我国财政赤字风险研究

  侯荣华/中央财经大学;沈小平/北京证券公司

  原载《财政研究》2003年第11期

  目前,对我国财政赤字风险进行评估较为常用的指标是财政赤字率(即财政赤字占GDP的比重)和债务依存度(即国债余额占GDP 的比重)。一般认为,如果财政赤字率达到3%、债务依存度达到60%,则认为财政赤字风险达到警戒线水平。我们认为,仅仅对以上指标进行度量并不能充分体现出我国财政赤字的风险水平,不足以构成我国财政赤字风险的科学预警指标体系。本文试图从财政赤字结构风险的角度,研究财政赤字风险评估指标并对其进行改进和完善,从而更全面准确地评估和防范风险。

  一、财政赤字风险的实质是财政赤字实际效益和预期效益的偏差

  笔者认为,财政赤字效益是构成财政赤字风险的一个最重要因素。广义的财政赤字效益既包括宏观经济效益,也包括政治社会效益;既包括短期效益,也包括长期效益;既包括生产、交换、分配等社会再生产环节的效益,也包括积累和消费等方面的效益;既包括每单位财政赤字所增加的财政收入,也包括财政赤字在改善宏观经济调控目标方面的效益,它可用财政赤字损益率(财政赤字效益/财政赤字损失)表示。狭义的财政赤字效益为每单位财政赤字增加的财政收入。本文采用的是广义财政赤字效益含义。

  决策者在进行财政赤字决策时最直接的动机就是获取财政赤字效益。决策者会对财政赤字所带来的多方面的损益进行利弊分析和价值判断,并对财政赤字效益进行相应的损益预测,确保财政赤字的风险收益大于成本的时间价值时,即财政赤字的边际收益和财政赤字的边际成本相比有净收益时即可实施。而由于信息积累时滞、决策时滞、政策执行实施时滞以及可能发生的决策者智慧能力欠缺和管理措施扭曲等原因会导致在进行财政赤字决策、实施和获得财政赤字效益之间存在时滞,这就会导致财政赤字效益受许多不确定因素的影响,并可能因此而偏离财政赤字收益预期,这种偏离将导致财政赤字决策者得不到预期的收益甚至发生财政危机,这就是财政赤字风险。由此可见,财政风险和财政困难是一个不同的概念,财政困难主要体现在财政赤字总量上,而财政风险则重点体现在财政赤字的结构上,财政赤字规模可视为衡量财政困难的重要指标,而财政赤字结构则可作为判断财政赤字风险的重要依据。

  在对财政赤字效益进行预测时,可对未来财政赤字损益率做一个点值预测,决策者根据事先判断财政赤字效益最终呈现的可能状态,并根据经验知识或历史数据比较准确地预知每种可能状态出现的可能性大小,可推测出财政赤字风险收益率的概率。

  通过综合各类型财政赤字点值预测的各种可能,从加权平均意义上得出一个综合的期望收益率。

  财政赤字实际损益率与预期收益率发生偏离程度直接决定了财政赤字风险。偏离程度越小,财政赤字风险也就越小,偏离程度越大,财政赤字风险也就越大。因而,财政赤字风险的大小可由未来可能损益率与预期损益率的偏离程度来反映。在数学上,这种偏离程度可由财政赤字损益率的方差或标准差来测度。即为财政赤字损益率r 的方差;δ(r )为r 的标准差)。

  通过对财政赤字效益不确定性的分析,可以确定各类财政赤字的损益率以及实际损益率和期望损益率之间的偏差,从而真实地估算出财政赤字的风险程度。财政赤字预期损益率方差越小,即可认定财政赤字风险较小,反之,则风险较大。确定一个最大程度可以接受的方差(财政赤字收益大于财政赤字损失的概率必须高于50%),并以此作为财政赤字风险警戒线,既可防止因财政赤字率低于3%,债务依存度低于60%,而财政赤字风险已超过极限而失去防范,也可以防止因财政赤字率高于3%,债务依存度超过60%,而从财政风险角度看仍有增加财政赤字的空间而裹足不前,丧失良机,妨碍做出正确决策。

  二、我国不同类型财政赤字风险矩阵分析

  财政赤字风险来源于财政赤字效益偏差,而出现这种偏差的最根本原因就是财政赤字效益具有不确定性。它与财政赤字事项、要素、责任与义务以及财政赤字负担不确定直接相关。这种不确定性越大,财政赤字效益的偏差也就越大,相应地财政赤字风险也就越大。上述不确定性既可能来自于政府体制和政策变化,也可能来自于宏观经济环境和社会经济结构的变化,它也同财政赤字的类型密切相关。本文重点论证的是,不同类型财政赤字其不确定性各异,其风险程度也具有明显差异:1.直接财政赤字风险相对小于间接财政赤字风险,显性财政赤字风险相对小于隐性财政赤字风险。

  直接财政赤字是指任何情况下政府都无法回避和应当直接承担的财政赤字,包括契约性的内外债务、财政支出、与公务员工资及养老金相关的长期财政开支等因素造成的财政赤字。如国家预算赤字,欠发教师、公务员工资等。这些赤字已经纳入到国家预算视野,是经过各级人民代表大会审议批准的,无论外部环境如何变化,这些财政赤字均是确定的,也是透明的,一般且有相应弥补财政赤字的措施,只要能通过国家信用保证借新债还旧债机制有效正常运转,财政赤字效益不确定的概率较小,因此,其风险概率也较小。

  间接财政赤字则是特定情况下产生的赤字。包括国家保证的非主权借款,国家对某些信贷的支持,国家对外贸与汇率的保证、国家对重大私营投资项目的保证、国家保险开支等等。由于我国中央地方事权不清,政府与国有企业、国有金融机构三位一体的关系,政府承担的社会保障的兜底责任和稳定社会的责任以及需由国家财政作担保等方面的责任,使政府面临可能引发财政减收增支的一系列不确定事项。如承担政府担保连带责任,社会保障资金缺口,国有银行、公司破产的债务清偿责任等。由于间接财政赤字事项、要素、金额、责任、义务和负担等多以或有方式表现出来,且末纳入财政预算视野,因而未来财政赤字效益不确定,从而导致财政赤字的风险偏大。

  显性财政赤字是指法定的或政府承诺必须承担的财政赤字,如经常项目赤字、政府直接债务、银行现有不良资产等,它体现在国家的各项法律和有关协议、决议及条约中。财政显性赤字的事项、金额、责任和负担等因素较为透明,其损益也能测算,因此,其风险已经显露出来,其未来的风险反而不大,目前关键在于采取措施化解。

  隐性财政赤字是指政府职能中隐含的,应由财政承担支出,并在财政收支中实际发生,而在财政收支账面上没有或无法显示出来的财政资金缺口,如社保资金缺口,政府担保资金缺口,公共投资缺口,医疗卫生融资缺口,政府公共部门的债务以及其他无法偿还的债务,清偿国有企业的负债,国家保险范围外的银行破产,环境保护,灾害救济等。通常隐性赤字表现为一种政府道义上的责任,由于它存在于特定的体制条件和统计核算方法中,不能反映或不能完全反映在财政预算收支、预算外收支、银行或非银行金融机构的资金来源和运用的账面上,其表现形式较为隐蔽,经常容易被忽视,而一旦事件发生,则使政府面临公众的预期和利益集团的压力,给政府财政造成极大的被动,对国家财政形成更大的冲击,我国曾经多次出现过的“假平衡、真赤字”所造成的后果就证明了这一点。因此,如果仅仅以显性财政赤字来作为衡量财政赤字风险的指标而不把隐性财政赤字计算在内显然是不全面和不准确的。

  2.积极财政赤字风险相对小子消极财政赤字风险,财政软赤字风险相对小于财政硬赤字风险。

  积极财政赤字是指国家将财政赤字作为一种政策工具,有意识地在预算安排中把支出打大,留下收支缺口,从而形成的财政赤字。它着眼于运用赤字政策稳定经济,是财政政策的一种方式。我国自1998年起开始实施的积极财政政策,其核心内容就是在通货紧缩、总需求不足的情况下,通过积极安排财政赤字,使财政收支短期不平衡,利用财政政策乘数的倍增效应,通过扩大国债发行,增加基础设施投入,优化资源配置,从而有效刺激投资和消费,拉动内需,在经济运行中获得数倍的新增国民收入,从而实现财政收支的长期平衡。由于我国积极财政赤字明确用于财政支出范围内的跨地区的庞大的基础性项目,而且国家同时对利率实行了有效的控制,没有发生较明显的“挤出效应”,其效果是好的。

  消级财政赤字是指在预算安排上着眼点在于维护预算平衡准则,但在执行过程中由于国民收入发生重大变动出现财政减收增支产生的差额,例如,因自然灾害使赈灾支出超过预备费,或因严重通货膨胀使货币贬值程度严重,导致预算支出难以维持计划内的必要支出,从而导致财政实际支出高于预算支出,不得已形成的财政赤字。这种被动的财政赤字风险明显地高于积极财政赤字风险。

  财政软赤字是把债务收支不计入财政收支形成的财政赤字。即财政软赤字=经常支出-经常收入-投资支出,其特征是年度债务收支不计入当年财政收支范围。

  财政硬赤字是把债务收支已经计入财政收支后形成的财政赤字。即财政硬赤字=(经常收入-经常支出-投资支出)+(债务收入-债务支出),其特征为财政赤字是已经向银行透支或向银行借款弥补后的差额。

  财政赤字以什么口径体现出来,其风险水平也不相同。财政硬赤字把当年债务收支列入正常财政收支项目之中,常常制造出尽管财政赤字风险已很严重,而财政收支却总是平衡的假象,不利于唤起决策者对财政赤字风险的警觉。财政软赤字未把当年债务收支列入正常财政收支项目之中,而仅仅把其收支差额作为弥补预算收支缺口的一种资金来源,因此财政赤字水平是真实的和透明的,以此来衡量财政赤字风险将更具有意义。

  3.通缩下的财政赤字风险相对小于通胀下的财政赤字风险,综合平衡下的财政赤字风险相对小于综合失衡下的财政赤字风险。

  通货紧缩情况下的财政赤字,是总需求(AD)小于总供给(AS)情况下发生的财政亦字。由于社会有效需求不足,民间投资畏缩不前,潜在生产能力不能达到充分利用,失业严重,利用降低税率,实行减税、免税和返税,可以有效刺激消费,增加就业,扩大投资,从而增加总需求,刺激经济发展,因而是有利的。

  通货膨胀下的财政赤字,是总需求(AD)大于总供给(AS)情况下发生的财政赤字。由于社会总需求大于总供给,投资大于储蓄,此时在已经安排的国民收入分配计划之外再扩大财政赤字,便会加剧求大于供的矛盾,在价格已经放开的情况下便会刺激物价上升,将对通货膨胀推波助澜、火上浇油。因此财政赤字的风险相应增大,因而,此时财政赤字又是有害的。如1974-1976年连续三年财政赤字,结果把国民经济推到了崩溃的边缘。

  综合平衡下的财政赤字,是指在C+S+T+M=C+I+G+X 情况下所发生的财政赤字(其中:C为消费,S 为储蓄,税收为T ,进口额为M ,投资为I ,政府支出为G ,出口额为X )。由于在上式平衡的情况下,G-T=(S-I )+(M-X ),当G >T 时,政府预算出现赤字,但由于有S >I 或M >X ,这部分财政赤字只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分,它表明政府动用了民间储蓄结余或外汇结余,仅仅改变总需求结构,并不增加总需求规模,未影响社会总需求和总供给的平衡,引起通货膨胀的压力很小,是一种结构性赤字,因此,也是有物资保证的赤字,其风险也较小。

  综合失衡下的财政赤字,是指在C+S+T+M <C+I+G+X 情况下所发生的财政赤字,此时G-T>(S-I )+(M-X ),这说明财政赤字中有一部分没有相应的物资作为保障,这部分赤字会叠加在原总需求水平上,通过增加货币发行量,使社会总需求扩张,也即形成了国民收入的超分配,它不但不能刺激经济的增长,其实际效果也将随着财政赤字的加大和时间的延伸而递减。将可能导致物价上涨,进而引发通货膨胀,从而形成财政赤字风险。

  4.中央财政赤字风险相对小于地方财政赤字风险,外生性财政赤字风险相对小于内生性财政赤字风险。

  中央财政赤字是指中央财政发生的赤字。包括:(1)中央财政预算赤字。(2)国债支付缺口。(3)中央教育、支边、基础设施建设和社会保障支付缺口;中央政府担保的内外债还本付息支付缺口以及各项隐性或有负债支出。2001年,中央财政赤字为2473亿元。目前法律规定中央财政赤字可通过发行国债弥补。

  地方财政赤字是指我国省市级政府以下的财政赤字。我国财政赤字中,目前只计中央财政赤字,不计地方财政赤字,更不含地方财政赤字中的隐性赤字。但实际上目前各地方政府都自觉不自觉地、明里暗里、直接或间接地借了大量债务,我国地方财政赤字极为普遍。主要体现在地方财政应支未支、应拨未拨、应补未补等方面,如地方债务担保、国企改革支出,对下级财政救助;超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务,包括部分外债和对国内金融机构的债务;地方政府直接干预下形成的国有企业,国有政策性投融资机构债务;地方政策性投融资公司呆坏账损失和投资损失等。按照《预算法》,地方预算必须平衡,不许打赤字和借债,因此,地方财政赤字从法律上无法得到弥补,因而是硬赤字。加之地方政府,公用事业单位借债在内的民间隐性债务,大多是以挤占专款、欠账、挂账等方式出现,造成财政赤字事项、金额、责任和负担均不明确,特别是弥补财政赤字的资金来源不明确,使其风险加大。

  外生性财政赤字主要是指由于财政系统外部各种不确定性因素引起的财政赤字。如自然灾害、政治风险、战争风险等因素。由于我国市场机制不够完善,在资源配置方面财政需要保持强有力的配置功能,以弥补市场失灵。SARS病毒灾难使我国经济运行过程中出现了新的外生变量,为此,中央财政专门设立了20亿元SARS防治基金,截至2003年6月14日,国家用于防治SARS的专项经费超过50亿元。各级政府还将陆续拿出数百亿资金,加大对公共卫生等社会事业的投入,加紧建立公共卫生事件的应急反应机制,并对一些受影响较大的行业减免税费,这不仅支持了经济持续较高速度的增长,而且保持了社会政治稳定。这种增加的赤字不仅没有风险,反而减少了风险,因此,这种财政赤字所形成的不仅仅是经济效益,而且还有更大的社会效益和政治效益。

  内生性财政赤字主要是指财政系统内部的各种主观原因所造成不确定因素引发的财政赤字。如财政制度不严导致的财政收入泄漏,从而引起的减收,财政管理不力造成的增资,公债发行运用不当引起的不能还本付息,如一些政府搞的“形象工程”、“政绩工程”等,造成财政亏空,或者对积极财政政策的使用不当,形成对财政赤字的过度依赖并使财政赤字规模失控引发不可持续,还有的地方由于“设租”、“寻租”等道德风险原因造成“豆腐渣工程”,不仅造成财政赤字风险,更造成社会风险和政治风险。所以,内生性财政赤字风险的危害大多高于外性财政赤字风险。

  将上述列举的4组财政赤字风险矩阵进行排列组合,还可派生出多种类型的财政赤字风险矩阵。

  对以上各种不同类型的财政赤字组合均可根据上述基本矩阵分析,对各类型的财政赤字风险进行识别和定性描述,并进行风险等级排序,从而有效判断哪一些财政赤字组合的风险是最关键的风险,哪一些财政赤字组合的风险是次要风险,并可依据自身的认知能力和所拥有的信息量事先判定每种类型财政赤字和在不同宏观经济环境下财政赤字效益最终呈现的可能状态,还可以根据经验知识或历史数据比较准确地进行定量评估和预测出以上各种类型财政赤字的收益率(Rn)及其概率(Pn),从而地测算出财政赤字效益的方差[],这样就有利于我们不仅从财政赤字规模上评估财政赤字的风险,而且还可以从财政赤字结构方面全面、客观地评估财政赤字风险水平,并据此采取相应的风险监控措施,有效地降低和规避财政赤字风险。

  三、规避我国财政赤字风险关键是减少财政赤字的不确定性

  财政赤字风险的根源在于财政赤字未来损益具有不确定性。当前控制财政赤字风险的重点要从财政赤字规模控制转向财政赤字结构控制,使财政赤字决策由不确定性的决策转化为风险决策,以确保财政赤字收益最大化和风险最小化。为此,我们建议:1.财政赤字风险要素透明化。

  财政赤字要素透明化对于规避财政赤字风险具有关键作用。建议在编制现行年度预算之外,单独编制一套反映政府直接负债、或有负债和财政赤字风险的预算,公开反映政府总负债规模,设计精确反映政府财务状况、资产负债状况、现金流量状况的完整账户和财务报表,从而使政府能够对各种类型财政赤字进行比较,并对不同风险等级的财政赤字实行风险分级管理。尤其对地方政府或有负债的活动进行全面监测和反映。建立财政赤字未来损益和评估分析制度,使财政隐性赤字显性化,间接赤字直接化,软性赤字硬性化,刚性赤字弹性化。同时,可借鉴IMF 和欧盟披露财政风险的规则,建立起我国财政赤字风险披露机制,特别是要对政府的或有负债进行全面披露。通过动态分析和评估,将已经发生的各类赤字风险通过一定的技术手段呈现出来,从而增加财政赤字风险的透明度。

  2.财政赤字风险责任明确化。

  目前,我国财政赤字利益的“大锅饭”已经打破,但财政赤字风险的责任不明确,风险“大锅饭”依然存在,这是财政赤字风险的最大隐患。对此,必须进行有效的改革突破,明确界定各级政府之间的风险责任以及政府和各部门、各部门和企事业、行政单位之间的风险责任,特别是要明确或有隐性赤字的风险责任。

  3.财政赤字风险负担分散化。

  在目前我国财政——国有金融机构——国有企业三位一体、中央财政——地方财政实为一家的体制下,财政赤字风险具有极强的“传染性”,一旦某个环节发生风险,难免殃及池鱼,因此,必须采取有效措施隔离各自的风险。首先,必须明确合理界定政府职能,确保财政职能到位。在此基础上,对目前的财政收支进行清理,真正按照公共财政的要求,逐步减少直至取消与政府职能无关的收支,集中力量重点保证基础设施建设、建立社会保障制度、教育、健康和扶贫等公共服务领域的支出,优化财政收支效益,割断与政府职能无关的财政收支风险;其次,要允许地方政府适度发行地方政府债,地方建设债,以解决地方财政职能范围内的财政赤字风险问题;再次,要割断国有企业财务风险与财政风险的内在联系,通过建立健全现代企业制度,加大国有企业改革力度,实行政企分开,并实施国有经济的战略性调整,避免政府包揽过多,从而有效分散财政赤字风险。

  4.财政赤字风险控制前瞻化。

  为了防范风险于未然,要成立各级财政赤字风险监控部门,建立各级财政赤字风险的预警和评价指标体系,加强财政赤字风险的信息披露和评估,科学测定和制定财政赤字和政府债务计划,建立政府负债的偿债机制、评估机制和财政突发事件和应急机制,设置政府债务风险准备金和财政赤字风险基金,专门用于政府或有负债及其他突发性事件对财政的冲击。这些基金的来源可参照总预备费的提取办法在中央、地方两级财政中列支,也可将年度内未动用的总预备费和收回的财政周转金划拨到基金之中,还可通过下级财政上解的方式集中一部分基金,专门用于发生财政赤字风险和意外事件时使用,各银行、证券等金融风险较大的机构必须建立不良资产风险备付金制度,逐年提留,用以化解不良资产。

  「参考文献」

  [1]侯荣华、王朝纲、张耀辉:《宏观经济效益理论与实证分析》。

  [2]何开发:《中国财政风险》。

  [3]刘尚希、于国安:《地方政府或有负债:隐匿的财政风险》。

  [4]傅志华:《国家财政安全论》。

  [5]刘尚希:《财政风险:一个分析框架》,《经济研究》2003年第5期。

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