加入世贸之后的中国银行业法律框架调整趋势

  加入世贸之后,中国的银行业的法律环境正在面临一个激烈调整的阶段,这是由世贸的基本原则决定的。特别值得关注的是,仅仅就银行业而言,世界贸易组织在市场开放、非歧视性的基本原则下所形成的一系列法律体系,对于加入世贸之后的中国银行业来说,必然会直接规范中国国内的银行业法制环境。从而对中国的银行业立法形成广泛的影响。

  一从银行业立法看世贸组织法律框架的基本原则

  银行业作为金融服务业中具有主导性影响力的分支行业,其立法趋势必然受到世贸组织法律基本框架的影响。总体上看,WTO法律框架中直接涉及金融领域的法律文件主要有《服务贸易总协定》及其附录(包括两个附录)、《有关金融服务承诺的谅解协议》、《金融服务协议》(包括框架协议及具体的承诺)。

  当然,这些与银行业相关的文件是与世贸的总体法律框架是一致的。总体而言,支持世贸法律框架的基本原则大致可以划分为以下几个方面的内容:首先是公平贸易原则;其次是关税减让原则;第三是透明度原则,要求各成员将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布;第四个原则可以归结为非歧视性贸易原则,具体表现?quot;一般最惠国待遇"及"国民待遇"。第五个原则可以归结为禁止数量限制原则,通常世界贸易组织仅允许进行"关税"保护,而禁止其他非关税壁垒,尤其是以配额和许可证为主要方式的"数量限制"。

  当然,在一些特定的条件下,世贸组织的成员国也有一些可以考虑援引的例外。例如,世贸组织的成员国在特定条件下为了确保国际收支平衡等可以采取例外措施,同时政府服务采购暂不受管辖;世贸组织的框架内也是允许政府采取服务补贴促进服务业发展的。

  上述世贸组织的各种原则和框架,对于作为成员国的中国来说,无疑会形成多方面的影响。从中国银行业的立法的角度看,这实际上就是作为世贸组织成员国的中国如何将世贸组织的基本原则、以及与之相配套的在金融方面的规则转化为国内法的问题。环顾当前的国际银行业的立法,如何将国际条约转换为国内法,实际上并没有一定的统一规定可以参照,而且中国的宪法对如何将中国批准的国际条约转为国内法一节,也实际上没有作出规定,人大常委对此也尚未形成一定体例。

  在这种背景下,世贸组织的一系列规则在中国的银行业立法中的体现无非通过两种方式,一种是直接将世贸组织的相关条约的规定直接适用到国内;另外就是就世贸组织的各项内容分别作国内立法。无论最终采取什么方式,世贸组织的法律框架对于中国银行业的法律环境会产生多方面的影响则显然是必然的。

  二中国的银行业立法现状

  历史地看,遵循市场经济基本原则的中国银行业立法活动可以说真正始自1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》发布之后。1995年3月18日颁布实施的《中华人民共和国中国人民银行法》是中国第一部严格意义上的银行业法律,它的颁布与实施,为银行业法律体系框架的建立奠定了重要的基石,对促进中国金融业的改革和发展发挥了重要作用,成为中国银行业法律体系框架的核心,同年《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国保险法》等几部重要的金融基本法律先后颁布实施,与之关系紧密的《中华人民共和国担保法》也于同年出台。同时,针对改革开放后,金融违法犯罪活动猖獗,制裁金融违法犯罪行为法律依据不足的情况,1995年6月30日,第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的规定》;1997年3月14日,第八届全国人民代表大会第五次会议通过了新修订的《中华人民共和国刑法》,新《刑法》总结了改革开放以来中国惩治金融犯罪的经验,对金融犯罪的罪名和量刑标准作了统一规定,从而为打击金融犯罪奠定了法律基础。其他还有:《反不正当竞争法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国合同法》等规范了行业竞争和自律条件。这些法规的颁布实施,标志着中国银行业法律体系主体框架已经形成。

  同时,国务院颁布了大量的银行管理方面的行政法规。简单举例来说,关于货币政策和银行监管职权方面的法规有《中国人民银行货币政策委员会条例》;关于货币管理方面的有《中华人民共和国人民币管理条例》、《中华人民共和国金银管理条例》和《中华人民共和国外汇管理条例》等;关于银行业务管理的规范有《储蓄管理条例》、《个人存款账户实名制规定》、《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》、《金融违法行为处罚办法》以及《非法金融机构和非法金融活动取缔办法》等。

  中国人民银行根据金融基本法律和行政法规的规定,结合金融管理的实际,制定了大量的金融规章:在机构管理方面,主要有《金融机构管理规定》、《国有重点金融机构监事会暂行条例》、《金融资产管理公司条例》、《证券公司内部控制指引》;在会计制度方面,中国人民银行与财政部联合下发了《金融企业会计制度》;在人民币管理方面,主要有《货币发行管理制度》(试行)和《全国银行出纳基本制度》(试行);在执法监督方面,颁布了《中国人民银行行政复议办法》(试行)、《中国人民银行行政处罚程序规定》。

  另外,司法机构对银行业法律、行政法规和规章的运用作出了大量的司法解释,丰富和完善了中国银行业法律体系的框架。如最高人民法院于1991年7月12日发布了《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》;1996年5月27日发布了《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》;《最高人民法院关于审理票据纠纷若干问题的解释》;《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》等。

  上述银行业法律、行政法规和规章制度,基本上涵盖了中国银行业的业务的方方面面,使得中国银行业法律规范已基本上自成体系。但是,对照中国发展完善的市场经济体制的要求和世贸组织基本法律原则的需要,当前中国的银行业立法的缺陷也是十分明显的,例如银行业法律规范更新速度慢,一些过时的法律规范还没有及时修订和废止;不但同一层次的法律规定常常有不一致之处,就是不同层次之间的法律规定有时也存在着抵触和矛盾;一些迫切需要法律予以明确规定的问题,现行法律规定要么没有规定,要么规定得过于原则,缺乏可操作性。如缺乏缺乏关联贷款和关系人贷款方面的明确规定;缺乏一套必要的法律监督机制和专门的银行业法律监督队伍等。

  三加入世贸之后中国的银行业立法的发展趋势

  针对世贸基本法律原则的要求和中国发展完善的银行业市场的需要,可以预计,加入世贸之后的中国的银行业立法工作无非主要从以下几个方面着手:首先是按照世贸组织有关金融服务的普遍原则和要求,以及在加入世贸组织中中国政府的承诺,对中国现有的银行业金融法规进行理;其次,是修改现行银行业法律,重点表现为设定新的条款;三是专门针对新的金融环境和客观需要制定新的银行业法规。

  从当前的环境看,下一阶段银行业立法的重点主要影响包括以下几个方面的内容:

  (一)促进内资和外资银行的平等竞争

  在世贸组织的框架下,内资和外资银行应当基本遵循统一的监管原则和法律框架,与此相对照,中国传统的银行立法将中资银行与外资银行分别立法的做法已经需要作出重大的调整,其发展方向应当是国民待遇平等对待转变。

  目前的内资和外资银行,在不同领域分别享有政策优势和政策的劣势,影响了市场公平竞争的展开,例如外资银行在客户和地域方面受到的限制多一些,但是在税收优惠、同业借款的期限方面则得到了较之内资银行更为宽松的政策条件。

  借鉴国际经验,从发展趋势看,中国在未来不应当再分别对于内资和外资银行制定不同的监管要求,或者说,未来的《商业银行法》应当同时适用于加入世贸之后的内资银行和外资银行,在这个共同的商业银行法的基础上,内资银行和外资银行开展平等的市场竞争。因此,根据世贸的要求开展对于商业银行法的修订,也应当提上议事的日程。

  (二)根据新的经济金融环境着手建立和完善新的银行法律制度

  当前看来,中国的银行业立法中需要考虑的法律制度至少应当包括银行存款保险制度、市场退出程序、储户隐私保护、打击洗钱以及适应金融创新的立法等等。。

  (三)促进中国银行监管的市场化、国际化

  世贸组织的一系列法律框架和基本原则,与其说是对银行业的约束,还不如说更多的是对政府行为、对中央银行的监管行为的约束。世贸的一系列市场化原则反映在对于监管的要求上,可以进一步归结为市场化原则和国际化原则。

  所谓市场化原则,无非是强调银行监管不能再单纯或者主要依赖繁琐低效的行政管理和行政审批,而是要根据市场化的要求参照市场化的原则,以审慎监管为基本原则建立以风险为本的市场化监管体系。

  所谓国际化原则,主要是为了适应中国国内金融市场上外资银行的进入带来的多元化、以及中国的金融机构进入国际市场所带来的国际化趋势,银行监管必须严格按照世贸组织的基本原则和金融监管的国际惯例进行,更多地参与国际监管的合作。

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