我国农村税费改革进行到现在,安徽省和甘肃等八个省部分县市的试点已经搞了三年,在全国三分之二的省(市、区)铺开也已经一年。农村税费改革减轻了农民负担,改善了干群关系,取得了一定成效。但是,作为规范农村税费制度、理顺国家集体和农民三者关系的重大改革,仅以“减轻负担”为目标,是不够全面、也不够明确的:我国的农村税费改革到底要建立怎样的税收制度?换个角度说:改革的“参照系”和目标模式究竟是什么?相应的就是改革的发展趋势问题。搞清这两个问题,有助于使税费改革的目标更加明晰,标准更加确定,制度更加健全,法规更加完善。

  以农村原税费体制做参照系:有所改善,还尚待突破

  一个时期以来,无论是城市还是农村,各种收费过多、过滥的问题和管理失控的状况相当严突出,一些部门和单位违反国家规定,越权设立收费项目,擅自提高收费标准、随意扩大收费范围,致使收费名目繁多,数额巨大,使企业不堪重负,使群众极为不满,对国家政治、经济、和社会发展造成了许多不良影响。针对农村方面的此类问题,国家决定实行农村税费改革。作为整个税费改革的一个主要组成部分,农村税费改革确立的基本目标是:按照社会主义市场经济关于转变政府职能和建立公共财政的要求,对现行的农业和农村领域的税费制度进行改革和完善,进一步规范农村分配制度,从根本上减轻农民负担,理顺国家、集体和农民之间的分配关系。这当中核心和首要的是减轻农民负担。

  税改前农民的负担主要有:一是依法向国家缴纳的税赋,包括农(牧)业税、屠宰税、契税、耕地占用税等;二是根据《农民承担费用和劳务管理条例》的规定向乡镇政府和村级组织缴纳的乡统筹和村提留费,规定不超过上年农民纯收入的5%;三是每个农村劳动力每年承担15-30个标准劳动积累工和义务工;四还有各级政府和有关部门对农民的行政性收费、政府性基金、集资和各种摊派等。除此之外,农民还有许多不合法、不合理的负担,主要表现在:一是乱收费、乱集资普遍存在,如中小学就学、农民建房、农民结婚登记等方面的搭车收费,在公共设施建设如修路、兴修水利、办电等方面的乱集资;二是在农民纯收入的统计上弄虚作假,高估虚报人均纯收入,从而多提“村提留”和“乡统筹”费;三是乱摊派严重,如平摊农业特产税、屠宰税,强制摊派报刊费等,一般的村仅强制性的报刊订阅费就有几千元,多的达上万元;另外还有多派义务工、“达标升级”造成的摊派,还有某些基层干部在收取税费中的随意性等。据统计,1999年全国农民直接承担的税费负担总额约为1200亿元,农民人均负担130多元;承担“两工”82亿个,每个劳动力平均出工17个。而据湖北省监利县棋盘镇原党委书记李昌平的推算:全国2000多个县、4500个乡镇、74万个行政村,几百万个县乡部门运转要花钱;吃财政饭的就有2500多万人,要开工资2500亿元;再加上农村6000亿元的债务,仅利息也要几百上千亿;农民负担至少也有4000多亿元。总体上看,农民负担重是公认的事实。

  现实中税费改革的结果,农民负担比税改前确实减轻了不少,有的几达百分之三十。但这只是与以前相比,是以前期的负担做参照系。农民负担减到多少才算合适?减到何种程度才算真正“轻”了?仅仅比以前负担轻了就算是真正轻了,还是依然比较重?再者,农民个体负担到底是否合理,只看“平均数”毕竟有局限性。农民总体上已经出现阶层分化问题,税费制度应该体现对不同阶层农民利益的区分,加强针对性;而目前“平均”减轻百分之多少是对总体而言,具体到每一位农民,承包地多的与承包地少的不同,承包好地的与承包次地的不同,外出打工的与单纯务农的不同,家庭拖累多的与拖累少的不同。当前税费改革虽使农民负担有所减轻,但从根本上说还需要再突破。

  以城市居民税收做参照系:存在不公平和法律歧视

  市场经济发展要求公平竞争和规范分配关系,现代税制的基本原则是“税收中性”、“横向公平”、“纵向公平”。世界上不管发达国家还是发展中国家,大国还是小国,农业比重高还是农业比重低,土地资源丰富还是土地资源贫瘠,其农业税制最终都殊途同归,走向与其他部门税制的基本统一。(唐仁健,2002)我国是社会主义国家,城乡一体化应该成为国家追求的目标。中国居民无论是职工还是农民,至少应该“同等收入,同量纳税”。作为税制改革的组成部分,农村税费改革要与城市的税收制度联系起来,统筹兼顾,公平安排。

  我国城乡居民之间的收入水平存在巨大差异。据统计资料,以城镇居民可支配收入与农民人均纯收入相比,1990年前者为1510元,后者686元,其绝对差额为824元,相对比为2.20:1;10年后到2000年,前者为6280元,后者1153元,其绝对差额为5127元,相对比为2.75:1.而据国家统计局副局长邱晓华认为,中国城乡居民收入差距大大高于账面上的二比一或三比一。这个差距应该为五比一,甚至达到六比一。例如,2001年中国城市居民收入为6860元人民币,农民收入为2366元,表面差距是三比一。但实际上,农民收入中实物性收入占了40%,扣除实物性收入后用于购买商品、服务的货币只有1800多元,平均每月150元左右。这150元中还有20%用于第二年再生产的开支,如买种子、农药、化肥、柴油等。这样,一个农民每月真正能用做商品性消费的货币收入只有120元,而城市居民的货币收入平均每月接近600元,城乡差距为五比一左右;而城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围,如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生,甚至是用电都比农民有更多的优惠。若将城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入,中国城乡居民收入差距可能达到六比一。(中新社,10月21日)内需不足是制约我国经济发展的主要因素。而内需不足最主要的就是农村居民消费水平低。农民收入增长缓慢,使得农村消费处于很低的水平。中国农村人口占总人口的近70%,而消费额仅为全国消费总额的39%。城乡收入和消费的差距不是在缩小而是在继续扩大,之间形成一条越来越深的鸿沟。

  国家对工资、薪金收入职工的个人所得税以月收入800元为起征线,其每月应纳税额为每月总收入额减除费用800元后的余额。这就相当于工薪阶层在年均收入9600元以上才需要纳税。而农村税费改革后,一般情况下农民只要承包土地就要纳税。新的农业税税率规定为“最高不超过常年产量的7%”,这还要以正确而不是过高地核定计税土地面积、常年产量、计税价格为前提;再有,原由农民上缴村提留开支的村干部报酬、五保户供养、村办公经费三项费用采用新的农业税附加形式统一提取,规定其“不得超过正税的20%”;再另外,村内兴办其他集体生产公益事业(如架桥修路、困难户补助等)所需资金,也要通过“一事一议”的方式由村民自己筹集。这样下来,农民的负担总要占到收入的百分之十左右。当然,新的农业税还规定有某些减免政策,如对新开荒地的优待减免、因遭受水旱风雹或者其他自然灾害而歉收的灾歉减免和老、少、边、穷地区和对烈属、残废军人、特殊困难户的社会减免等。但总的来说,目前对农民税收与对工薪阶层税收规定的差异性本身就决定了城乡收入差距的必然性。就是说,法规本身还是存在对农民的歧视,是不公平的。因此,在今年1月招开的四川省政协会议上,有委员提出应该免征农业税,让农民休养生息。(见2003年1月15日《中国改革报》头版)

  以国外对农民的税收补贴办法做参照系:巨大鸿沟有待填平

  在工业化和处于工业化进程中的国家,农业都是弱势产业,农民都是弱势人群,但由于农业是国民经济的基础,各国都把税收优惠和财政补贴作为支持和保护本国农业的一个重要手段。越是农业比重低的发达国家,对农业的税收优惠和财政补贴措施越多、程度越高;农业资源禀赋条件好的国家,对农业的优惠程度也很高。

  在国外,对农业生产者一般不单独征收专门税种。农业产品缴产品税或增值税;对收入所得,如果是家庭农场,就缴个人所得税,是公司农场,就缴公司所得税。挪威、土耳其、法国等国对农产品执行较低的适用特别税率,并在计账方法、申报期等方面予以特殊规定;爱尔兰和英国等为减轻农业的增值税负担,对食品行业实行零税率,尽可能不让农民缴增值税;有的实行全部免税,有的国家如墨西哥对农业企业征收公司所得税,主要采取扣除应纳税额和降低税率的办法予以优惠。巴西历史上一直对农业部门所得税实行大幅度减免,农业部门只需缴纳很少的税。另外,许多国家在土地税、遗产税和赠予税方面对农业都有优惠规定。最值得比较和借鉴的是,与我们国情十分相近的印度,对农业所得单独开征很低的农业所得税,其起征点也比2001年我国农民人均纯收入2366元高出1.4倍。对农业实行税收优惠,各国政府似乎从来没有动摇。不论是发达国家还是大部分发展中国家,都没有把从农业中征税作为他们财政收入的主要来源,而相反,却把对农业的扶持始终作为政府政策的重要目标,作为增强本国农业竞争力、促进本国优势农产品出口的一个重要手段。采取减免税的办法,只要是“普惠”制,就不违背WTO 规则,而且对农业的支持更直接有效,还可以大大节省税务运行和管理成本。(唐仁健,2002)

  许多国家对农业有专门的补贴政策。美国政府的《1996年联邦农业完善与修改法》规定,从当年起在取消长期以来实行的农产品保护价格同时,向农场主提供农产品价格和收入支持方面的补贴,化解和分担农民的市场风险。在新的补贴制度下,农民只要拥有土地,即使他什么都不种也会得到补贴款,通过合同产品每年取得的补贴量限额为每人4万美元。美国的农业预算是仅次于国防的第二大政府预算,1997年是588?8亿美元,占美国农业GDP 的27%-30%。特别是2002年5月美国众参两院先后通过《美国2002年农业安全与农业投资法》,其核心内容是扩大美国政府对农业的保护,对农业的补贴提高了80%,达到1900亿元。这个数目相当于全世界用于发展援助计划拨款的7倍。美国新农业法对农产品的支持力度之大、范围之广,在美国农业政策历史上是前所未有的。

  欧盟经过长达4年多的反复讨论修改出台了欧盟《2000年议程》,确定了欧盟15个成员国农业和粮食改革的中心点、优先点和基本目标:在降低粮食等最主要农产品的行政定价同时,对农业生产者产生的收入损失通过直接补贴进行平衡,即直接补偿农民减少的收入;保障和增强本地区农业在国内外市场上的竞争力,提高农业在维持和改善农村环境中的能力,促进农村区域内多样化发展,并确保农民的合理生活水平;减轻粮食等主要农产品过剩压力,维持市场供求基本平衡,提高农产品的安全性,改善其质量;保护动物和生态环境,促进农业和农村多样化、现代化、可持续化的发展。在未来,欧盟每年用于粮食和农业市场政策措施的预算资金为380亿欧元,此外,还有43亿欧元用于农村区域发展措施。欧盟还特别重视对小生产者的补贴,从2000年开始对小生产者实行油料、玉米等方面的特殊补贴。从经合组织看,其成员国用于保护本国农业的补贴总和达3600亿美元。

  发达国家在农业生产环节不征税,反过来还要补贴农民,目的就是要强化本国农产品的市场竞争力。在经济全球化趋势迅速发展的今天,各国市场之间的联系越来越紧密,主要经济大国的经济法律对世界市场的影响也越来越大。2001财政年度,美国的农产品出口高达535亿美元。

  而目前实行农业税的国家只有中国和越南;我国每年要从农民身上征收1400亿元左右的税费。(唐仁健,2002)我国也有对农业的补贴,据统计,自1997年以来,国家财政每年用于支农的资金都超过1000亿元。我国的农业补贴具体可分“绿箱政策”和“黄箱政策”两部分。在绿箱政策补贴中,主要对农业提供“一般服务”补贴,达785.6亿元,占绿箱政策补贴的52%;其次是粮食安全储备补贴,约383.8亿元,占25%。这两项直接补贴到“服务”和流通领域,最主要受益者恐怕还是政府有关行政、事业甚至企业部门。另外有自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等。而对农业的直接收人补贴,中国尚未列入财政预算科目。所谓“农业直接收入补贴”,是指政府为增加农民收入或减少收入损失而直接对个体农民的转移支付。直接收入透明度高,支持效率高,有利于环境保护。(孙大光,2002)1996~1998年间中国实施的黄箱政策主要有两种:一是对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购。这方面在总体上实际处于负保护状态。由于中国长期以来一直实行的是农业支持工业发展的产业政策,国家宏观政策是向工业和农产品消费者倾斜,形成政府对农业部门的征税政策,即不仅没有给农民以价格上的支持,反而以低于国际市场价格的国家干预价格,拿走了属于农民的利益,1996~1998年年均达252亿元。二是对农业生产资料实行价差补贴。这部分补贴的直接受益者是农业生产资料的生产者,农民则是间接受益。这笔费用近两年每年高达400亿元以上,高于全国的农业税收总额,本来政府是想让农民增收,结果是农民增收不成,反而大量补了银行和流通部门。我国对农民的补贴不仅大大低于欧、美国家,甚至是负数,而且补贴科目十分庞杂,审批程序也很复杂,资金的使用效率很差。(崔晓黎,2002)总之,我国对农业和农民的保护力度是远远不够的。

  我们和发达国家在谈判桌上极力讨价要争取更大的政府对农业的保护空间,在加入WTO谈判中,将农产品贸易补贴列为一项重要内容,最后确定补贴率不大于8.5%。我国的农业税费制度实质上却在不断把我国的农业推向“高价农业”,这样自我抬高农产品价格,岂不等于给自己设置农产品的国际市场竞争障碍吗?这恰恰便利了国际低价农产品对我国农业的冲击。(崔晓黎,2002)实际上,中国农业的国内支持尚有相当大的补贴空间。在现有支持水平的基础上,对粮食、棉花的价格等补贴可增加617.5亿元,对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通等补贴也可增加1768亿元。WTO 《农业协定》规定,政府提供的价格支持应针对农产品生产者。因此,今后在增加价格支持总量时,在支持结构及补贴目标上应该作较大的改革,由对中间环节、流通部门的支持转向对农业生产部门、对农民的直接支持。(程国强,2001)总之,以世界各国对农业的税收和补贴政策做参照系,我国还有巨大的鸿沟有待逐渐填补。

  农村税费改革的三个参照系与“三步曲”

  农村税费征收事关农民减负、农业增收,更关系到农村甚至全社会的稳定与发展。结合我国国情,借鉴国外经验,我国农村税费改革可以分“三步走”:

  第一步,在目前我国农村居民占总人口的64%(2000年)、农业劳动者占就业人员总量的50%(2001年)、农业增加值占国内生产总值15.2%(2001年)的情况下,以税改前的农民负担情况为参照系,去掉“三提五统”和各种非法和不合理的乱集资、乱收费和基金,以农业税及其附加和“一事一议”筹资筹劳为基本框架,也就是目前正在实施的税费制度改革。

  第二步,在第一步税费制度改革的基础上,在我国农村居民占总人口的55%、农业劳动者占就业人员总量的40%、农业增加值占国内生产总值的比重下降到10%左右的大约六、七年后,在农业生产环节上一律免税,也就是农产品不上市就不征任何税,主要从流通环节征税,实行农产品的“税市”制度;就是以城市居民的税收体系及制度作为参照系,实行全国统一的个人所得税法,并以此来规范国家对农民的税收制度。这也可以减轻政府收税的巨大工作量和工作难度,大大降低政府行政控制的成本。显然,这比仅仅参照原来的农业税法来进行农村税费改革更进了一步,也更符合全国一体化的原则。

  第三步,在第二步税费制度改革的基础上,在我国农村居民占总人口的45%、农业劳动者占就业人员总量的30%、农业增加值占国内生产总值比重下降到5%左右的约十五年后,随着国家财力更加增强,除取消农民负担的税费项目外,以经济比较发达国家对农业的保护、支持做法为参照系,与国际惯例接轨,对农业大量补贴,从而有利于改善农业生态环境以及人类居住环境。

  以上农村税费改革的每一步,都不是单独进行的,还要伴随三大产业结构、社会劳动结构、城乡人口结构各方面的变动和调整。同时,还要诸如乡镇机构改革、农村教育布局调整、县乡财政体制改革、村民自治进展以及国家整个财税体制、法律制度的健全与完善等相配合,这些都是农村税费进一步改革的基础和条件。当然,全国各地经济社会改革的发展很不平衡,三大产业结构、社会劳动结构、城乡人口结构也存在相当的差异。所以,以上农村税费改革的“三步走”也并不是全国的“齐步走”,而更可能是有的省、市走得快些,走在前面;有的慢些,走在后面,依各省的具体情况而定。但随着农民人数相对以至绝对的减少,随着负担参照系由自身到全国、再到全球的扩大,国家和社会对农民由多取到少取,再由不取直至补贴的改革总趋势大体上应该是肯定的。

  附:我国改革开放以来“乡村人口占总人口的比重”、“农业劳动者占就业人员总量的比重”和“农业增加值占国内生产总值的比重”三个指标的变动情况(据《中国统计年鉴》)是:

  1、乡村人口占总人口的比重:1978年到2000年,该比重从82.08%降到63.78%,21年共下降18.3个百分点,平均每年下降0.87个百分点。另据《2001-2002年中国城市发展报告》预测,到2050年,中国城市人口总量将达到10-11亿,中国城市化率将从现在的36%提高到76%以上,也就是农村人口将只占24%以下。

  2、农业(第一产业)劳动者占就业人员总量的比重:1980年到1985年,该比重从68.7%下降到62.4%,5年下降6.3个百分点;此后到1990年下降到60.1%,5年降2.3个百分点;到1995年下降到52.2%,5年降7.9个百分点;到2000年再下降到50.0%,5年降2.2个百分点。

  3、农业增加值占国内生产总值的比重:1980年到1990年,该比重从30.1%下降到27.1%,10年下降了3.0个百分点;到2000年再降到16.4%,再降10.7个百分点;2001年为15.2%,一年间降了1.2个百分点。

  2002年12月

  主要参考资料:

  1、崔晓黎:《农村税费改革要“釜底抽薪”?——关于把农业生产环节税负全面推向市场环节转移的建议》,《中国农村经济》2002年第9期;

  2、程国强:《中国农业补贴现状》,2001年12月12日;

  3、孙大光:《直接收入补贴改革与我国农业国内支持政策》,《中国农村经济》2002年第1期;

  4、唐仁健:《国外农业税收制度及其对我国的启示》,《农业经济问题》2002年第12期;

  5、唐仁健:《对农村税费改革若干重大问题的探讨》,《中国农村经济》2002年第12期。