原载《投资研究》2005年第8期

  对于国有银行下一步改革该如何走,目前主流的观点有两种:一种观点认为应赶在2006年以前实行彻底的股份制改造,引入战略投资者,大幅度减少国有股比例,并积极争取早日上市;另一种观点则认为,不要急于上市,应该把改革的重点放在公司治理上,加强内部管理,严格外部监管,国有银行的困境就能得到解决。从表面上看,这两种观点大相径庭,但仔细一想就会发觉这两种观点都明显受到了加入世界贸易组织的“时间约束效应”的影响。到2006年加入世界贸易组织过渡期届满之后,我国银行业将面临外资银行的全方位竞争,在这种态势下,政府和理论界赋予国有银行改革行动以强烈的寻求与国际接轨的意愿,这次股份制改造就是一个典型的例子。一旦这种意愿左右了改革决策者的思维,则更为大胆的改革计划就会被迅速拟出并付诸实施。在这种急迫的心态下,寻求银行帐面指标的短期和静态达标以及银行外观和技术参数接近于国际通行水平就显得极为诱人,因而上述两种观点拥有较大的市场就不足为奇了。实际上,中国国有银行有其独特的演进逻辑,它处在一个频繁变动与调整的社会经济环境中,与政府的利害关系牵扯极深且表现得相当复杂。因而,中国国有银行改革是一个系统工程,急不得,也快不得,在其他经济的、政治的以及社会的条件尚未基本具备的情况下,仓促的改革注定会无功而返,并可能影响到长期的银行改革以及社会经济对整体改革的信心。本文的目的在于从多角度论证国有银行改革有其内在的渐进逻辑,绝不可毕其功于一役。只有准确把握其渐进改革的内在逻辑之后,我们才能清醒地面对改革困境,并寻找到切实可行的改革策略。

  一、制度变迁的内在渐进逻辑:理论支持

  制度变迁是指制度的替代与转换过程,它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代。那么,这一过程的内在逻辑是什么?对于这一问题的不同回答就导致了对改革方式的不同选择,于是就有了俄罗斯和东欧的“休克疗法”与中国的“摸着石头过河”之争。实践证明,中国经济体制改革的渐进转轨是成功的,而俄罗斯和东欧的“休克疗法”则遭遇了失败。实际上,西方新制度经济学的有关理论已经对此作出了完美的解答,即任何制度变迁从长期来看都是一个缓慢的过程,内在渐进性是制度变迁的基本逻辑。这主要是由五个方面的因素所决定的,即有限理性、路径依赖、干中学、时滞和非正式规则的主导地位。

  1.有限理性

  新制度经济学认为,人的理性是有限的。在诺斯看来,人的有限理性包括两个含义:一是环境是复杂的,在非个人交换形式中,由于参加者很多,同一项交易很少重复进行,所以人们面临的是一个复杂的、不确定的世界,而且交易越多,不确定性就越大,信息也就越不完全;二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。由于人的有限理性,导致无法掌握全部的信息以及不能对未来有准确的预期。制度变迁过程会产生和需要大量的信息,并且变迁的方向具有较大的不确定性,因而在制度变迁过程中,任何个人或组织都无法人为地从整体上对变迁过程进行设计,只能采用试错的办法逐步推进制度的变迁。当代新自由主义思想的代表哈耶克把那种从整体上进行人为秩序设计的构建主义斥为“致命的自负”,他明确指出相对于复杂的社会演进,个人的理性都是非常有限的,因而,由某些个人依照自己的理性设计的制度,不是对他人的强制,就是一种“乌托邦”。所以,在有限理性的假定前提下,任何制度变迁都不可能由人为设计从而以跳跃式进行,而只能是动态的过程,是不同人群互动和博弈的渐进、长期、连续的过程。

  2.路径依赖

  路径依赖的概念最初是由阿瑟在研究技术演变过程时提出的,但首先将这一概念应用到制度经济学上的却是诺斯。诺斯认为在制度变迁的过程中同样也存在着路径依赖的现象,即一旦制度变迁走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到强化。人们过去做出的选择决定着他们现在可能的选择,过去告诉未来。路径依赖的存在说明制度变迁的始点和终点并非严格对立,水火不容,相反,制度变迁对初始条件是敏感性依赖的,初始制度的选择即使是偶然的,但由于其带来的报酬递增,结果会强化这一制度的刺激和惯性。因而,制度变迁无法脱离初始条件的约束而实现“一步式跨越”。路径依赖理论实际上强调了旧制度中资源的有用性,在向新制度过渡的过程中人们根本无法做到完全抛弃旧制度中的组织和资源,这使得旧制度向新制度过渡的过程会产生一些预想不到的一些新的、特殊的制度结构,而这要求人们在制度变迁的过程中不断地对制度本身加以修正和调整,制度都是逐渐地被修改的,以达到最终的制度均衡。

  3.干中学

  制度变迁对于知识的需求是巨大的,原有的知识存量是非常有限的,再充足的知识储备也难以将制度变迁过程中一切不可预料的、不确定的因素都在初始阶段得到处理。对于那些大量随机因素,只能通过随机性的应变对策进行解决,这就需要个人或组织在制度变迁的过程中“边干边学”。新制度经济学非常重视学习对制度变迁的影响,认为制度变迁的最基本的长期源泉是个人和组织活动家的学习。在与经济和社会变迁相联系的时间维中,人类学习的过程形成了制度演变的轨迹,许多规则、习惯及其制度都是学习的结果。制度变迁的速度取决于学习的速度,即制度变迁的速度是学习速度的函数。由于人类的认知过程毫无疑问是渐进的,那么伴随着学习过程的制度变迁必然也是渐进的。正如诺斯所指出的,时间对于制度演进至关重要。

  4.时滞

  一般而言,只有当预期的收益超过预期成本时,一项制度才会被创新。但是外部利润的存在并不会立即导致制度的“跳跃式”变迁,因为从认知和组织制度变迁到启动制度变迁需要有一个过程,这个过程就是制度变迁中的时滞。这种时滞大体上可以划分为四类:(1)认知和组织时滞。从辨识外部利润到组织初级行动团体所需要的时间;(2)发明时滞。如果不知道的安排可以使外部利润内部化,或者如果它们只能以成本侵蚀全部所得为代价而被内部化,那么,另外还需要一段时间来发明一种新“技术”;(3)菜单选择时滞。搜寻已知的可替代的单子和从中选定一个能满足初级行动团体利润最大化的安排的时间;(4)启动时滞。可选择的最佳安排和开始旨在获取外部利润的实际经营之间存在着时滞。在这些不同类型时滞的制约下,制度变迁的发生不可能一蹴而就,只能遵循渐进的逻辑缓慢地发生。

  5.非正式规则的主导地位

  制度变迁是由三个因素共同决定的,即正式规则、非正式规则和实施机制。正式规则是由人们正式建立的各种制度安排,包括政治规则、经济规则和契约等;非正式规则是人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念以及意识形态等,是对人的行为的不成文的限制。正式规则和非正式规则表面上的差异并不能掩盖其内在的联系,尽管在现代经济社会中正式规则占据着越来越重要的地位,但是追根溯源,就会发现正式规则来自于非正式规则,任何一种制度在最初都表现为非正式制度。例如,哈耶克就曾指出作为正式规则的法律并不是一组对人们行动的具体命令,而是社会习惯、风俗的抽象化,法律的形成也是一个逐渐演化、自发推进的过程,它将人们所共同认可的一般性规则条文化为国家的某种法律的强制。这说明在制度变迁的过程中,非正式规则居于主导地位,正式规则的演变受到非正式规则的支配。诺斯指出,决定制度变迁的渐进性特征主要是由非正式制度的演变的渐进性决定的。他还强调,正式规则的变化,尤其是产权方面的变化必须有相应的非正规和有效实施补充才能带来渴求的结构。但是,行为标准、习俗、自我实施的行为准则变得很慢,不仅如此,还不得不或至少部分地要由一定的组织和利益团体来承担,而这些组织和利益团体却建立在旧制度之上。

  上述五个方面的制约因素使得制度变迁从总体上看必然是一个缓慢的过程,即使在某一时点上可能会出现突变式的变迁,但这并不会影响制度变迁最终走向均衡的内在渐进性。这一结论的重要意义在于使得改革者认识到必须从中国长期制度变迁的角度重新审视和对待国有银行的改革,任何旨在追求短期见效的改革方式都是对制度变迁基本逻辑的视而不见。

  二、转轨经济下国有银行效率:一个非主流的分析视角

  就目前来看,急于快速推进国有银行改革的一个基本论据就是国有银行效率低下,在加入WTO 的过渡期届满后,国有银行将难以应对外资银行的竞争。大量的既有文献也支持了这一观点,国有银行从X-效率、技术效率、配置效率、规模效率等来看均低于股份制商业银行。从表面上看,继续探讨国有银行效率问题似乎已无必要。但经过深入分析就会发现,这些既有研究割断了国有银行与其制度演进背景的有机联系,仅仅将视野局限于国有银行自身,这必将导致见木不见林。只有将中国国有银行体制放到更为广阔的经济体制渐进转轨的背景中去考察,才能使讨论国有银行效率这一问题更有意义。

  按照西方主流经济理论的观点,金融中介的产生是基于对交易成本和信息不对称的克服,是内生于经济发展的产物。但这一结论显然不符合中国的情况,中国国有银行的产生并不是经济发展的自然结果,而是在金融交易市场尚未发展起来的情况下,由国家通过强制手段建立起来的外生性金融安排。因为等待经济自然发展而内生出一个富有效率的金融中介将是一个漫长的过程,在转轨经济中作为改革的主要推动者,国家显然是不能等待的。由于外生的国有银行主要是按照国家的意愿和偏好来配置金融资源,因而它不能有效解决交易成本和信息不对称问题,这样利用主流理论所提供的方法进行分析,国有银行的低效就不足为奇了。

  我们不妨换一个角度来思考。根据张杰所建立的分析框架,在金融交易市场尚不存在的情况下,由国家通过强制力而构建的国有金融机构在私人贷方和国有借方之间架起了一座桥梁。在市场不存在的情况下,如果没有这种外生性国有金融中介的存在,私人贷方与国有借方之间发生关系将是极为困难的,甚至是不可能的。从这个意义上讲,国有银行是富有效率的,或者从制度变迁的角度看,它至少是暂时有效或具有效率增进的性质。[1]

  在转轨经济下,国有银行的效率体现在两个方面。一是对私人贷方来说是富有效率的。改革开放以来,中国国民收入分配格局发生了变化。在1978年改革初期,政府、企业、个人部门在国民收入最终分配结构中的比重分别为33.9%、11.1%和55%,到1999年转变为18.6%、12.2%和69.2%。不难看出,个人部门是中国经济体制改革的最大受益者,国民收入的大部分掌握在私人手中。问题在于,经济转轨国家所面临的一个颇为棘手的问题是资金短缺,如果不能把私人手中的巨额资金转化为投资将是一种巨大的资源浪费,并因此而制约经济增长。那么,如何才能有效地将私人手中的资金转化为经济增长所需要的资本呢?在改革初期金融市场几乎不存在,改革任务相对急迫,同时国有借方占较大的比重,在此情况下由国家出面架构外生性国有金融中介便顺理成章了。这种外生性国有金融中介虽然不是经济发展的自然结果,但它有效地促进了私人贷方的联合,充分聚集了私人部门手中的金融资源并加以利用。因此,以国家信誉为担保的外生性国有金融中介将会使得以硬约束为特征的私人贷方免受损失或少受损失,从而贷方能够在几乎是零风险的情况下(以利息的形式)获取投资回报;通过国有银行体制将聚集起来的资金用于支持体制内经济增长,其最终结果必然会引致私人贷方收入的同步增长,个人部门将充分享受经济增长所带来的好处。显然,国有金融中介的存在对于私人贷方来说明显带有福利增进的性质。

  这种安排对国有借方来说也是富有效率的。如果说私人贷方富有效率是架构国有金融中介的一个不经意的产物,那么国有借方富有效率则是国家刻意为之的必然结果。中国经济体制改革甫一开始,由于上述国民收入分配格局的变化,政府的财政能力迅速下降,其直接后果便是原来以财政投入支持体制内经济增长的机制难以为继。于是,通过外生性国有金融中介聚集私人贷方手中的金融资源并利用其支持经济增长便成为政府当时的合理选择。事实也证明,国有银行对转轨时期中国经济的增长作出了巨大贡献,详见表1.

  资料来源:张杰:《中国金融制度的结构与变迁》第359页附录Ⅱ表C ,第68页表2-4,山西经济出版社1998年版。

  从表1可以看出,1979~1996年国有银行对国有经济的支持基本维持在GDP 的5%以上,结果是中国经济以年均9.8%的速度增长。如果没有巨额的金融支持,体制内的增长和体制的平稳过渡将无从谈起。即使是人人所诟病的不良债权也并非是国有银行效率低下的集中表现。实际上,国有银行的不良债权包含着各方面的既得利益,是由有关利益各方之间的利益冲突和妥协所导致的一种行为均衡,这种行为均衡在体制转轨时期推动了经济的快速增长。中国人民银行行长周小川指出,在90年代及以前,银行业形成的大量不良贷款大约有30%来自各级政府直接的行政命令和行政干预,大约30%的不良资产是为支持国有企业造成的,另外大约有10%来自地方的行政环境和司法执法环境,也有10%来自国家主导的产业结构调整,只有大约20%左右的不良资产是来自银行自身的经营管理问题或机制问题。[2]显然,以不良资产的多少来衡量国有银行的效率有失偏颇。恰恰相反,中国国有银行巨额不良债权的形成实际上是在转轨时期金融制度对于经济贡献的实质体现。此外,国有银行的有效性还体现在其对长期项目的选择功能上。当银行面对坏项目、短期见效项目(次优)和长期有效项目(最优)三种不同的投资项目时,在不同制度与不同约束框架下,银行会作出不同的选择。在一个权力较为分散、预算约束很硬的环境中,银行往往会选择短期见效的次优项目,这是成熟市场经济条件下银行的一般行为;相反,在一个相对集权、预算约束很软的制度中,坏项目和最优的长期项目都更有可能被银行选中。[3]而就中国的转轨经济而言,有利于长期经济增长的项目大都属于长期见效的项目,这就需要一个具有较远视界的外生性金融中介(比如国有银行体系)来提供信贷[4].从这个意义上考虑,显然国有银行是富有效率的。

  将国有银行体制置于经济渐进转轨的长期过程中来考察,对于国有银行效率问题的回答就会得出与主流看法相反的结论。当然,我们并不是寻找不改革的理由,相反,对于国有银行的商业化改革我们举双手赞成,因为国有银行体制对私人借方来说是缺乏效率的,这也是目前虽然民营经济对经济增长贡献很大却得不到融资支持的原因;更重要的是,外生性国有银行体制的有效性仅仅体现在经济转轨的过程中,随着经济进入后转轨时期,它的弊端就逐渐暴露出来,其效率也减弱。但问题在于,在国有银行体制的存在有其合理性一面的时候,我们应该选择什么样的改革方式。

  三、国有银行商业化:提高自生能力的艰巨性

  总体上人们并不怀疑国有银行商业化改革方向的正确性,并为此作出了不懈的努力。可以说,目前除了直截了当的私有化主张之外,各种可能的改革措施基本上都已进行了尝试。比如,放权让利、承包制、促进市场竞争、股份制、公司治理等。但最终的结果却并不乐观,从技术参数和外观上来看,国有银行越来越接近国际标准,然而其内部结构和行动绩效却依然故我。这说明已往这些措施并没有抓住国有银行改革的要害。实际上,提高自生能力才是国有银行改革的关键。有关企业的自生能力,林毅夫和谭国富曾给出过一个明确的定义:在一个自由竞争的市场经济中,一个正常经营的企业在没有外部扶持的条件下,如果能够获得不低于社会可接受的正常利润水平的预期利润率,则这个企业就是有自生能力的。在略微修正了上述概念的前提条件后,我们给出银行自生能力的定义:在一个适度竞争的银行业中,在既无外部扶持、也无外部压力(或负担)的条件下,一个正常经营的银行如果能够获得不低于社会可接受的正常利润水平的预期利润率,则这个银行就是有自生能力的。银行业的特殊性使得它几乎不可能达到完全自由竞争,因而我们提出银行自生能力的前提条件是银行业的适度竞争。

  显然,仅从定义上就可以看出国有银行自生能力问题包含着丰富的内涵,牵扯到各种复杂的利害关系。大体上讲,提高国有银行自生能力应满足两个最基本的条件:一是政府从国有银行退出,二是在国有银行与国有企业之间建立起真正的债关系。实现这两个条件并不是轻而易举的事情,而需要一个长期渐进的过程。

  1.政府从国有银行退出的艰巨性

  政府从国有银行退出是提高国有银行自生能力的核心所在,同时也是最难实现的关键一环。一方面,政府在短期内不愿意,也不敢完全放弃对国有银行的控制。如上文所述,国有银行在促进国有经济增长方面发挥着支柱性的作用。在目前国有企业仍占有很大比重、国企改革未取得实质性进展、国家仍然能对经济实施强有力控制的情况下,“政银分离”显然并不符合国家的效用函数。因为,就政府偏好顺序而言,利润目标并非第一次序因子,由宏观经济增长和社会稳定特别是即期稳定体现出来的政绩追求才是转轨国家政府(官员)居于头号的选择。[5]从另一角度看,政府放弃对国有银行控制的成本极高。国外许多学者指出,中国国有银行理论上已经处于“技术性破产”。但与他们的预言相反,中国国有银行非但没有破产,反而保持着一种“超稳定”的状态。其核心因素就在于国家声誉的隐性担保。如果短期内国家退出,那么这种隐性担保便不复存在,它的直接后果是影响到储户对国有银行(实际上是国家声誉)的稳定预期,进而会影响到国有银行的稳定性并可能诱发严重的银行危机。更为现实的是,国家能否从国有银行体制中全身而退也是一个问题。根据胡祖六(2000)的一项研究,在最理想的情况下,中国银行业重组的成本高达1292亿美元,在可能的情况下高达2720亿美元,在最差的情况下则更是高达4039亿美元。这样巨额的成本,国家显然无法支付。政府(或国家)不放弃对国有银行的控制既是其主观意愿的体现,更是一种无奈的选择。

  国有银行自身也不希望政府彻底退出。对国有银行来说,多年改革的好处是使其可以以“公权”谋“私利”,即在公有金融产权不变的情况下追求自身的“私人利益”。更重要的是,公有金融产权的特性赋予了国有银行获取垄断金融利润的天然优势,并可以在此过程中将大量金融风险作“外部化”处理,即它可以充分享受成功的好处,却不必为失败承担责任。因此,即便国家有放弃国有银行的意愿,国有银行自身也会总是会或明或暗地努力与政府保持密切的联系。

  2.在国有银行与国有企业之间建立起真正债关系的艰巨性

  提高自生能力的另外一个关键是在国有银行与国有企业之间建立起真正的债关系,即国有银行放弃对国有企业的“政策性”信贷支持,但这绝非易事。首先,国有企业会对此表示强烈反对。显而易见的原因是国有企业从国有银行那里获得稳定的大量资金支持。自1978年改革开放以来,国有银行就逐渐成为国有企业最可靠的资金供应者,许多国有企业的长短期资金都要依靠国有银行,国有重点企业的贷款中有80%是由国有商业银行提供的。[6]对国有企业来说,失去了国有银行的“政策性”信贷支持就意味着失去了一大笔“财源”,这显然是不能容忍的。另一方面,在债务软约束的条件下,国有企业通过银行负债可以将自身的经营风险转嫁给国有银行(见表2)。

  资料来源:蒋海、齐洁:“制度变迁中金融风险转嫁的实证分析”,载《财经研究》2000年第2期。

  企业将风险转嫁给金融部门,反映在风险结果上也就是将自己经营不善造成的损失通过商业银行的信贷资产转嫁给金融部门,最终以商业银行的央行负债和央行的货币供给增加反映出来。从表2中我们可以看出,伴随着国有企业银行负债的增加,国有银行对央行的负债和基础货币供给量也同步增加。因而,国有企业确实通过银行负债将自身的经营风险转嫁给了国有银行。从这个意义上讲,实际上国有企业也在享受着经营成功的好处,却在某种程度上并不承担失败所带来的成本。在这种情况下,国有企业根本没有动力主动与国有银行建立真正的债关系。

  国有银行自身也不愿意主动放弃对国有企业的“政策性”支持。国有银行之所以能够获得垄断金融利润,除了公有金融产权赋予它的天然优势外,更重要的是它可以利用充当国有企业资金提供者这一特殊身份来获取垄断利润。换言之,国有银行实际上是把国有企业挟为“人质”,以此增加与政府讨价还价的能力。一旦在国有银行与国有企业之间建立起真正的债关系,那么国有银行就会失去那种十分可贵的制度禀赋并丧失垄断地位,而不得不与其他金融机构一道平等参与市场竞争。尽管从表面上看国有银行因为受到国有企业的拖累而不堪重负,但它本身并不想主动将这个“包袱”卸下。

  四、国有银行改革:渐进的逻辑

  中国国有银行改革正在进入一个关键时期。我们不否认中国国有银行改革的必要性,但问题在于,既有的追求短期见效的改革方式并没有使国有银行的内部核心制度结构和金融行为更富有效率,只是仅仅使得国有银行的外观和技术参数逐渐与国际通行水平接轨。“变之以剧”既不符合制度变迁的基本逻辑,又抹杀了国有银行现行制度中合理性的一面,在实践中也很难取得预期效果。

  从某种意义上讲,成熟市场经济国家完善的商业银行制度是一种历史积淀,而转轨经济国家的国有银行制度同样也是一种历史积淀。期望通过一次“震荡性”疗法来完成国有银行的商业化改革,显然是对这种历史积淀的视而不见,最终恐怕只会是“淮南之橘,淮北成枳”。另一方面,转轨经济国有银行并非像一些人所想象的那样毫无效率。尽管国有银行的产生外生于经济的发展,但其有效性却内生于转轨条件下私人当事人的分工水平,它有效地缓解了贷方当事人的信息成本困境,并促进了贷方的分工,由此形成的储蓄动员有力支持了转轨过程中的经济增长。人人所诟病的种种无效和不完善在某种程度上是国有银行为支持中国经济渐进转轨所付出的必要代价。在成熟市场经济国家中国有银行也并非是低效率的代名词。比如,德国就是经常被引以为证的国家之一。Altunbas、Evans 和Molyneux采用随机边界法和自由分布法两种方法对德国三种产权类型银行的效率进行比较研究,结果表明,在德国,私营商业银行并不比国有银行和合作银行更有效率。[8]在国有银行体制存在有其合理性一面的时候,渐进式改革应该是代价最小的改革方式。

  在强调制度变迁的内在渐进逻辑以及国有银行体制的存在合理性一面的同时,我们还对国有银行的自生能力问题进行了探讨。对自生能力问题的忽视是目前国有银行改革成效甚微的根本原因。提高国有银行的自生能力必须满足两个基本的条件,一是政府从国有银行退出,二是在国有银行与国有企业之间建立起真正的债权关系。而要实现这两个条件则是一个长期的过程,这就决定了国有银行改革不能操之过急,追求短期见效的改革方式对提高国有银行的自生能力有害无益。应坚持渐进改革的内在逻辑,以支持渐进转轨的顺利进行。国有银行的改革绝不能以经济增长的下降为代价,而必然是渐进和长期的。

  「参考文献」

  [1]张杰:《中国金融制度的结构与变迁》,山西经济出版社1998年版。

  [2]2004北京国际金融论坛,新华网2004年5月19日。

  [3]Dewatripont,M.,Maskin,E.,Credit and Efficiciency in Centralized and DecentralizedEconomies ,Mimeograph,Harvard University,Aug ,1989.

  [4]张杰:“转轨经济中的金融中介及其演进:一个新的解释框架”,载《管理世界》2001年第5期。

  [5]费舍尔:“社会主义改革—前三年的经验教训”,载《经济社会体制改革》1993年第3期。

  [6]唐双宁:“中国银行业如何应对WTO 挑战”,载《金融时报》2003年11月12日。

  [7]新华网2005年3月7日。

  [8]Altunbas ,Yener ,Lynne Evans ,and Philip Molyneux ,“Bank Ownership andEfficiency”,Journal of Money,Credit and Banking,Vol.33,No.4,November,2001.