转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究

  作者:国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师

  刘孝红(中国(海南)改革发展研究院)

  牛播坤(中央财经大学金融学院)

  本文尚未公开发表

  刘孝红博士联系电邮:[email protected] 牛播坤联系电邮:[email protected]

  内容提要:本文立足于中国渐进式的转轨路径,分析了转型期地方治理与银行改革的互动表现和影响。计划轨和市场轨的相互制约与影响,在地方治理与银行改革方面,突出地表现为地方政府在自身改革的不同阶段,从自身利益出发,利用银行改革中的制度缺陷,不断改变对银行金融资源的争夺方式,由初始的直接行政干预到对银行决策施加影响,再过渡到目前通过逃废银行债务等间接争夺银行资源,而中央政府和银行体系则通过不断完善自身的管理体制和健全风险管理机制来抵御地方政府的争夺。双方博弈的结果在相当长的时期内都对全社会金融资源的配置、货币政策的有效传导和金融微观主体的经营产生了深远的影响。本文建议从地方政府职能转换、投融资体制改革和,以及深化金融体制改革、完善银行治理结构等方面入手,逐步形成地方治理和银行改革的良性互动。

  关键字:转型/地方治理/银行改革/互动

  自1978年改革开放以来,中国各方面都取得了举世瞩目的成就。但是,由于渐进式改革的特定路径,在相当长的时期内,市场经济与计划经济、行政干预与市场运作会同时并存。计划轨和市场轨的相互制约和影响产生了一系列问题,在地方治理与银行改革方面,突出地表现为地方政府在自身改革的不同阶段,从自身利益出发,利用银行改革中的漏洞,不断改变对银行金融资源的争夺方式,由初始的直接行政干预到对银行决策施加影响,再过渡到目前的通过逃废银行债务间接争夺银行资源。而作为中国最大的金融资源拥有者,长期以来,由于金融改革落后于政府和企业改革,银行体系一直存在产权不清晰和预算软约束、激励约束机制不到位的治理问题,这就为地方政府争夺银行信贷资源和转嫁改革成本提供了条件。在这一过程中,面对不断产生的银行不良资产和由此导致的金融风险,中央政府和银行体系通过不断完善自身的管理体制和健全风险管理机制来抵御地方政府的争夺。双方互动的过程,是转轨期经济体制由计划走向市场、政府职能由直接干预转向市场调节、金融体系逐步走向有序的具体表现。双方博弈的结果对全社会金融资源的优化配置、货币政策的有效传导和金融微观主体的正常经营都产生了深远的影响。

  一、转型不同阶段地方治理模式与银行改革的互动

  改革开放前,中国实行的是计划经济体制。适应这种体制,中国货币信贷体制实行“大一统”的银行管理体制,国内事实上只存在唯一的政府货币系统——中国人民银行,在信贷管理上实行统存统贷。

  随着经济体制改革的展开,各个主体的利益取向开始走向分化,不仅体现为地方治理模式的改变,也表现为适应这种变化的银行体系的改革。在这场渐进式改革过程中,银行往往处于被动地位,往往是各方利益博弈下的被动选择。尤其是在经济自主权利由政府还给民间的改革过程中,伴随着国民财富的转移、以税收为支撑的中央和地方财政相对集中能力的下降、以民间储蓄能力为支撑的金融能力的迅速加强,使得地方政府在中央下放事权和财权后,为获取实现地方有效治理的资源支持,纷纷将注意力转到金融资源,尤其是银行体系的信贷资源的控制上来。

  在不同的阶段,由于地方治理模式的不同以及银行改革的推进,地方政府对银行体系资源的争夺表现出不同形式。对应地,银行体系通过不断改革来对抗地方政府的争夺。在转期型,地方治理与银行改革的这种互动过程大体可以分为三个阶段:第一阶段:1978-1992年,地方政府对银行具有一定的行政控制力,地方政府直接通过行政手段介入银行系统,获得大量金融资源。

  这段时期地方治理模式发生了巨大的变化,主要表现在中央与地方关系的改革上。改革的基本思路是放权让利,以改变中央与地方权力和利益结构。主要表现在如下几个方面:(1)扩大省市地方政府的事权、财权。在财政上,为了调动地方积极性和分担中央困难,中央实行“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”型财政体制。事权方面,地方则获得新的经济、行政及干部管理权限和一定的立法权。(2)扩大企业生产经营自主权。把生产计划权、产品购销权、劳动人事权等下放给企业。1979年,在投融资体制上实行“拨改贷”。(3)扩大大中城市的管理权,实行市领导县体制。

  这一改革措施,一方面调动了地方政府的积极性,促进了地方经济的发展。另一方面,由于企业自主权一定程度的下放,中央和地方的财政收入占GNP 的比重呈逐年下降的趋势(见表1)。不仅中央财政支出和再分配能力弱化,中央调控地方经济的功能相对削弱。同时,地方政府支配的资源按GNP 的比重来说也在不断减少。因而,金融资源的约束对于以发展地方经济为己任的地方政府来说是一个急待解决的问题。

  表一(略)

  对于银行体系来说,中央地方关系存在的“行政分权”思路,在很大程度上影响了银行内控制度的有效性。银行贷款经营权也仿照行政区划按照省、地、市、县等分权。对于地方分行,从某种意义上说,银行产权属于中央政府,但相当比率的实际使用权却属地方政府。这样,每一级分行可能存在“三只眼睛”的现象,即“三只眼睛”分别看着总行、当地政府和作为监管者的当地人民银行(周小川,《比较》,2005)。并且,这一时期,银行机构与其它国有企业一样,仍然是政府的附属物,其政策性功能较强,这导致银行系统的预算软约束,并给地方政府可趁之机,地方政府利用了银行体系行政分权管理体制的制度缺陷,直接通过行政干预,从当地分行获得大量金融资源。

  国有银行作为独立的利益主体,在对待地方政府争夺的态度上表现出二重性,也助长了地方政府的争夺行为。一方面,国有银行通过与中央政府相同的利益取向来谋求中央政府的政策支持,获取政策租金,并依靠中央政府的金融政策来应对地方政府的干预,增强其与地方政府讨价还价的能力;另一方面,国有独资银行还通过其分支机构与地方政府合谋,以支持地方经济发展的承诺为代价,由地方政府出面为其与中央当局谈判或寻租,以获得分支机构在地方经济中的支配能力。这在1979年到1984年,“大一统”银行体制逐渐打破,四大专业银行建立以后,表现更为明显。工农中建四大专业银行垄断了大部分的银行信用,它们之间有明显的业务范围和客户划分,互不介入对方业务领域,以国有强制力保证的国有银行对信用的垄断消除了体制外的竞争,而业务的互不交叉也消除了体制内竞争,在预算软约束、市场竞争小的条件下,资产规模的增加,从而控制力的增加常常成为国有银行的利益目标,通过与地方政府合作,增加分支机构来增加资产规模,从而实现增加控制力的目的,是符合国有银行利益的必然选择。

  有关的实证研究也表明地方政府的金融控制能力在90年代都有不同程度的加强。地方政府介入国有银行分支机构后,各地区经济发展普遍出现了这样一副景象:金融资源竞争主要表现为金融机构竞争。由此,进一步促动了中国金融规模的“高增长”,但也加剧了资源配置的“低效率”。(周立、胡鞍钢,2002)

  第二阶段:1993-1997年,银行系统进行商业化改革,并加强了风险控制。与此同时,中央明确了建立社会主义市场经济的改革方向,并进行了分税制改革。在新的地方治理模式下,地方政府一方面通过对国有商业银行地方分行施加影响,继续获取国有银行资源。另一方面,积极介入城市商业银行重组,通过控制城市商业银行金融资源作为对国有银行金融资源的替代。

  在转型的第一阶段,地方政府从国有独资银行地方分行中获得大量金融资源,在发展经济的强烈冲动下,掀起了一股投资热潮,随着过热的经济的逐步恢复正常,银行大量坏账显现出来。中央为了化解四大国有银行的不良贷款问题,从1994年,政府就对国有银行的政策性业务和商业性业务进行了分离,同时,四大国有银行也明确了按照商业银行的规范进行改革的要求。1995年5月10日通过的《商业银行法》进一步明确了商业银行经营的市场化方针,即以效益性、安全性、流动性为经营原则,实行自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束。

  与此同时,政府体制改革也不断深入,地方治理模式随着发生了变化。1992年邓小平南巡讲话,明确了改革的取向是市场化,目标是建立社会主义市场经济体制,中央与地方的关系进一步明确。主要表现为:(1)中国共产党第十四次代表大会明确提出在中国建立社会主义市场经济体制,并决定进行行政管理体制与政府机构改革,切实做到转变职能,理顺关系,精兵简政,提高效率;(2)中国共产党十四届三中全会确立了企业改革目的,即建立“产权清晰、责权明确,政企分开,管理科学”的现代企业制度;(3)1994年实行分税制,从而初步理顺了中央与地方财政分配关系,建立起规范的财政运行机制。

  财政收入分享体制加强了地方政府增加财政收入的积极性,也强化了地方政府作为独立利益主体的地位。地方政府为了培植地方税源,增加地方财政收入和预算外收入,会尽可能利用国家和地方资源扩大当地的经济规模,上马新项目,尤其是利用国有商业银行的信贷资源。

  尽管此时银行体系已开始进行市场化改革,但由于国有商业银行分行的地域性特征,地方政府拥有动员地方存储以及控制国有独资银行分支机构领导一定程度的考核权力,通常情况下,国有独资银行分支机构也有迎合地方政府偏好的倾向。这样,地方政府往往能够有效地控制这些银行,使其屈服于地方的压力,成为地方政府重要的金融资源。

  这一阶段地方政府获取金融资源的另一个途径是,利用城市商业银行改制机会控制地方金融资源,作为地方政府对国有银行资源需求的替代。

  1994年开始,在人民银行的统﹁部署下,城市信用社逐渐被整顿、组建为城市合作银行,随后又被更名为城市商业银行。从历史的角度来看,现存的城市商业银行绝大部分是脱胎于合作社性质的地方金融机构。实际上,它们是由2194家城市信用社、农村信用社(位于城镇)和一部分地方性金融服务机构经过重组改制后建立的股份制企业。在成立城市商业银行的金融改革过程中,出于化解地方金融风险的考虑,城市商业银行在组建之时中央就规定了地方政府的控股地位。依据《公司法》和《商业银行法》而制定的《城市商业银行暂行管理办法》第二条规定,城市商业银行是股份有限公司形式的商业银行;第二十三条规定,城市商业银行股东由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中,地方财政为最大股东,持股比例在30%左右,单个法人股东的持股比例不得超过10%,单个自然人持股比例不能超过总股本的2%.虽然股份有限公司的组织形式完全符合现代企业制度要求,但由于出资人的同质性,即最大股东为地方财政,即地方政府,其他出资人除城市信用社原有的个体工商户、城市居民(两者加起来占股本的比例都很小)外,其余股东基本上都是当地国有企业。也就是说,国有成份占有绝对多数,而且出资人出于同一座城市。这造成了地方政府事实上处于“一股独大”的控股地位。

  目前中国城市商业银行的资产规模大致占整个银行业资产规模的5.14%,虽然其市场份额不大,但却承担着为中小企业提供间接融资服务、面向城市居民提供金融服务和为地方政府基础(或公共)设施建设提供融资的三大任务。

  由于地方政府一股独大的控股地位和其它股东的地方性,降低了股份有限公司的组织和运行效率,为地方政府干预城市商业银行的运行带来的极大的便利,并为城市商业银行的金融风险埋下了隐患。具体表现在城市商业银行依附于地方政府,变成地方政府的准财政部门。这种行政控制,可能会使城市商业银行逐步演化为地方政府背离当地实际和比较优势,进行盲目投资的工具。尤其是由于金融机构的负外部性,以及由此引出的金融机构发生经营风险后国家十分有可能施以援手、承担其成本的预期,更加剧了地方政府的投资动机和道德风险。对中国城市商业银行经营状况的抽查表明,城市商业银行的一大块金融资源被用于为地方财政融资。

  地方政府对城市商业银行资源侵占的结果是,2003年,全国110家城市商业银行中,73%的银行利润为零,不少银行技术上早已破产,一些银行不良贷款率仍高达50%以上,单一客户贷款率高达惊人的几百、上千倍,110家银行中没有一家银行资产利润率超过1%。

  第三阶段:1998年至今,银行体系进行垂直化的管理体制改革。与此同时,政企分开力度加大,但地方GDP 指标仍是地方政府政绩最重要的考核指标。在这种情况下,地方政府逐步放弃直接从国有银行体系夺取资源,而转为通过协助、纵容或默许辖区内企业的“逃、废债”行为等来间接争夺国有商业银行的金融资源。

  在银行改革方面,1998年,中央政府为了防范和化解金融风险,采取了一系列措施加强了对金融资源的控制,取消中央银行地方分支机构的放款权、设立大区行、上收国有商业银行地方分支机构的信贷审批权、强化信贷人员责任终身制等,通过系统内调控,使基层行的贷款权限与可用资金大部分上收,其应有的贷款发放与资金调拨自主权也被事实上被一定程度剥夺,不少基层行、特别是经济落后地区的基层行几乎成了单纯吸收存款的存款行和专营不良贷款清收业务的不良资产管理行。与此同时,国有银行体系面临着来自股份银行的竞争越来越激烈,特别是加入WTO ,使得中国的银行进入了一个按照国际竞争标准推进改革的新时期。为适应改革和市场化的需要,国有银行体系进行了全面的组织结构的调整。在此期间,国有银行在撤消了2万多个分支机构的同时,推行内部机构的“扁平化”,完善业务操作流程的标准化管理,改变了信贷分类标准,并开始着手对信用风险实施严格管理。

  2003年4月28日成立的中国银监会,进一步强化了对商业银行的专业化监管。银监会制定了商业银行资本充足率的管理办法,并提出了逐步在商业银行资本充足的管理方面和巴塞尔资本充足管理要求接轨的目标。相应地,中央对国有四大商业银行进行股份制改造,希望通过完善银行内部治理和补充资本金来提高国有商业银行的治理结构和市场竞争力。

  银行管理体制和内控体系的不断完善,使地方政府对国有商业银行的影响力越来越小。与此同时,随着政府体制改革的深入,政企分开力度的加大,对地方政府公共管理职能要求的不断增强,地方政府的治理模式也发生了新的改变。2002年11月,中国共产党“十六”次代表大会正式提出了政府对国有资产“有所为,有所不为”的管理思路。并在中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。明确政企分开,实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。并且,明确了国家只保留对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等国有资产的控制,而从其它竞争性的产业逐步退出。这样,政府直接参与企业经营、通过超经济力量干预市场的动力有所减弱,但发展地方经济仍是地方政府最重要的责任。

  在新的内外部环境下,地方政府不得不放弃以前通过直接干预银行经营来争夺国有金融资源的方式,转而采用通过协助、纵容或默许辖内国有企业或其他能使自身利益最大化的企业逃废债等来争夺辖区内金融资源的更隐蔽的方式,同时借助于当地的司法体系,以直接纵容一些企业借转制悬空银行债务、“赢了官司输了债”等形式有效地替代逃废债。上述种种表现是地方政府对国有商业银行不良干涉由显性转变为隐性的信号,其本质反映了地方政府对国有商业银行信贷行政干涉能力的下降,从一个侧面反映了地方政府对银行的传统控制趋于下降,而诉诸于辅助企业逃废银行债务来消极对抗银行防范信用风险行为。有关研究表明,逃废银行债务近年来有骤然严重的趋势,已成为新增不良资产的重要根源,其中地方政府的纵容是逃废债务得以成功的关键因素。

  二、地方政府争夺银行资源的原因分析

  由上可知,地方政府随着治理模式的变迁对银行资源争夺也表现出不同的形式,但其根本原因是一致的,主要表现在如下几个方面:1、地方政府事权与财权的不对等以及转轨期“弱财政、强金融”的格局,是地方政府争夺银行资源的重要原因。

  在原有的财政收入渠道逐渐萎缩,而新的财政收入渠道还没有建立起来之前,几乎所有的转轨国家都经历了一个财政收入急剧下滑的过程(麦金农,1993)。转轨后分权化改革导致财政在国民收入中地位不断下降,财政和金融的关系也由计划经济时代的“强财政、弱金融”搭配演化为“强金融、弱财政”格局(周立,2003)(见表二)。在政府职能尚未实现成功转型之前,地方政府的财政体系往往无力继续承担国有企业软预算约束支持体的角色(Roland,1998),也不足以提供弥补计划经济时代地方基础设施、公共服务体系严重不足所需的建设资金。对于地方政府来说,中央一方面将事权下放,地方不仅要发展经济,而且还要承担教育、就业、“三农”等多项政策任务,更要对维护地方稳定负责。另一方面,中央对金融资源实现垂直管理,全国分配的方式,难以有效考虑地方的需要。事权和财权不对等的结果是,地方政府要想有所作为,就要么“乱收费”拓展财源,要么对区域内的全国性银行的分支机构施加压力,尽可能地迫使其为地方多贷款。尤其在不发达地区,在分税制的财政体制中,地方政府能够获得的地方财政收入较少,同时面临着促进地区经济发展的重大责任。财权与事权的不对等,迫切需要中央财政通过转移支付进行支持,但转型期“弱财政、强金融”的格局决定了中央财政的转移支付能力有限,而按市场化规则在全国范围分配金融资源的做法,往往导致金融资源向富裕地区集中,贫穷地区的地方政府只能通过行政或其它超经济的手段对区域内的国有银行分支机构的金融资源进行争夺。因而,从某种意义上说,不发达地区的地方政府对国有银行金融资源的争夺是一种无奈的选择。

  表二(略)

  2、地方政府融资渠道狭窄,是其争夺银行金融资源的另一个重要原因。

  在税收增长缓慢,财政收入不足以满足地方需要的财政支出时,地方政府就会设法寻找财政收入的替代品。目前,地方政府可以通过间接设立投资公司等方式,采用BOT 或信托的方式对部分盈利性项目进行商业化融资,而对绝大部分公共品,因为盈利能力差,建设周期长,风险大,只能由地方政府承担。在国内金融市场不完善,地方政府一时难以通过市场融资,只能转而加强对国有金融体系的控制,试图用银行贷款替代财政的作用(CCEB,1999;周立,2003),实施金融控制就是缓解财政收支矛盾的一种次优选择(麦金农,1993,张杰,1998)。在国外比较成熟的地方政府债券融资方式,在中国现行法律中则遭遇障碍——1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,法律和现实的制约必然使地方政府将银行信贷资金视为主要的资源争夺渠道。

  3、地方官员片面追求GDP 的政绩考核导向,是激励地方政府争夺银行金融资源的重要因素。

  中国改革开放以来,GDP 的增长率实际上被当作评估地方官员政绩的重要的标准之一。在这个隐性的指挥棒的作用下,地方官员的治理思路和行为模式也围绕这一标准。其内在逻辑是,地方官员的升迁竞争主要表现为地方政绩竞争,地方政绩竞争主要表现为经济增长竞争,经济增长竞争主要表现为投资竞争,投资竞争主要表现为金融资源竞争。地方政府争夺金融资源盲目投资的一个重要体现是投资行业过于宽泛(如下表所示)。

  表三(略)

  另一方面,在转轨过程中,地方政府官员为了自身的政绩和声誉,还努力为风险型企业争夺金融资源。在政企千丝万缕的纽带关系中,受主管政府委托管理企业的经理人员不是出资人,在不存在资本约束的情况下,企业经理人员大都是风险偏好者,具有冒险追求短期收益的机会主义行为动机。而企业不断溢出的风险,只能不断地通过地方政府向企业追加资源和提供其他政策性帮助来承担,尤其需要地方政府(官员)为其争夺银行信贷资源。这是在位地方官员的理性选择,因为它关乎他们的政绩与社会声誉,进而影响到他们的升迁。

  4、以国家信用作担保的国有商业银行具有明显的“第二财政”的性质,中央政府的隐含担保降低了地方政府为争夺金融资源所应承担的风险。

  由于金融体系具有极强的外部性,在转轨过程中,中央政府事实上以国家信用为国有商业银行提供了隐含的担保。中央政府的这种做法导致了国有商业银行与地方国有企业间的债权债务关系是一种典型的关系型融资,并使得国有商业银行成为地方政府的“第二财政”。这主要体现在金融风险的最终承担上。从国有银行与个人部门和地方国有企业的关系来看,个人部门与国有银行之间的债务融资具有市场交易的性质,个人部门可以自由进入和退出,即国有银行对个人的负债是硬约束的,必须还本付息。同时,国家银行以国家信用为担保,中央政府对国有银行软预算约束,国有银行可以很方便地将金融风险转嫁给中央政府。国有银行与地方国有企业之间的第二重债务融资,同样是软约束的,是典型的关系型融资,国有银行承担了由地方国有企业转嫁的大量社会成本,很难行使退出权,存在严重的外部性。这种关系导致了地方国有企业的融资成本和风险最终转嫁给中央政府,从而使国有商业银行成为地方政府的“第二财政”、“准公共品”,地方政府对国有银行金融资源的争夺是一种高收益、低成本的理性选择。

  三、转型期地方治理与银行改革互动带来的影响转型期地方治理与金融改革互动实质是转轨过程中地方与中央利益调整在地方政府与国有银行关系中的反映。由于在转轨过程中市场经济与计划经济、行政干预与市场运作并存,转型期地方治理与银行改革的这种互动一方面给社会资源配置、宏观调控和金融微观主体的运行带来了负面影响,另一方面,也促进了银行内部不断完善内控机制以及中央政府加强对银行体系的外部监管。具体来说,主要表现在如下几个方面:

  (1)转型期地方政府对银行的干预,直接影响金融资源在全社会的合理配置。

  金融系统的基本功能始终是实现储蓄向投资的转化。对于银行体系来说,主要是借助银行的规模效应、信用中介、专业化等优势,吸纳社会剩余资金,并通过利率和期限配置,使资金流向效率最高、社会福利增进最大的领域。在这种转化过程中,伴随着金融信息的处理、风险的分散和管理。

  金融体系实现其功能的前提是市场化运作,根据资金供求情况,通过市场化的存款利率吸纳剩余资金,并通过市场化的贷款利率配置资金。如果受到地方政府的干预,资金的配置不再按市场化的方式进行,很可能流向资金效率很低的领域。中国经济过热时期经常可以见到地方政府干预金融机构的影子。地方政府谋求发展的冲动转化为简单的投资冲动并直接导致投资过热。目前出现过热的项目大都与各地发展“形象工程”、“政绩工程”的冲动有关,而这过程中都或多或少地伴随着地方政府对金融机构正常经营的干预。

  (2)转型期地方政府对银行的干预,直接影响货币政策的有效传导。

  转型期地方治理与银行改革互动对货币政策的影响体现在存量和增量两个方面。

  从存量上来说,由于地方政府对银行金融资源的争夺,导致了银行大量的不良资产。而大量不良资产的累积,降低了银行自身的流动性,并内生出银行吸收存款,减少贷款的动机,直接影响扩张性货币政策的效果。

  从增量上来看,地方政府所具有“投资冲动症”,将导致中央在实施紧缩货币政策时,地方政府仍千方百计对银行进行干预,阻碍其收缩贷款。

  (3)转型期地方政府与银行的干预,直接影响了银行业的市场化经营。

  转轨期地方政府对银行金融资源所进行的争夺,是导致了银行系统产生大量不良资产的主要原因之一。根据2001-2002年中央银行所做的详尽的抽样调查系统统计,在不良资产的形成中,由于计划与行政干预而造成的约占30%,政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30%,国家安排的关、停、并、转等结构性调整约占10%,地方干预,包括司法、执法方面对债权人保护不利导致的不良贷款占全部不良贷款的20%.此外,社会信用环境较差,企业逃废银行债务严重,以及未能实行高标准会计准则等因素都交叉存在于各个类别之中(周小川,2005)。巨额不良资产的产生,直接影响了银行业的正常经营,并导致了巨大的金融风险。

  (4)转型期地方治理与银行改革互动,促进了银行业内控机制的改善和银行监管体系的建立和完善。

  正是由于转型期地方政府对银行系统金融资源的争夺,暴露了中国银行系统中存在的很多问题,包括监管体制、内部风险控制、公司治理等直接关系到银行业生存发展的重大问题,促进了中国银行业不断完善内部治理结构,并促使中央不断加强对银行系统的外部监管,为中国进入WTO 后银行业对外开放,提高竞争力打下了基础,也为中央政府化解金融风险打下了基础。

  四、建立转型期地方治理与银行改革良性互动关系的政策建议

  在成熟的市场经济中,地方治理与银行运营是相互促进的,良好的地方治理为银行业的经营(吸蓄和放贷、结算业务等)提供良好的外部环境(包括信用和法制环境),银行的经营活动也为地方治理提供金融资源支持。两者形成良性互动,共同发展。相比之下,由于转型期中国政府职能、投融资体制等方面还有待进一步改革,银行体系的内控和外部监管仍然落后,因此,受制于渐进式改革的双轨制特征,建立地方治理与银行改革良性互动关系仍需要一个长期的过程。根据目前的实际情况,需要从几个方面着手。

  1、推进地方政府职能转换、投融资体制改革,改革地方官员政绩的考核方式。

  (1)推进地方政府职能转换。

  地方政府追求银行金融资源的原因在于改革开放以后其承担的事项和支出大幅度增加,以至于正常的税收收入无法满足日益增加的支出需要。而地方政府支出增长过快的根源则在于市场化改革不彻底,政府承担了一些市场经济条件下本来不该由政府承担的事项,这表现为在微观经济领域的越位,由此导致投资支出比重过大。加快政府职能改革的步伐,要明确政府与市场的边界。现代市场经济需要政府的干预和调控,但政府干预和调控的目的在于克服市场失灵。因此,地方政府要改变以经济建设为中心的工作重心,逐步向公共服务政府转变。

  (2)推进投融资体制改革。

  在投融资体制改革尚未到位,投资的微观约束机制和宏观管理体系不健全的情况下,地方经济发展的冲动就会转化为通过争夺银行金融资源而进行盲目投资的冲动,并直接导致投资过热。

  投融资体制改革,是对地方政府经济行为的根本调整,尽管投融资体制改革面大,任务复杂艰巨,但却是确立企业在竞争性领域投资主导地位、规范地方政府投资行为、减少地方政府对银行金融资源的争夺,提高金融资源的利用效率所必须的。从这个意义上讲,在当前的市场环境下,推进投融资体制改革,就是发展和完善市场经济,就是规范政府行为。

  投融资体制改革的方向是根据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则,在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用,确立企业的投资主体地位,规范政府投资行为,逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。

  (3)改革对地方官员政绩的考核方式。

  如上所述,长期以来对干部的考核任用机制的过分强调GDP 标准,是地方投资冲动和金融资源控制的重要诱因之一,强烈的经济指标考核下的政治晋升制度引发了强烈的地方扩张冲动。因而必须通过建立市场化的考核干部机制使地方政府走出GDP 至上的误区,将当地社会的均衡发展状况如公共服务、公共设施水平、公共环境、市场秩序和制度建设等等纳入地方政府工作能力的标尺,即使就经济发展本身而言,也不能唯GDP 增长至上,而应该将增长的质量、结构、效益等摆在同等突出的位置上。

  2、推进金融体制改革,完善银行业内部治理结构和加强外部监管。

  (1)建立存款保险制度,改变目前国家承担无限责任的隐含担保制度。

  商业银行本来就具有很强的外部性(IMF ,1997;米什金,1995),金融集权和商业银行软预算约束的制度安排导致国有商业银行倒闭的负外部性负担由中央政府完全负责。此外,由于国有银行的寡头垄断地位(谢平和焦瑾璞,2002)、国有的特点以及作为国有企业软预算约束支持体的角色等原因,90年代以来,国有商业银行软预算约束不断强化(施华强和彭兴韵,2003)。国家信用安排导致国有商业银行对于地方政府而言是一种典型的“公共品”,地方政府存在“搭便车”和过度利用的激励,这种激励由于商业银行行政化的机构设置和司法地方化倾向等制度安排得以顺利实现。因此,国家要尽快存款保险制度,在防范金融风险的同时,逐步转移国家的信用风险,从制度上根除地方政府争夺国有银行金融资源的基础。

  (2)加强对银行体系的监管。

  通过金融系统巨大的外部性,世界各国无不注重对其进行严格的外部监管。这样,一方面,可以有效防范地方政府的行政干预,另一方面,可以促进银行自身不断完善内控机制。以有效抵制和减少地方政府行政力量对银行资源的本正常争夺。

  (3)完善银行业的内部治理结构。

  近20年来金融体制改革的历程表明,唯有进行产权改革,才能从根本上跳出旧体制的框框。

  四大国有商业银行现行的国有独资产权模式名为独资,实际上资本非人格化以及所有权与经营权难以分离,导致产权关系模糊,由此而来的是责权利不明,缺乏有效的自我约束机制等一系列问题。由于国有银行产权边界不清,各方利益主体都想代表国家拥有剩余索取权,中央和地方竞相争夺国有银行信贷资金就是国有银行残缺产权的突出表现。作为全民代理人的政府官员和国有银行行长掌握着事实上的剩余控制权,而在法律上他们并非法定的剩余收益索取者。这种剩余索取权和剩余控制权的分离意味着国有银行处于残缺产权状态。在残缺产权状态下,难以产生真正意义上的金融活动,产权主体虚置难以形成真正有效的激励约束,不能促使拥有剩余控制权的政府官员和银行行长为实现银行资金高效使用做出努力,更为地方政府干预银行经营提供了机会。

  同时,银行经理人选择的市场化是构造有效的银行公司治理机制的外部配套条件。现有的国有银行职业经理人的选拔、退出机制相对落后,选拔、任用实际上均与其行政级别挂钩,使其很难超脱于政府的行政干预。建立经理人选择的市场化机制,将改变现存的国有商业银行职业经理人的准官员身份。

  3、拓宽地方政府融资渠道应借鉴发达国家市政债券融资等地方政府的融资经验,建立规范化的地方政府融资渠道。在发达的市场经济国家,如美国、日本、法国、德国、英国等,都有较完善和成熟的地方政府债券市场。地方债券市场成为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分,在这些国家的经济发展尤其是地方经济的发展中扮演着十分重要的角色和发挥着十分重大的作用。

  因此,应着手研究修改《预算法》,逐步放开地方政府发行政府债券的政策限制,为地方政府平衡收支提供正常的融资渠道。

  4、完善金融业发展的法制环境当地政府在与国有商业银行商业化改革的博弈中,逐步由显性干预向隐性干预过度,主要借助于当地的司法体系,以直接纵容一些企业借转制悬空银行债务。另外,目前中国《破产法》、《会计准则》等中也存在不少制度缺陷,为地方政府协助逃废债提供可趁之机,因此,完善法律法规和加大金融执法力度,纠正司法审判中存在的地方保护主义,是应对当前地方政府争夺金融资源行为,从而遏制债务逃废愈演愈烈的有效措施。

  上述中国地方治理与银行改革的博弈与互动是转轨经济中的特殊产物,也是各方利益格局在不同时期变迁的突出写照。受制于渐进式的改革道路,双方形成良性互动的形成必然需要借助于整个改革进程的加快和深化。

  参考文献

  1、热若尔·罗兰[比利时],《转轨与经济学》,北京大学出版社2002年版

  2、施华强,《国有商业银行不良贷款内生性》,《金融研究》2004年第6期

  3、张杰,《中国国有金融体制变迁分析》,经济科学出版社,1998年版

  4、周小川,《保持金融稳定,防范道德风险》,《金融研究》2004年第4期

  5、周立,《改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化》,《财贸经济》2003年第4期

  6、周立,《渐进转轨、国家能力与金融功能财政化》,《财经硏究》2005年第2期

  7、曾培炎,《中国投资建设50年》,中国计划出版社,1999年10月版

  8、李军杰,《经济转型中的地方政府经济行为变异分析》,《中国工业经济》,2005年第1期

  9、国务院发展研究中心金融研究所城市商业银行调查课题组,《中国城市商业银行抽样调查分析》2004年9月

  10、谢平,焦瑾璞,《中国商业银行改革》,经济科学出版社2003版

  11、施华强,彭兴韵,《商业银行软预算约束和国有商业银行改革》,《金融研究》2003年第10期。

  来源:博士咖啡(http://doctor-cafe.com)

  更新时间:2005-4-5

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