原载《中央财经大学学报》2006年第2期

  「作者简介」赵丙奇,宁波大学商学院宁波315211/钟庭军,中国社会科学院工业经济研究所北京100836

  赵丙奇(1972—),男,宁夏中卫人,宁波大学商学院副教授,中国社会科学院博士,研究方向:发展经济学;钟庭军(1974—),中国社会科学院工业经济研究所2003级博士生,研究方向:产业经济学。

  「内容提要」本文认为租金是推动土地产权制度变迁的根本动力,正是由于各种租金的存在,使地方政府成为了初级行动团体。本文在对传统的土地产权特征作初步分析的基础上,指出传统土地产权就蕴含了改革自身的矛盾。在改革的过程中,租金又分化为试点租金、双轨租金和漏洞租金,分别给不同的相关主体以不同强度的激励,导致多种合力共同促使土地产权制度的演化。

  「英文摘要」The paper sheds light on the importance of rent which is impetusto push the institution of land property evolve.Just because of existence of rent,local government became initial action group to gain the effective management experience.The article is based on the rural analysis of traditional land property and it pointout that the traditional land property conceives of contradiction which lead tolatter innovation.In the process of innovation ,rent is divulged into three parts:experiment rent,double-track rent,leak rent.Different rent have differenteffection on parties which push the land property institution forward.

  「关键词」漏洞租金/行动团体/土地产权/所有权残缺

  Leak rent/Action group/Land property/The truncation of ownership

  改革经历了20多年,我国土地产权制度改革取得了巨大的成就,土地使用权类型及其内容不断丰富,促进了市场经济和社会的发展,基本形成了土地所有权与土地使用权“两权分离”的城市土地产权格局。在由单一国家所有的无偿无期限的传统土地制度脱胎转变的过程中,无数的制度创新、选择或扬弃,但改革的总体方向是土地所有者与土地使用者权利的不断分割细化的过程。改革的过程不仅是土地产权明晰化的过程,而且又充满利益冲突。我们不禁要问谁是土地产权制度的推动者,他们的利益冲突怎样在客观上推动了我国现代土地产权制度的形成。

  一、国家与传统土地产权

  解放后,我们面临着如何在缺少外援和贸易条件下迅速实现工业化的历史选择。从当时的客观环境和主观认识出发,我国选择了一条优先发展重工业来带动整个经济建设的道路(林毅夫,1999)。重工业是资金密集型产业,这与我国的资源禀赋不相匹配,为了使经济剩余源源不断地从农业流向重工业,必然产生一系列的制度安排,如“剪刀差”制度和人民公社制度、户籍制度。在处理农村和城市关系时,一个重要的特点是牺牲农村农户的利益来满足城市工业的需要,尤其在向农村征地时倾向更为明显,具体表现在征地范围和土地补偿费。即便如此,土地无偿无期限的全覆盖征用只是服从国家从农业盘剥农业剩余的附属性制度安排,提供不了多少经济剩余。因此发展重工业必然依赖于整个工业体系自身提供的经济剩余,压低劳动投入成本(工资)成了重要途径,由于低工资,住宅只能采用无偿分配的福利形式。住宅福利化制度必然有一系列的配套制度,例如住宅国有化制度、住宅国家投资制度也顺理成章地产生了。不仅如此,住宅的国家投资制度形成也与当时的企业制度息息相关。此外,无偿无期限的土地使用制度的产生不仅与毫无自主权的企业制度具有内在的一致性,而且也为了减少交易费用。

  显然,土地征用制度、土地使用制度以及当时的企业制度具有内在的一致性,并相互反馈,形成了坚硬的制度内核。从产权角度来看,国家为了实现重工业化的目标,全方位的侵入土地产权。这种德姆塞茨意义上的“所有权残缺”不仅具有经济逻辑的合理性,而且具有法理的合法性。因为国家是唯一具有合法暴力的机构。虽然国家侵犯产权造成长期经济衰退的现象在历史上比比皆是,但是国家及其代理人不足以拒绝短期租金以及权力的诱惑。国家那么容易从产权中退出吗?由传统的土地制度而衍生的进行土地审批的大批官僚能同意吗?见下图:

  

  PP[1]代表生产可能性曲线,SI[,1],SI[,2],SI[,3]表示三条社会无差异曲线。RR[1]是土地产权受到严重约束时的预算线。显然在充分信息的条件下,国家合理地配置土地资源,但是由于产权受到限制,企业所需的土地量仅为OD,产出水平也无法达到最优。但是在不对称信息的前提下,国家无法对存量土地资源进行核查,加上当时无地籍资料等客观因素,也无法对土地进行监督,因此各用地单位对土地的需求量大增,纷纷用土地增量来替代劳动力和其他资本,这在现实中表现为“多征少用,征而不用”的浪费土地的现象,即便是能够达到PP[1]的产出水平,但是从社会角度来看,耗费的土地量太大了,在图中是OF.如果放开产权约束,用地单位亦有收益权、转让权,用地单位就会从自身利益出发,自觉地节约土地,土地量为OE.国家禁止土地的买卖,转让,“缺地企业”会同“余地企业”进行黑市交易,其交易量为EF.事实上,这种自发的交易越来越普遍,在1985年甚至达到一个高潮。土地的国有收益流失严重,这迫使政府在城市增量土地使用制度上进行探索,放松对土地产权的约束。在这一点,中央政府和地方政府的总体利益取向是一致的。然而,在具体实行土地产权制度变迁过程中,两级政府还有不同的利益分歧。

  二、土地产权制度变迁中的租金

  自1987年下半年至1989年底,全国近20个城市积极进行土地出让的试点。另外,企业改革过程中出现多种存量土地由计划向市场转轨的创新形式。由于地方政府拥有较多的对当地土地的信息量,因此中央政府在激励地方政府进行土地产权制度进行创新时,在放权的同时又要给予一定的经济激励。

  在中国渐进式改革的背景下,这种利益便是租金。中国的寻租现象发生在由高度集权的计划体制向相对分散的市场经济体制变迁的过程中。这个制度变迁过程实质上是产权制度变迁的过程,它涉及到政府管制逐渐收缩的同时,政府要对既有产权和模糊产权进行重新的分配和安排。传统的土地制度产权具有模糊性的特征。地方政府改革以来具有独立的利益,具有了独立于中央政府的效用目标,由此形成了较计划体制远为复杂的中央政府、地方政府和企业之间的三者博弈模型,其目的是争夺公共领域(模糊产权)的利益(租金),由此导致模糊产权清晰化、细分化,推动了正式制度安排的出现。

  租金一:试点租金。我国土地市场逐渐走向市场化的一个重要特征是其制度变迁采取了“先试点后推广”的渐进式变迁模式。中央政府允许某地方政府在不同于非试点地方政府的制度环境中活动。这种方式使得试点的地方政府获得了双重的利益:一是由优惠的信贷、税收、外贸等政策带来的额外受益。二是由新制度规则引入所带来的潜在受益,如更大的财政支配权,由于地方政府对该地区的土地出让拥有较多的信息,而中央政府却知之不多,信息不对称使得中央政府在土地出让金的分成方面处于劣势地位,地方政府采取实物地租的方式将土地出让金隐性化,或拒不上缴财政,中央政府多次下令如1989年的《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》,1993年的《国务院关于进一步加强国有土地使用权有偿使用收入征收管理工作的通知》,但是仍然收不上来。不可否认,这些利益对刺激地方政府进行土地制度创新方面具有很大积极作用,1987年11月深圳市政府首开我国招标出让和拍卖出让的先河,1988年,上海、天津、广州、福州、厦门、海口、广东等十几个省市争相进行土地有偿使用试点。

  租金二:双轨租金。在深圳市,1987——1991年的土地出让活动中,96.4%的出让面积,55%的出让收入为协议达成,3.4%的出让面积,35.8%的收入通过招标完成,0.2%的出让面积,10.1%的收入通过拍卖完成。就全国范围来看,1994年出让土地97405宗,但招标、拍卖出让仅12526宗,土地市场化程度很低。

  国家设计双轨时考虑了不能触动现有利益,以便减少改革的摩擦成本因素,1987年,深圳市政府事先进行土地使用权有偿出让试点,却发现拍卖、招标蕴含着巨大的土地收益。土地收益不仅仅限于此,协议、招标、拍卖三个价格对比,致使用地单位纷纷对掌握土地出让重权的官员寻租。

  双轨租金诱发的连环寻租分为三个层次。以土地批租为例,首先,当政府通过土地审批租让制度来重新安排产权时,土地批租的数量小于市场需求的数量。从政府手中按政府价格获得土地可以赚取超额利润即租金,租金的存在会吸引更多的个人和团体贿赂和讨好政府官员,从而产生第一层次的寻租活动。由于掌握土地审批权的上级政府诱使下一级政府官员为获得土地审批权而竞争,从而产生第二层次的寻租活动,假设土地批租的收入部分转化为财政收入,如何分配这笔收入也同样诱发各个利益团体为此进行寻租活动。

  租金三:漏洞租金。我们可以把国家颁布的土地各项制度看成合约。人们的理性是有限的,交易当事人既不能完全收集事先合约安排的相关信息,也不可能预期到未来各种可能发生的变化,从而在事前把这些变化一一讨论清楚地写入合约的条款中,合约总是不完全的。在这种情况下,交易当事人也许就要耗费资源选择某种仲裁方式,以便在发生不测事件时,双方出现分歧时合理加以解决。这也必然增加交易费用,也就是说,只要人们所面临的交易环境是不确定的、复杂的,而其理性又受到限制时,它的处理信息方面的能力受到了限制。有限理性的“合约人”只能够收集、储存、加工有限的信息。另一方面,追求自我利益的“合约人”存在机会主义行为。所谓机会主义行为是指人们在交易过程中不仅仅是个人收益最大化,而且通过不正当手段来谋求自身的利益。这里合约的一方是国家,另一方是地方政府和用地单位。

  国家在制定政策法律法规时,也面临信息不对称的约束。特别是与法律相关的社会科学知识尚不完备,而匆匆制定某些法律,是出于外在压力迫不得已的行为。各种暂行条例的出台是为了维护土地秩序,界定在土地收益上地方政府和中央政府各自的份额。因为其颁布只是原则上的规定,某些细节通常未表述清楚,国家亦不知其内涵,只是用“其他类似事件”来概述,这便形成了收益上的“公共领域”。用地单位及地方政府在遇到模棱两可的实际问题时,在现有的法律中找不到现成的答案。只好以“函”的形式请示国土局。地方政府各种创新形式,以及土地的债、权、利安排,各种费用交纳的技术在复函及实践中逐渐完善,土地产权也日渐清晰了。如果社会科学及有关专业知识的进步足以构成土地产权的中国特色体系,那么真正的土地管理法及相关的法律就出台了。这便显示出国家的智慧。

  这也出于无奈。我国城镇土地产权制度的改革和新制度的建立,需要借鉴国外的经验,但要避免照搬外国(尤其是资本主义国家)的城镇土地产权制度建设的经验。这主要是因为:(1)我国城镇土地经济制度是以单一的全民制(国家所有制)为基本特征的。以全民所有制为前提的城镇土地使用、流通和分配制度,与以私有制为前提的城镇土地制度有很大的不同,从而它们的土地产权制度也会有很大的不同。(2)各国、各地区城镇发展的历史,城镇土地利用关系的形成,都有各自的条件和特点。各国、各地区城镇土地利用的具体制度不同,反映这些具体利用制度的产权制度各有千秋。例如,我国台湾有典权,其他国家和地区则没有普遍效仿;美国设置了“空中权”,其他国家则没有;各国普遍设置了“地上权”,香港则没有等等。各国各地区都从自身的实际需要出发,建设城镇土地产权制度,积累了许多成功的经验。我们只能从我国的实际出发,借鉴国外的经验,才能建立起我国的城镇土地产权制度。

  三、租金激励下的混合型制度变迁方式

  与普通的商品和服务的供给不一样,作为制度的供给者,往往不是单一的生产者或厂商,而是一个行动团体。制度的供给往往是一个集团行动的结果。而在集体行动过程中,作为集体成员的当事人,在缺乏约束的情况下,通常会有一种坐享其成的思想。由此而生的“搭便车”问题,则会严重地影响集体行动的后果和效率。集体成员由中央政府、地方政府和用地单位构成。如果没有制度租金的话,地方政府和用地单位懒于出力,提供的创新的制度形势必然少于社会需求的最优量。

  有两种基本的制度变迁形式:诱致性制度变迁和强制性制度变迁(科斯等,2003)。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或新制度的创造,是由个人或一群人响应活力机会时自发倡导、组织和实行的。与此相反,强制性制度变迁是由政府命令和法律实施的。我国城镇土地使用制度必须植根于我国文化土壤,因此这两种制度变迁均兼而有之。

  地方政府之所以积极进行制度创新,是因为看到土地出让蕴含着巨大的利益,包括试点租金和双轨租金,他们成为初级行动团体,希望创新制度把这部分租金纳入自己的口袋,出让、转让制度纷纷在各地出台。中央政府一方面保护自己的政策稳定,维持正常的土地秩序,另一方面也是自己的收入最大化,便制定了一系列的关于出让转让的条例,其框架是粗略的,其细节是模糊的。这时,二级行动团体用地单位出现了,他们参与实践,深谙其中的毛病,由于自身的经济利益与此密切相连,他们力图钻空子,获取漏洞租金。中央政府在补洞的过程中也同时完成了富有中国特色的土地产权体系的构造。土地市场越来越规范化,试点租金、双轨租金及漏洞租金越来越少。用地单位再去寻找新的“漏洞租金”,法律法规便越来越严密化,土地产权制度越来越完善。

  譬如:众所周知,政府垄断土地所有权,使用权归用地单位,土地使用权包括出租、抵押、典当,部分处分权等附属权利,已经比较细化了。近年来实践提出应将两权分离为三权分立,即所有权、占有权、使用权分离。原因是在我国目前的经济生活中,某些场合下土地占有者与使用者是合一的,但是也有许多场合是分离的,即某些土地占有者并不同时是使用者,在国家地籍注册的土地占有者有时会将土地合法或非法的转借或出借给另一需求者使用。这样一来,不仅土地所有权与占有权分离了,占有权与使用权也分离了。这种情况在土地无偿使用的情况下,矛盾尚不大,但在开征城市使用费的有偿使用时,矛盾便暴露出来。征费对象难以搞清,这种漏洞租金如何在占有者和使用者之间分配取决于双方的谈判能力,显然某些弱势个体会承担成本。中央政府需要理清两者的责、权、利关系,很可能占有权从土地使用权中分离出来,推动土地产权制度的演化。此外,经济发展还提出土地发展权和土地空中权、地役权等客观要求,这里不再赘述。

  「参考文献」

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