施更加严厉了,此前还只是“劝止”,现在进而“收容”和“遣返”。从此开始了中国持续46年的“收容所”制度。 

  1958年1月9日,第一届全国人大常委会第91次会议制定《中华人民共和国户口登记条例》。标志着中国的人口迁移政策的重大调整,改自由迁移政策为控制城市人口规模政策。《条例》以法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定。制定这个条例,固然有掌握人口分布和变动情况、证明公民身份、堵塞治安空隙等作用。但其主要目的,是加强户口管理,限制户口迁移,主要是“制止农村人口盲目流入城市”,同时“适当控制迁往边防地区的户口”。《条例》规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”《条例》的制定,标志着以城乡分割为基本特征的户籍制度正式形成,它成为此后户籍管理的基本法律依据。对于《条例》是否与宪法相悖,时任公安部部长的罗瑞卿这样解释说:“并不是限制公民的居住和迁徙自由。这是因为宪法所规定的自由,是有领导的自由,不是无政府状态;是广大人民的自由,不是少数人的个人绝对自由。”这种解释当然是为了现实需要,很难与事实相符。因此,此后基本不提所谓“居住和迁徙的自由”。 

  不过,这个严格控制城市人口的条例遇到了“大跃进”运动的冲击。由于“大跃进”的兴起和管理体制下放,特别是劳动管理权的下放,各地从农村大量招工。3年招收职工2500万,城镇人口从1957年底的9949万猛增到1960年的1.3亿多,3年增加3124万,增加了近1/4,城镇人口比重迅速提高4个百分点(1960年达到19.3%)。这就意味着,吃“商品粮”的人口比例从15%左右提高到近20%.为了保证城市粮食供应,不得不提高粮食征购率,加上粮食连年大幅度减产,农业形势急剧恶化,粮食库存急剧下降,全国城乡的危机终于出现。这次农村劳动力和人口短期内的大规模迁移是不正常的,完全是“大跃进”战略失误造成的。 

  为了摆脱危机,从1960年底开始,将新招职工和新进城的农村人口,大量下放回农村。到1963年上半年,全国共下放城镇人口2600多万,其中职工2000万。这是中国人口的第一次逆向大迁徙。1963年城镇人口比重下降到16.8%.在某种意义上说,正是50年代末期的经济危机,导致了城门紧闭。这次人口大下放,基于两点考虑:一是为了增加农业劳动力以迅速恢复农业生产;一是减轻城市粮食和副食品供应和就业的压力。当时以下放人口来摆脱危机,是唯一可行的办法。然而,这次农村人口的“招来挥去”,城镇人口的“大起大落”在领导层形成了一个固定的认识:认为大量农民进城,就要增加吃商品粮的人口,增加粮食征购,反过来加重农民的负担;而对于城市化对经济增长可能带来的巨大贡献,对减轻农村人地矛盾,提高农业劳动生产率的作用缺乏理解。它的长远后果是:强化了城乡分割的户籍制度。在精简城市职工的同时,全国采取了强化城市户籍管理、限制农村人口进城的政策,城市暂住人口和农民临时工被严格压缩和控制。1962年12月,公安部发布《关于加强户口管理工作的意见》。规定“对农村迁往城市的,必须严格控制;城市迁往农村的,应一律准予落户,不要控制;城市之间必要的正常迁移,应当准许。但中、小城市迁往大城市的,特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的,要适当控制。”从此对大城市人口实行了特别控制。1963年以后,公安部在人口统计中把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准,吃国家供应定粮的户也即城镇居民户就划为“非农业户口”。1964年8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》。这个文件提出的处理户口迁移的基本精神是两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。基本堵死了农村人口迁往城镇的大门。 

  1965年,城镇人口曾经恢复到1960年1.3亿的水平,城镇人口所占比重达到18%.随后,虽然城镇人口有所增加,但所占比重却还有下降,到1976年,仍然徘徊在17.4%的水平上。到1978年,城市人口比重仍只有17.9%.从1957年到1978年21年时间,城市人口比重只增长了2个百分点,城市化停滞不前,城乡分割的二元社会结构日益强化。在法律上,1975年四届全国人大通过的宪法,正式取消了“公民有居住和迁徙的自由”的权利。从趋势看,给农民进城开的口子越来越小。1977年11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。规定“从农村迁往市、镇(含矿区、区等。下同),由农业人口转为非农业人口,从其他市迁往北京、上海、天津三市的,要严格控制。从镇迁往市,从小市迁往大市,从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的,应适当控制。”此后,公安部给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标,即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数,不得超过非农业人口数的1.5‰”。对“农转非”实行政策与指标双重控制。按当年1.6亿非农业人口计算,每年“农转非”只能限制在25万之内。农民要想跳出“龙(农)门”,更加困难了。 

  中国的城市化严重偏离了工业化进程。1949年到1978年间,工农业产值结构比重已从30∶70变成了72∶28,但社会劳动就业结构变化很小,而城乡人口结构变化更小。1949年,农村就业人口占全社会就业人口的91.5%,1978年这一比例仍达76%,30年仅下降15.5个百分点。同期农村人口所占比重从89.4%下降到82.1%,30年只下降了7.3个百分点。如果进行国际比较,中国城市化滞后的特点更加鲜明。战后,发展中国家大都出现了一个加速人口城市化的趋势。1950年,发展中国家约有80%的人口居住在农村,城市人口只占18.9%,到1980年,农村人口比重降到71.3%,城市人口上升到28.7%.城市人口以年均3.4%的速度增长。中国人口城市化的速度大大低于发展中国家的水平。 

  二、二元社会结构的成因 

  中国为什么城市化严重滞后于工业化?从直接原因看,是因为不断强化的城乡分割的户籍制度把城市大门关死了。然而,中国的户籍制度之所以不断强化,其背后有深刻的经济和社会根源。概而言之,有三大因素:重工业优先的强制性赶超战略、高度集中的计划体制以及基数巨大且增长迅速的人口因素,大大限制了城市吸收农村劳动力和农村人口的潜力。 

  一、重工业优先的强制性赶超战略导致结构性失衡。中国实行赶超型工业化战略,这与战后多数新独立国家没什么不同。所不同的是,中国仿效苏联,采取高积累、高投资、高速度优先发展重工业的战略。在资金奇缺而劳动力资源丰富的国情下,把有限资金集中于资本密集型的重工业,在经济上看不合理,但从历史上看有其合理性。问题不在于是否从重工业起步,问题在于在基本建立起自己的工业基础以后没有及时转变战略重点,而且进一步向重工业倾斜。国家向重工业投资比重,除了“一五”时期和1963~1965年调整时期外,都占50%以上。比苏联还要高(苏联重工业投资比重最高时期不超过40%)。轻工业投资比重只在3%~6%.1952年至1978年,重工业投资高达3500亿元,轻工业投资不过320亿元。在工业劳动力中,重工业所占比重1952年为29.9%,1958年曾一度达到80.4%,1976年为61%.同期工业总产值中重工业所占比重从35.5%上升到55.8%,轻工业比重从64.5%下降到44.2%.形成了一个典型的重型化产业结构和就业结构。 

  中国城市工业结构重型化,大大限制了就业容量和吸收劳动力的潜力,阻碍了农村剩余劳动力伴随工业化发展转移出来的进程。世界银行的发展专家认为:“城市化与工业结构的关系较之工业化本身更为密切。”由于重工业的资本密集程度,即人均资金装备率远远高于轻工业,一定数额的投资所创造的就业机会和对劳动力的吸收能力大大低于轻工业。根据统计分析,每亿元投资,用在轻工业能容纳劳动力1.6万人,用在重工业只能容纳5000人。轻工业容纳劳动力的能力是重工业的3.2倍。第三产业是城市新迁入人口的最佳流向。一定数额的投资,第三产业创造的就业机会大大超过第二产业,许多服务性行业,求职者进入的技术门坎也低。美、日、德等发达国家,第三产业的就业比重,一般已达60~70%,不少发展中国家也要占40%甚至一半以上。中国产业结构的畸型,特别反映在第三产业的发展滞后。1952年,全国每万人口中,有零售商业、饮食业、服务业网点95.7个,1978年已下降到13个,同期每万人口拥有的服务人员从165.8人下降到63.1人。服务业呈现相对萎缩状态。这与一种指导思想密切相关,即把非直接生产部门一概视为消费性投资,片面强调“先生产、后生活”。为了集中财力于工业化特别是重工业化,尽量抑制非直接生产部门的投资。非生产性投资一五时期还占28.3%,以后几个五年计划期间都只在13%~17%之间,最低的三五计划时期只占10.6%.在“把消费城市变成生产城市”的口号下,对原有城市功能进行改造,第三产业发展严重滞后甚至萎缩。国家投资主要是三线建设形成的新工业基地,也没有形成功能齐全的现代城市,对周围农村的幅射作用有限。第三产业发展的滞后,从两个方面抑制了对农村劳动力的吸收:一方面直接影响了城市就业职位的创造;另一方面,由于城市基础设施和服务业严重落后,城市住宅、交通、商业、饮食、服务、教育、娱乐、供水等方面“欠账”很多,又大大减弱了城市的容纳能力,强化了城市排挤人口的倾向。实施重工业优先战略,对农业抽取过多投入过少,导致农业生产率低下,农副产品长期供不应求,饥荒频繁出现,也增加了政策制定者们对城市化的恐惧感和“反城市化”的倾向,强制性的户籍制度也是防止农村劳动力流失的手段。 

  二、高度集中的计划体制限制了城市的容纳能力。实行重工业优先的赶超型工业化,必须解决几个问题:一是提高储蓄率,加快资金原始积累。二是保证有限的资源集中投向国家确定的重点领域特别是重工业领域。三是保证高积累下社会的稳定。这三方面的要求都不可能在一个竞争性的市场经济环境下获得,必须依托于高度集中的计划经济体制。 

  国家动员能力,特别是资金积累能力是启动工业化的重要条件。在中华人民共和国成立前,中国经济剩余极为有限且广为分散,用于工业化的资金积累能力极其微弱。中央与地方财政收入仅占国民生产总值的3%~6%,而其中用于经济和文化教育事业支出仅占十分之一强,70%~80%用到了偿债、赔款和战争上。中华人民共和国成立以后,特别是1953年开始工业化以后,中国一直获得了只有发达国家才能达到的30%左右的高积累率。这种高积累率是怎么获得的?就是依托高度集中的计划经济体制,运用国家的力量,实行全体国民的强制储蓄。一是通过不等价交换,农业为国家工业化提供主要的资金积累,有时直接征调农民工进行劳动积累;二是严格控制非农业劳动力和人口,以控制工资总额和粮油等生活必需品的供应;三是人为压低原材料、工资和生活必需品价格,压低城市居民的消费,维持高积累;四是通过单一公有制和集中计划体制的建立,把有限的工商业经济剩余最大限度地集中到国家特别是中央政府手里,并运用行政手段投资于工业化特别是重工业化。因此,重工业优先的工业化,是一种强制性赶超型工业化,即所谓“勒紧裤带搞工业化”。它需要政府建立以计划和行政手段配置资源的制度,创造有利于重工业优先发展的宏观政策环境。 

  高度集中的体制表现在所有制结构上,就是追求单一公有制,过早消灭多种所有制经济。国家包揽工业化投资,也就消除了民间投资以及创造就业职位的可能,排除了自谋职业渠道。1952年,城镇个体劳动者人数有883万人,到1978年减少到可以忽略不计的15万人。国家包揽了城镇就业的责任,实行统包统配的计划劳动制度,而且实行“能进不能出”和高就业的劳动保障制度。城市总人口就业率持续增长,1949年为26.6%(含个体劳动者),1978年上升到55.3%.造成城镇就业渠道越来越狭窄,政府安置就业的压力越来越大,几乎找不到缓解劳动就业压力的途径,迫使政府一方面动员知识青年上山下乡;一方面紧闭城门,阻止农民进城谋业。统包统配的劳动就业制度对城市就业的束缚,在与解放初期和中共十一届三中全会以后两个时期的对比中也可以得到反证。全国解放时,城市中失业人员达到400万,几乎和工业企业职工相等,但当时失业人员可以自找门路,在国家帮助下通过“生产自救”只花一两年时间就解决了问题。中共十一届三中全会后,通过广开就业门路,在两三年时间里也成功地消化了“文革”时期遗留下来的2000万城市待业人口。可见,开放就业渠道在创造城市就业职位上有相当的潜力。 

  三、基数巨大且增长迅速的人口不断强化了就业压力。中国这种城乡分割的二元社会结构,在所有社会主义国家中是独一无二的。苏联、东欧国家在其工业化进程中,都伴随着大规模的农村人口和劳动力向城市迁移。苏联1926年工业化前,农村人口占82%,城市人口占18%.也是一个典型的农业社会。但16年后的1940年,城市人口增加1.4倍,比重上升为33%.农业劳动力不仅相对比重下降,绝对数也大幅度下降,只相当于过去的44%.1960年苏联城市人口就超过农村,1985年达到65.6%.从苏维埃政权成立到20世纪80年代,苏联新建城市1266个,大约每20年大城市面积扩大一倍。东欧各国的情况也大体相同。可见,工业化排斥城市化,并非社会主义国家的共同现象。 

  同样实行计划经济和优先发展重工业战略,为什么苏联东欧国家没有出现城市化滞后的问题?人口因素是一个重要原因。苏联东欧国家人口增长率比中国低,有些国家尽管实行鼓励生育的政策,仍然出现人口出生率下降的趋势。工业化对劳动力的需求基本上吸收了农村剩余劳动力,80年代苏联甚至出现劳动力严重短缺的局面,这为农业劳动力大规模转移提供了极为有利的机会。所以,苏联和东欧国家大都没有实行中国式的严格的户籍管制政策,给予农村人口自发流动和迁移以相当自由。苏联对什么都管制得很死,就是对人口流动和劳动就业不加管制。 

  中国不同,中国人口和劳动力基数巨大且增长迅速。1949年到1979年,人口从5.41亿增加到9.75亿,增长80%.50年代大量新增人口,到60-70年代进入劳动年龄,劳动人口增长率大大超过总人口增长率。同期社会劳动者人数从1.81亿增长到4.05亿,增长125%.城市自身新增劳动力占据了绝大多数新增职位,而且存在大量待业人口,不得不向外排斥。城市留给农民的就业机会就少得可怜了。1978年,全国职工和城镇个体劳动者人数达到9514万人,比1957年增加6309万人,年平均增长300万人。然而,在新就业人员中,国家统一分配的大学、中专、技工学校毕业生累计有765.5万人。来自城镇历届未能升学的初、高中毕业生累计3600万人,还有七八百万是返回城镇的上山下乡知识青年。直接从农民中招工人数21年累计不过1000余万人。 

  另一方面,多数年份农村人口增长快于城镇。每年100-200万农民转向城市,对于庞大的和迅速增长的农村人口,只是杯水车薪,不足以减少农村人口的绝对数量和显著改变城乡人口结构。从1949年到1979年,农村人口和劳动者数不仅没有减少而且有大幅增加。从4.8亿增加到7.9亿,劳动力从1.65亿增长为3.06亿。由于人口的增长,粮食等农产品的短缺状况始终没有缓解,甚至越来越突出,迫使政府从1953年开始长期实行统购统销政策,并严格控制吃“商品粮”的人口,这也是限制人口非农化的重要因素。客观地说,工业化要吸纳如此庞大且增长迅速的农村人口群,又不致象许多发展中国家那样,出现大量流民寄居于城市边缘“贫民窟”的现象,是一个历史性难题。中国的城市化注定是一个漫长的过程。 

  三、二元社会结构的制度安排 

  虽然有上述种种限制因素,但从国际经验和中国的实际看,农村并不缺乏城市化的推力。战后,许多发展中国家都出现了农村人口大规模涌入城市的现象。这主要不是由于农业劳动生产率的提高分溢出来的剩余劳动力,主要由于农村人均可利用资源不足,就业不充分,农业效益递减,大批农民破产,城乡差别巨大,使农民进城寻找出路的动机十分强烈。中国农村人口也有进城的强烈愿望,而且由于中国农民已经失去了私有土地,恋土情结大为削弱,如果没有严密的制度安排,必然会出现农村人口大规模涌入城市的现象。但中国没有出现这种现象。 

  中国是怎样把农民堵在城门外,捆在土地上?主要有三项基本制度:一是城乡分割的户籍制度和社会福利保障制度。户籍制度以“农业户口”与“非农业户口”把人口划分成两部分。农民要想进城,不仅要改变居住地,而且要变更户口种类,即从农业户口变成非农业户口。这种变更的机会微乎其微。除了考取国家正规大中专院校、少数应征入伍战士提拔干部、少数农村非脱产干部转为脱产干部,以及国家因特殊建设工程需要招收少量职工以外,原则上不能转成非农业户口,从而也就没有权利进城定居就业。市民一般只与市民结婚,从法律上说,城乡居民可以通婚,而实际生活中却少见。如果城乡男女青年通婚,女方是农民则不能进入城市定居,其所生子女也只能在其母亲定居的农村申报“农业户口”,不能在其父亲定居的城市申报“非农业户口”。男方是农民,则更不可能迁居城市。市民与市民婚配的子女,可以继续保持市民的身份,农民与农民婚配的子女,也继续保持农民身份。军队中来自“农业户口”的战士,复员后只能回乡继续当农民,来自“非农业户口”的战士复员后则回城市由国家安排就业。因此这种社会身份还具有世袭性和继承性。 

  依着于户籍制度之上的,是城市居民独享的社会福利保障制度。既然国家垄断了经济和社会资源,它就必须承担由垄断带来的社会后果,保证高积累下的社会稳定,特别是城市社会的稳定。为此,国家对城市居民实行了十余项保障福利制度。市民从生到死基本上由国家(单位)保障起来,尽管保障水平很低。除了保障就业以外,还包括住宅、粮油、副食品、燃料供应、教育、医疗、保险、劳动保护、婚姻、征兵等制度。国家为市民提供低价定量的粮油供应,为此国家每年拿出100多亿元资金补贴;提供副食品价格现金补贴和凭票证供应低价副食品;投资建设并提供低房租住房;职工享受就业培训、劳动保护和退休保险;市民基本上享受公费医疗,享受国家提供的交通、教育、体育、娱乐、休闲等公共品的低价消费。低水平的保障制度加上相对平均的分配政策,确实保证了城市社会的安定,却使财政补贴日益增多,财政负担日益加重。国家所以能做到这些,是因为它将占人口80%的农村人口排除在这些福利保障制度之外。国家既无力将保障福利制度延伸到农村,也无力让大批农村人口进城分享市民的福利保障。无论是维持市民的既得利益,保持城市稳定;还是减轻政府的负担,保障工业化建设,都有进一步限制农民进城的要求。二元社会结构造成了自我强化的机制。城市居民这种社会保障制度,事实上是一种单位保障制。所有城镇正式就业者,都隶属于某个“单位”。“单位”之外稀有生存空间。中国特定的单位制度也成为农民在城市立足的一道难以逾越的屏障。 

  二是统购统销制度。为了解决优先发展重工业与落后农业的矛盾,保障工业化建设和市场稳定,自1953年实行粮油棉等农产品统购统销政策。统购统销制度是以城乡分割为前提的。统购统销具有双重职能:一是通过工农业剪刀差为工业化提取积累(包括出口创汇),一是保障城镇人口的粮油供应(部分返销于缺粮地区农民)。要承担这两种职能,都必须严格控制城市人口规模,以缓解计划供应的压力。中国的户籍管理制度一开始就是与粮食供应关系紧密挂钩的。统购统销不仅以城乡分割为前提,它的实行又有效地限制了农村人口的流动和迁移。国家通过国营商业和农村供销合作社两大系统掌握了90%以上的剩余农产品,基本控制了全部商品化粮油。国家对城镇居民实行成品粮油定量供应的制度,每户拥有一个“粮本”,“非农业人口”也叫吃“商品粮”或“国家粮”的人。粮油关系附着在户籍制度之上,跟着户口走,城镇居民户籍变动必须随之迁移粮油关系。凡是实行计划供应的地区,取消集市贸易。农民要进城必须先换到粮票,出省还要换到全国粮票。没有粮油供应关系,加上无法获得住宅、副食品、燃料供应、入学、医疗、就业、保险等福利保障,农村人口即便自发流入城市,也无法在城里长久生存。 

  统购统销制度也限制了农民就地转移和小城镇的发展。为了保证统购统销,国家对农村自由市场也实行了严格管制。原则上允许农民自由支配剩余农产品和在农村集市上调剂余缺,但实际上在许多地区和许多情况下,粮油棉市场是关闭的,尤其禁止从事农产品倒买倒卖、短途和长途贩运。1962年后又将集镇上的手工业者和商贩下放农村,使之弃商务农。“文革”时期,农村集镇受到了更大的冲击。供销合作社被强令与国营商业合并,集市贸易被禁止,传统字号被“砸烂”,工商业者被斗,镇上居民被赶下乡,肩挑小贩被作为“资本主义尾巴”加以打击,使得大多数集镇经济进一步萧条。全国农村合作商店、合作小组、个体商业网点从1957年的84.6万个减少到1976年的12.3万个,从业人员从160万人减少到66万,其中个体商业从业人员从30万减少到4.7万余人。农村集市贸易长期萎缩。1976年农村集市只有2.9万个,成交额仅102亿元,按牌价计算,仅占当年社会商品零售总额的4.6%,所占比重比1965年下降近一半。 

  城市的起源和活力在于“市”,即商品交换的繁荣。农村集市的萎缩,直接导致了农村小城镇的严重衰退。据《中国农村经济资料》记载:1934年全国人口4.5亿多人。其中,住在农村的3亿;住在集镇的为1亿。集镇人口几乎占全国总人口的1/4.(这里的“集镇”可能比我们所说的建制镇的范围大)。建国后30年间,小城镇数量大量收缩,而且日益萧条。举例说,湖北省京山县宋河镇1937年极盛时期人口有9234人,铺面923个。1950年还有6875人,店铺390多家。但到1970年镇上只剩下2888人。安徽的三河镇是一个水乡古镇,解放前兴盛时人口曾达6.5万人,解放前夕还有3.5万人。50年代中、后期,三河镇上3000多间店铺被迫停业,从1962年起几次居民下放农村,“文革”后三河镇退化成为一个一般的大村庄了。从宋河镇和三河镇的变迁,可以看出中国农村集镇萎缩的缩影。农村集镇萎缩,加上国家投资主要集中于主要城市,中小城市未得到应有的发展,城市结构出现了头重脚轻的状况。1984年,大城市、特大城市人口占城市人口的比重高达3/4,小城市人口不到1/10.这种城市结构减弱了城市的吸纳能力。一方面是大城市紧闭大门,一方面是小城镇衰退和萧条,城乡之间的过渡层次几近消失。农村人口的转移机会更小了。 

  三是人民公社制度。如果说户籍制度和统购统销制度将农村人口挡在城门外,那么人民公社的超强管制,则把农村人口和劳动力有效地捆在土地上。户籍管理和统购统销在农村的制度依托是人民公社制度。当年加速农业集体化的重要动因,就是寻求解决优先发展重工业与落后农业之间的矛盾的根本途径,因为集体化为保证国家收购和资金积累,减少统购统销的交易成本和社会震荡提供了有力的组织形式。不过,1956年的农村初、高级合作社仍然不能说是由政府直接管理。农业合作社对于政府来说,仍然是独立的经济组织,政府的管理仍然是一种外部的干预。只是到1958年以后,农村实行政社合一的人民公社制度,经济和社会的高度组织化行政化的体制才在农村普遍建立。人民公社有四个主要体制特征:一是“政社合一”。人民公社既是农村合作经济组织,又是国家基层政权组织,还是农村社会组织。在这里,政企重合,国家与社会重合;二是“三级所有,队为基础”。虽然规定生产队是基本核算单位,但公社和大队在生产和分配上握有最终决策权;三是“统一经营、集中劳动、评工记分,按工分分配”,这是生产队的基本生产经营方式。农民必须以其绝大部分劳动时间从事集体劳动,并从集体经济获得主要生活来源。四是“自留地、家庭副业、集市贸易”。这是给予农民的小自由,作为集体经济和农民收入来源的补充。 

  公社作为国家的基层政权组织,主要代表国家的利益,承担控制农村,为国家提取积累的职能。传统的中国农村具有相当的自治权利,国家权力只能直接达于县级,从来没有有效地控制农村。近代以来,统治者试图将政权下移到乡。但古往今来,没有那一种制度能象人民公社那样,把国家权力如此有力地深入农村,对农村社会实行如此高的组织化和超强控制。在这种体制下,人民公社控制了农村两大基本生产要素——土地与劳动力。人民公社与初级社乃至高级社不同在于:农民完全没有了退出公社的自由。集体之外无土地,公社之外无农民。因而也就获得了对社会实行强控制的基本条件。公社农民失去了传统中国农民拥有的一些自治权利,如:支配自己土地及产品的权利,自由择业、自由流动和集市交换等,只有依附于人民公社集体经济。原《人民日报》农村部主任李克林发出这样的感慨:“哪个农民能不是公社社员?哪个农民不靠工分过活?‘工分工分,社员命根’,你走到哪里,也逃不出‘如来佛的手心’。”人民公社既可以用行政手段来管理经济,又可以用“经济手段”来管理社会,同时通过强化阶级斗争等“超经济强制”手段实现对农村社会的超强控制。 

  为了巩固集体经济,消除农民自发的离心倾向,对农民的小自由设置了种种限制。如规定自留地和家庭副业收入不得超过农民收入的一定比例;限制自留地的经营品种;社员经营自留地只能多用早晚工余时间;所有整半劳力都必须参加集体劳动,不得误工,探亲访友赶集要得到干部批准;农村传统手工业归于集体,传统农民农余时间从事狩猎、捕鱼、卖柴、卖炭、加工食品、缝纫、制鞋、木工、石工、竹工、长短途贩运等自由基本丧失,少数工匠外出做工必须向生产队请假并交出一部分工钱。集体农民从大年初一到年三十,一年到头没有闲。农闲季节修筑公路、水库、农田等。农民不服管束可能受到各种形式的处罚,最常见的是受到“扣你的口粮,扣你的工分”的威胁。所有这些,把8亿农民牢牢地束缚在16亿亩土地上,有效地控制了农村人口的地域流动。日本学者小林宏二也注意到:“如果没有人民公社体制,将有不少人离开农村,而这个体系的存在可以使城乡分割,把农民束缚在土地上。”80年代,农村人口大规模的流向城市,正是导源于农民经营自主权的重新获得和人民公社制度的解体。这从另一方面证明,如果没有人民公社制度的超强控制,单有户籍制度和统购统销制度,也难以阻挡千万渴望跳出“农门”的青年农民涌向城市找出路的巨大浪潮。 

  四、二元治理模式的历史影响 

  中国工业化起步阶段,既是一个典型的落后农业国,又长期处于封闭半封闭环境。要实现工业化,不能不主要依靠内部积累来获得资金,而国内积累相当大的部分是从农业中来。因此,只有实现广泛的农村动员,才能获得国家工业化的经济和政治资源。事实上,当代中国工业体系的建立,很大程度上是得益于工农业剪刀差政策。据统计,1978年前农业部门为工业化提供的资金为4881亿元,而在1952至1978年中国工业投资累计才只有3679.6亿元。农业提供的资金甚至大于同期国家固定资产投资的总额。如上所述,这种积累模式是由一系列制度安排实现的,其中一个关键性环节就是采取城乡二元结构的治理模式。作为计划体制的一部分,它从多方面支撑着高积累、高投资、高速度推进工业化的计划,支撑了传统模式下的经济增长:第一,避免了从农村提取的积累资金又被大量迁入城市的农村人口消费掉;第二,使国家长期实行低价定量供应粮食等生活必需品制度成为可能;第三,减轻了城市基本生活和服务设施建设的压力,增大了生产性投资的比重;第四,减轻了国家安排城镇就业的压力。同时,这种封闭性人口迁移制度,回避了其它发展中国家的所谓“过度城市化”带来的“城市病”,如失业、居住和交通拥挤、贫民窟等等。 

  然而,这种二元结构的治理模式,付出了昂贵的历史代价,遗留下了许多结构性矛盾。城乡分割的制度限制了农业劳动生产率的提高,大批农村剩余劳动力转移不出去而滞留农村,加剧了人口与土地的矛盾,造成了农村经济的“过密化”和收益递减。各种旨在提高农业劳动生产率的先进技术的采用难以发挥应有的经济效益。1957-1976年20年间农业收益率呈绝对下降趋势。1977年与1957年相比,每个农业劳动力粮田负担量由0.7公顷减少到0.42公顷,下降39.7%,劳均粮食产量由1030公斤降低到962公斤。每百元农业收入成本费用由36元上升到55元,上升53%.劳均净产值由355元下降为317元,下降10.7%.这期间,化肥、农药、水利、机械等农业现代化装备水平有明显提高,说明先进技术的采用并没有提高农业劳动生产率,反而引起农产品成本的上升。城乡分割也束缚了人才、技术、信息乃至思想文化在城乡之间的交流,延缓了城市现代文化对农村的扩散,使农村失去了许多经济的和社会的发展机会。近年来,城乡分割制度受到学术界和舆论界激烈批评的,还在于它剥夺了农民的迁徙自由权利,造成了城乡差别的制度化。不断累加的附着于户籍制度之上的福利保障制度,使城市户口具有了很高的含金量,形成了市民与农民事实上的权利不平等。农民进城门坎高企,农村户口身份化和世袭化,客观上剥夺了农民接受城市文明,分享现代化成果的权利。 

  逐步消除城乡二元体制,实现城乡一体化,是中国现代化的必然走向。现代化在某种意义上说就是城市化,必然伴随大批农村人口向城市的转移,没有一个国家可以把多数人口排除在现代化进程之外,而可以最终实现现代化的。然而,如上文所述,中国以户籍制度为核心的二元社会结构的形成,是一系列社会经济因素共同作用的结果。改革开放20年多年来,中国社会结构发生了重大变化,户籍制度的改革才有可能在1990年代后期浮出水面。户籍制度改革的意义在于恢复人们迁徙自由的权利,为进城打工的农民争取平等的市民待遇。但是,中国二元社会的解构将是一个很长的历史过程,是一个包括户籍改革在内的一系列制度剥离的过程。不能指望一旦户籍改革,就可以使大批农民顺利地变成市民;农民要在城市长久立足,不至于成为流离失所的流民,不只取决于户籍,更取决于能否有稳定的住所、稳定的职业和稳定的收入来源。另一方面,即使消除了城乡分割的制度壁垒,仍将会有一半以上的人口长久地生活在农村。不能把解决“三农”问题的出路完全押在户籍制度改革和农民进城上面,进一步忽视已经近乎被遗忘的乡村建设问题。