原载《现代法学》2006年第4期p159~166

  「英文标题」Deviation or Return :A Study of the Legitimacy of UrbanLand Reserve in China

  XIONG Hui (Southwest University of Politics Science and Law ,Chongqing400031,China)

  「标题注释」基金项目:国家社科基金重大项目(A 级)“改革发展成果分享法律机制研究”(05

  「文章日期」2006-04-17

  「作者简介」熊晖(1973-),男,四川南充人,西南政法大学民商法学院讲师,民商法专业博士生。重庆400031

  「内容提要」城市土地储备制度是近年来在我国各地实践中产生的一项土地供应新制度。其实质在于对一级市场土地供应的国家垄断的强化。无论从经济的合理性还是制度的合宪性分析,国家垄断土地一级市场都有其正当性;储备本身是天然的调控工具。但城市土地储备制度在其演进过程中日益偏离了“调控城市存量土地”的初衷,而异化为“地方政府将土地低进高出,实现利益最大化的工具”。因此,必须让城市土地储备制度回归其作为调控工具的本来价值。

  「英文摘要」Urban land reserve is newly introduced into land supplypractice in China ,which stresses state monopoly of the first-classland market.Analyzing from constitutionality and economic rationality,one sees that the legitimacy of state monopoly of the first-class landmarket originates from the fact that the state governs the land marketand purports to make the best use of land ,which is an integral partof the state's exercise of its power of land management.Land reserveper se is an adjusting and regulating tool.But urban land reserve graduallydeviates from its real purpose to "adjust and control the storage ofurban land"and degenerates into a tool "to seek maximum profits by localgovernments by way of buying at a low price and selling at a high price."In this process the municipal government becomes the biggest winnerwhile the rights of other land owners ,especially the collective landowners are excessively limited,which has led to an imbalance of theattribution of land interests.As such,we must restore the prior characterof the urban land reserve as a regulation tool.

  「关键词」土地储备/一级市场/垄断/异化/回归land reserve/first-classmarket/monopoly/deviation/return

  城市土地储备制度是近年来在我国各地实践中产生的一项土地供应新制度。迄今为止,学界对其法律性质、储备机构的法律地位等问题认识不一,关于其存废的争议也从未停止。赞同者将之誉为我国城市土地使用制度的一次伟大革新,批驳者将之斥为扰乱土地市场的“恶魔”。作为现行土地法律制度框架下有关土地一级市场的一项制度尝试,其构建究竟是弥补了原有制度的不足,还是强化了原有制度的缺陷?是提升了绩效还是增加了矛盾?本文试图剖析我国城市土地储备制度从“调控城市存量土地”演变为“实现地方政府利益最大化的工具”这一异化过程,并在此基础上完成对城市土地储备制度的重新定位。

  一、我国城市土地储备制度的缘起

  城市土地储备制度,是指由城市政府委托或授权的专门机构或组织,通过征收、征用、置换和收购等方式,将城市土地集中起来,在完成土地整治等前期开发工作后,再根据城市土地年度供应计划将其储备的城市土地重新投入市场的制度安排。城市土地储备制度于上个世纪末在沪杭地区最早出现,①随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯,全国大部分城市很快开始模仿和推行。至2002年6月,全国土地储备机构达2000余家。从其发展历程看,城市土地储备制度在我国的迅速兴起是一种“由点到面、由下而上”的地方实践结果。

  我国建立城市土地储备制度的初衷,归根到底在于解决城市存量土地利用管理混乱问题,这一问题是我国旧有土地使用制度留下的一个恶疾。20世纪90年代以前,我国长期实行无偿、无期限行政划拨的城市土地供给制度,甚至工商企业的经营性用地也以行政划拨的方式无偿供给。虽然自1990年后逐步确立并推行有偿、有期限的土地使用权出让制度,严格限制划拨用地的范围,但并未改变城市存量土地大量由各种企、事业单位控制的既存格局。随着我国土地制度改革以及国有企业改革的不断深化,解决这些存量土地的利用问题日益显现出现实的迫切性。主要表现在:其一,国有特困、破产企业要求消化处置、变现其闲置土地,以解决其诸多历史遗留和现实问题。土地储备制度正是作为“以地救企”的一种新尝试而在杭州等地率先推行。其二,各地方政府需要解决由于城市存量土地供应不能垄断而导致的土地供应总量失控、土地招标拍卖制度难以推行以及土地资产流失严重等问题。其三,这也是落实国家关于控制建设用地总量、严格耕地保护、实行土地用途管制等土地宏观调控政策的现实需要。随着这些调控政策的出台,利用城市存量土地成为城市政府增加建设用地供给和增加地方财政收入的重要渠道。

  二、学界对我国城市土地储备制度的主要观点

  (一)赞同说

  赞同城市土地储备制度的学者一般都认为,该制度具有以下绩效:有利于强化政府垄断土地一级市场的地位,提高政府对土地市场的宏观调控能力;有利于优化城市土地利用结构,提高城市土地集约化利用效率;有利于盘活国有企业存量土地资产,加快国有企业改制脱困的步伐;有利于增加政府财政收入,筹集城市建设基金;有利于落实耕地保护政策;有利于防止过度炒卖“地皮”;有利于实施城市土地年租或短租;有利于搞好城市土地开发与整理工作;有利于房地产市场的稳健发展;有利于保障国有土地资产的发展权,促进社会经济的发展;有利于《土地管理法》的贯彻实施。

  (二)反对说

  反对城市土地储备制度的学者一般都认为,该制度具有以下弊端:破坏了土地资源的自由流动,对土地资源的总体调控具有盲目性。有学者认为:“土地储备机构的市场调控职能与垄断企业追逐利润的天性有不可调和的矛盾,其在执行土地调控方面的职能的效果是值得怀疑的”[1];破坏了优胜劣汰的竞争秩序;容易哄抬地价,造成房地产泡沫,侵害民生;容易造成房地产市场的畸形发展;容易破坏农业经济;容易滋生腐败,损害政府公信力;危害金融资产的安全性,增大金融风险;不利于吸收像资金、技术这样一类可移动要素,削弱城市可持续发展的潜力。

  三、国家垄断土地一级市场的正当性基础——我国城市土地储备制度的应然价值

  我国城市土地储备制度是在现行土地法律制度框架下在土地一级市场所作的一项制度尝试。其实质是对一级市场土地供应的国家垄断的强化。因此,我们必须把这一制度放在整个土地制度,尤其是在一级市场土地制度的大背景下来考辨其正当性存在与否。

  (一)国家垄断土地一级市场的实质——控制土地的经营性使用②

  就土地所有权而言,我国实行土地国家所有和集体所有的“双轨”所有权制。按《土地管理法》的规定,国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收;征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。由此可见,我国土地所有权的转移具有强制性和单向性,是一种行政行为而不是市场行为。就土地使用权而言,农村集体建设用地使用权(包括乡镇企业用地、农村公益性建设用地和农村村民宅基地)的取得,必须基于用地人的申请和政府主管部门的批准,而享有土地所有权的农业集体组织不具有处分土地的权利;农业生产用地使用权基于农民与本集体依照《农村土地承包法》所签订的土地承包合同而取得。这意味着,我国集体土地是无偿使用的,立法只允许农民承包的土地使用权通过转包而依法移转(不改变农业用途),但一般不允许集体建设用地使用权移转。就国有土地使用权而言,20世纪90年代以来,我国逐步确立了国有土地有偿使用制度,并逐步形成了国有土地一级和二级市场,但是,仍保留了对公益性用地进行无偿、无期限行政划拨的配置方式。以上分析表明,我国土地市场或土地使用权交易实际上仅针对国有经营性用地而存在。《土地管理法》关于土地一级市场的基本要求——国家垄断国有土地一级市场,其实质在于国家要垄断国有土地的经营性使用,成为城市经营性用地的唯一供给“源头”,由国家来决定土地市场经营性用地的供给量,通过控制供给来控制市场,并据此控制土地用途。

  (二)国家垄断土地一级市场的经济合理性

  首先,从经济属性看,土地资源具有供给的稀缺性、利用方式的相对分散性、利用方向变更的困难性、报酬递减的可能性以及利用后果的社会性等特点。因此,在不同用途的土地利用之间存在着“此消彼长”的关系。某种用途的土地的利用(比如建设用地)的扩张往往意味着另一用途的土地的利用(比如农用地)的萎缩,并由此引发诸多严重的社会后果(比如农用地萎缩可能产生粮食安全的问题、失地农民的生存发展问题)。因此,区域性的特定用途的土地供给具有刚性,也即客观上能够用于某一用途的土地供给是有限的。这种限度来自于特定区域土地的自然可供给量与客观应供给量对土地用途的约束。但是,一般而言,多数土地具有多种用途。土地所有者或使用者往往趋于将其土地用于最高收益的用途,这在土地经济学上被称为“土地最佳利用原则”[2].按经济收益衡量,在当今社会,土地资源用于商业等经营性用途肯定比用于其他用途具有更高的收益,因此土地所有人或使用人有扩张经营性用地的利益驱动,但经济的最佳利用并不等于社会的最佳利用。所以,由国家按社会最大收益原则来完成土地用途的排序,是国家履行其社会管理职能的一个重要表现。

  其次,我国将在相当长的时期内面临保护耕地与建设用地扩张之间的尖锐矛盾。人多地少、可开发利用的宜农后备土地资源有限以及未来人口持续增长的压力,决定了在今后相当长的时期内保护耕地必然成为我国土地管理的一项重要任务。但是,工业化和城镇化的飞速发展又直接带动了城镇住宅、交通等建设用地需求的剧增;这种情况反过来又更加剧了集体土地所有人、使用人或国有划拨土地使用权人改变其土地用途、进入土地市场将土地流转获利的动机。因此,由国家来全面统筹耕地与建设用地之间的关系,在宏观上保持重大用地关系的协调,便有其现实合理性。而国家垄断城市经营性用地的供给,则可以在一定程度上达成这一目的。

  (三)国家垄断土地一级市场的合宪性

  从法律属性分析,国家垄断土地一级市场的制度安排实质上意味着立法赋予了国家对土地市场初始进入的独占权。制度经济学认为,一种权利的行使,实际上意味着其他人的利益将有限度地受其行动后果的影响。国家对这种独占权的行使,将直接产生两种利益限制的后果:一是在土地市场外限制了集体土地所有权人和使用权人对其土地的处分权和收益权;二是在土地市场内限制了买受人的讨价还价权。那么,国家对他人土地财产权的限制的权利基础何在?笔者以为,根据现代法治国家理念,这种权利的正当性来自两方面:其一,财产权的社会义务。在现代法治国家,虽然合法财产权理应受国家法律保护,但权利并不绝对,权利的承认需符合社会的利益,因此,土地产权人的权利也就需要为了土地整体使用上的利益而有所调整,而不能仅从土地产权人本位进行思考。也正是基于这一原因,我国《宪法》在规定“国家保护公民的合法财产权”、“集体土地所有权受法律保护”的同时,也规定“权利的行使不得损害国家、集体和社会的公共利益”。其二,国家公权力的刚性。国家公权力包含了国家的立法、行政和司法权在内的主权国家所得行使的各种权力,是最广义的“警察权”;公权力的行使以确定的规范来规范人民的外在生活,可以剥夺或限制人民的权利[3].国家为了实现土地使用的公共利益目的,为达成土地“总净效益”的最优,行使公权力限制土地产权人的土地利用行为便是有其正当性理由的。正因为如此,我国《宪法》明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”

  (四)国家垄断土地一级市场正当性基础的实证

  自2005年10月1日起,广东省开始施行《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。该办法规定:允许农村集体建设用地在土地利用总体规划确定并经批准后,以“招拍挂”的形式,直接通过土地交易市场公开出让、出租、转让(含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等)、转租或抵押交易。可以使用集体建设用地的建设项目范围为:兴办各类工商企业、外商投资企业、股份制企业等;兴办公共设施和公益事业;兴建农村村民住宅。但是,通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地,不得用于商品房开发建设和住宅建设。该办法意味着,农村集体建设用地使用权可以不必经过政府征收而转变所有权后再进入土地一级市场交易,而有机会直接进入市场,通过交易获得比政府征收补偿高得多的收益。而对于土地一级市场而言则意味着,伴随着农村集体土地使用权进入市场交易,政府过去的垄断地位受到挑战,买方有了更多的选择余地,买卖双方的谈判地位在走向平衡。

  这种变化缘何而来?“中国土地政策改革课题组”曾历时两年半,在对广东、江苏、浙江、北京、四川、重庆、安徽、河南和陕西9省(市)进行详实调查和仔细分析的基础上得出一个结论:国家垄断土地一级市场并非一本万利,不仅损害了农民的权益,而且隐藏着巨大的财政和金融风险。原因之一在于,国家以极低的价格从农村集体征收土地后,在供给城市建设用地的过程中,除了对公益性用地实行基本无偿的行政划拨外,国家作为所有者在土地市场出让土地包含协议、招标和拍卖三种方式,其中协议出让主要针对工业用地,出让价格很低,往往仅相当于土地开发成本甚至低于土地开发成本;仅有商业等四种经营性用地采用“招拍挂”方式进行市场出让。在西部地区,行政划拨和协议出让的比例相加超过全部土地的90%以上;东部地区稍低,但除去经济适用房用地,真正市场化出让的经营性用地比重实际只有15%左右。以这些10%(西部地区)或15%(东部地区)的土地出让收入去弥补90%或85%的土地出让损失,显然会造成很大的财政风险[4].

  由此可见,考虑到集体建设用地使用权固有的“建设性使用”的性质,“一刀切”地由国家来垄断土地从农村进入城市的路径,已经不再具有“控制土地用途,实现土地整体社会利用最优”的正义性目的;相反,却因对集体土地财产权的过多限制而影响了土地市场资源配置功能的发挥,导致利益分配的失衡。所以,适度放开国家对集体建设用地使用权流转的控制,适度放弃国家对工业用地的垄断供应,允许农村集体建设土地直接进入工业用地市场,这既可以减轻政府的财政压力,又有利于农民分享土地的级差收益,也给工业用地人提供了更多选择的机会,对国家、农民、集体和用地人均有好处。

  综上所述,无论从经济的合理性还是制度的合宪性分析,国家垄断土地一级市场的正当性基础均源于国家从土地的社会最佳利用出发,对土地市场进行管理,它是国家行使其土地管理权的方式。这种管理权对土地财产权的限制不仅及于集体土地产权人,也及于国有土地产权人。在这一意义上,国有划拨土地使用权的无偿取得和不得直接进入市场交易的制度要求,正印证了国有土地产权人的利益对土地管理的社会公共利益的让步。而广东省对集体建设用地使用权有限度地直接入市的试点,又从相反方面佐证了这一事实:当垄断不再有助于土地的整体最佳利用时,它便失去了存在了意义。

  四、垄断权的异化——我国城市土地储备制度的正当性质疑

  由于土地资源具有的地域性特点,③加上国家对国有土地实行的“多层次委托——代理”的产权制度④以及“分级管理,条块结合”的土地管理制度,导致立法规定的“国家垄断”事实上逐渐演化成了“地方政府垄断”。这种演化有其客观必然性。但值得注意的是,在这一演化过程中,“垄断权”逐渐背离了它本来的目的而更多地成为了地方政府谋利的工具。如前所述,城市土地储备制度从其产生开始,就是为加强政府在土地市场的垄断地位而存在。垄断权的异化在城市土地储备制度上有着最为集中和典型的体现。“中国土地政策改革课题组”在其报告中指出:“土地储备中心在真正实施土地储备时,已成为政府将土地低进高出,实现利益最大化的工具。”[5]对这一异化过程的剖析,有助于我们正确认识城市土地储备制度的存在价值,并在此基础上完成对城市土地储备制度的重新定位。

  (一)权利主体异化——土地储备机构从土地市场宏观调控者到受行政权保护的垄断经营者的角色转变

  从各地立法看,城市土地储备制度的实施基本上都是由一个专门主体——土地储备机构来具体负责。该主体代表地方政府行使对土地一级市场的垄断供应权,以便更好地对土地市场进行宏观调控。但事实上,在城市土地储备制度的推进过程中,该主体逐渐偏离其原有的初衷而越来越多地扮演着土地市场上的经营者和利益分配者的角色,并在地方政府行政权的庇护下充当着地方政府利益最大化的工具。以上海和杭州为例分析。上海市土地发展中心成立于1996年,是直属于上海市房屋土地资源管理局,并接受政府委托从事土地收购、储备工作的机构,其主要职能是协助政府建立土地收购、储备和出让机制,根据城市土地利用总体规划、年度供地计划和市场需求,适时收购和储备土地,并将经过开发的储备土地投放市场,规范供地方式,优化投资环境,为政府宏观调控土地市场服务。但在2002年11月,上海市政府在该土地发展中心基础上投资组建了上海地产集团,目的是“通过市场运作机制,进行土地开发,实现土地增值,确保土地出让中的政府收益,增强政府的土地储备能力”,并授权其进行国有资产经营。该转变的背景是:随着土地储备制度涉及范围的扩大,土地发展中心以行政主体的身份参与经营已经不太适应市场经济的要求。但这恰恰说明土地储备主体已经被定位成一个实现政府利益的土地经营者。在政府的控制和参与力度都没有减弱的情况下,此种单纯改变储备机构运作形式的做法,只会使土地储备制度距其对土地市场进行宏观调控的初衷愈来愈远。杭州市土地储备中心成立于1997年。该市的土地储备实行两级管理模式:第一层次为土地储备管理委员会,由政府分管领导负责,包括计划、城建、规划、财政、税务、土地等相关部门组成,负责对城市储备工作的整体把握,协调各部门关系并指导土地储备中心的活动;第二层次为土地储备中心或发展中心,其属于各级土地管理部门下属的事业单位,负责土地储备的具体运作。显然,与上海市不同,杭州市的土地储备机构从成立起就一直以土地管理者的身份存在。但事实上,它却并不是仅仅以管理者的身份进行土地储备。在借助行政权强制性甚至压制性权力取得储备土地再“低买高卖”的过程中,它实际上充当着受行政权保护的垄断经营者的角色。

  (二)权利客体异化——土地储备对象从城市“存量土地”向“增量土地”扩张

  如前所述,土地储备制度建立之初,其储备对象主要是国有困难和破产企业的原有划拨土地,目的在于解决旧城改造、国有企业改革中土地资产的处置和消化闲置土地等问题,探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收购范围却呈现出任意扩大之势,不仅扩大到增量土地,甚至涉及刚刚出让的国有土地。大量征收农民集体土地,随意收回土地使用权,不仅严重侵犯了农民和土地使用人的利益,而且在一定程度上影响了土地收购储备制度的合理性和合法性。⑤以杭州市为例。城市土地储备制度在杭州市率先确立时,其最初的储备对象主要是因企业脱困改制和结构调整而造成的闲置地块,目的是要更有效地盘活城市存量土地。但按照现行《杭州市土地储备实施办法》的规定,其收购范围已不仅仅限于城市存量土地,还包括“为政府代征的土地”、“市政府指令收购的土地”以及“其他需要储备的国有土地”等增量土地。其他地方的情况也大体相同。尽管各地的土地储备中心列举了可以收购的土地的各种来源,但在真正实施土地储备时,却基本上都是以征收集体土地为主。有资料表明,东部某县土地储备中心自1999年以来共储备土地4873.3亩,其中收回国有建设用地1183.6亩,占储备面积的24.3%;征收集体建设用地74.5亩,占1.5%;征收集体农地3614.4亩,占74.2%。2001年前的土地储备中,收购(回)土地与征收农地的比例为85.6∶14.4;到2002年变为11.7∶88.3.东部其他县市的做法与该县如出一辙。西部某市土地储备中心在2003—2004年两年间储备的土地中,有92.2%来自于集体土地,其中有87%属于直接征收的农民集体土地,3.9%是集体存量建设用地,只有7.4%是国有划拨土地[6].造成这种转变的原因,主要在于现行立法下征收集体土地的低成本。显然,在实际运作中,土地储备制度已经背离其“有助于控制土地用途,保护耕地,实现从增量调整到存量调整”的表象;土地储备中心实际已成为一个从事土地经营的主体,成为政府将土地“低进高出”,实现利益最大化的工具。

  (三)权利行使方式异化——土地储备运营模式从“如何管理”向“如何经营”转变

  站在土地市场调控管理者的立场,按土地资源管理学的“区位理论”、“规划理论”以及经济学的“产权理论”、“供需理论”等要求,政府要实现对土地的有效供给,就必须在对土地需求进行整体把握、研究土地市场发展走势、全方位掌握城市空间的相互联系的基础上,再根据土地市场中土地数量和用途的具体需求来确定土地的供给和储备,以保持土地价格平稳、实现土地资源的优化配置[7].但站在土地市场经营者的立场,经营者的市场运作首先考虑的则是如何降低成本、抬高价格,以实现自身经济利益的最大化。从各地土地储备的实际运作模式看,土地储备机构实际上已不再是按“如何调控管理土地”,而是按“如何经营土地获利”的路径在进行运作。具体表现在:

  1.土地储备机构借助垄断权在土地储备过程中压低成本

  表现之一:“什么便宜收什么”。土地储备机构不顾我国“人多地少、耕地资源尤其少”⑥的客观现实,在土地储备过程中低价大量征购农村集体土地,其中大部分为耕地,从而造成大量耕地的破坏闲置。

  表现之二:“见好才收”。按区位理论,土地位置决定了土地的质量、功能和交易价格。“位置对可用于经济用途的土地供给的重要影响表现在:(1)它影响各类地块的价值和利用能力;(2)影响土地的实际利用;(3)把土地价值、利用和所有权条件与当地环境联系起来;(4)影响财产的法律描述。位置和接近难易程度在决定土地适宜用途上起着决定性作用。”[8]相对于其他交易人,地方政府对土地区位具有信息优势。政府本应兼顾不同区位土地的情况,以利于整个地区土地的开发利用。但事实上,土地储备机构在进行土地收购储备过程中,往往只看重升值潜力大的地段,利用信息优势和垄断特权,将大片区位优越的土地进行储备,过多关注短期利益而忽视长远利益和整个土地市场的宏观调控。

  表现之三:“为了利益盲目收储”。在土地储备过程中,政府为片面追求经济效益而乱规划、随意修改规划或不按规划的要求盲目进行土地储备。由于“自由企业价格体系的运转不会自然而然地导致土地资源的最佳利用和最佳配置,不受指导的私人行动往往会导致资源掠夺式利用、社会浪费和将成本转嫁到社会其他成员身上。为了消除不明智和浪费的利用方式——这些利用方式既会给所有者本人带来不利,也会给邻居和集体乃至整个社会带来不利,而不时地需要采取集体行动。”[9]通过政府制定土地规划以决定城市土地的开发时序、发展结构和发展方向,是当今世界各国通行的实现土地资源合理利用的重要措施。但在我国土地储备过程中,在急于求成思想的驱使下,有的地区不断修改规划,盲目扩大城市规模,圈地卖地,出现了新一轮的“圈地热”;有的城市之间相互攀比规模,竞相炒作“地皮”,不切实际地订卖地指标;有的城市政府在规划土地使用方向时,将城市中环境优美、交通便利和设施齐全的地段规划为高档住宅区或商业区,城市土地在经济利益的驱动下被重新分配。

  2.土地储备机构借助垄断权在土地出让过程中抬高价格

  表现之一:“非饱和”限量供应的政策加剧土地的供不应求。

  在目前土地出让的过程中,各地一般均采取“非饱和”限量供应土地的政策,以保持市场始终处在“半饥饿”或“饥饿”状态。但根据经济学的供需理论,由于土地空间位置的固定性和土地资源的稀缺性,土地资源的自然总供给是基本稳定、缺乏弹性的。土地需求在一定条件下决定土地价格。所以,一般而言,政府有效供给土地的关键在于:政府垄断土地一级市场,要根据市场需要供给和储备土地:在土地需求旺季提供土地以平抑地价;在土地市场萧条时储备土地以刺激地价。在我国城市化和工业化迅速推进,建设用地的需求日益增长的背景下,城市政府“非饱和适度供应,保持卖方市场”的供地政策,结果是导致稀缺的土地资源更加供不应求的情况下,推动土地价格一路攀升并带动房价不断上涨。据报载,“温州市区这两年可用于房地产开发的土地非常紧张,每年可供土地约为700亩,而估计开发用地需求量约为2000亩。最近温州火车站前一块15亩的土地卖了1.6亿元,每亩单价超过1000万元。突出的土地供求矛盾造成地价飙升。”⑦

  有人可能会认为,“限量供应”不正好纠正了过去“滥批地,过度供给”的问题吗?但应当注意,“过度供给”使政府直接获取了更多土地出让金;而“限量供给”则使政府在市场上套取了更多土地出让利益。从“过度供给”到“限量供给”,只是以“极右”的措施代替了极“左”的措施,其间城市政府谋取垄断利益的动机并没有改变。

  表现之二:“价高者得”的游戏规则推动土地购买人疯狂竞价。

  按立法规定,储备土地的出让可采取协议、招标和拍卖等三种方式。其中招标、拍卖通过市场竞价进行,有助于土地出让的透明化。2002年7月,国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,要求“商业、旅游、娱乐、商品住宅用地必须以招标、拍卖或挂牌方式出让”。目前在我国土地需求旺盛的东部地区,大多数实施土地储备的县、市,入储的土地全部通过“招拍挂”方式用于住宅和商业等经营性用地,没有一亩用于划拨的公益用地或协议的工业用地;而其中大多数又是完全依“价高者得”的竞价原则进行挂牌拍卖。诚然,竞价拍卖制度是一个好的市场工具,有助于提高土地资源的利用效率和消除权力“寻租”。但是,竞价拍卖机制适用于竞争性的市场,而垄断性市场需要价格管制。在土地市场的国家高度垄断和土地资源的供不应求的情况下,采用拍卖制度,只会通过竞价机制为垄断供给的产品形成垄断价格,并且不断地把垄断价格推向新高,形成泡沫。据报载,在杭州市,原中国计量学院119亩的地块以6亿元价格起拍,经过13家公司的激烈争夺,最后以10.55亿元成交,折算下来,该地块的楼面地价高达5326元/每平方米[10].

  综上,城市土地储备制度建立的初衷,在于实现调控城市存量土地供应,促进土地资源合理有效利用的正当性目的,但在不断推进的实践过程中,却日益异化成了地方政府谋取局部利益的工具,其正当性逐渐丧失。究其原因,主要是因为在现有体制下,地方政府同时兼具了土地管理者和国有土地所有者代表的双重身份,这种制度模式为其提供了利用作为“土地管理者”被赋予的行政权来最大化实现其作为“国有土地所有者代表”被赋予的国有土地收益权的可能性,而“经济人”逐利的本性决定了它有将这种可能性付诸实现的强烈动机。城市土地储备制度恰好为其将这种动机变为现实提供了途径。因此,整个异化便就此顺理成章地产生。

  五、余论:我国城市土地储备制度的价值回归与重新定位

  当我们考辨了城市土地储备制度的整个异化过程后,再回头看看学者们赞成或反对城市土地储备制度的种种观点,这些观点事实上正为我们佐证了该制度“本来应当有的”和“实际上被异化了的”两种后果。由此,笔者认为,我们关注的重点其实并不应当放在该制度是否应当存在上。土地市场需要国家调控是无可争议的;储备本身是天然的调控工具,运用储备能够适时调剂余缺,调控市场价格,维护市场均衡。储备制度本身在我国很多重要的资源领域,比如粮食、石油等领域均存在,关键是如何让土地储备制度回归它作为调控工具的本来价值。而这应着眼于我国土地制度的进一步改革,也即当土地公有制下地方政府兼具管理者和所有者两种身份的状态无法改变时,立法必须为其提供一条能稳定而规范地实现其土地所有者利益的新途径,以打消其靠在土地市场上经营土地获利的动机。逐步将现行的土地“批租制”改为“年租制”,并在此基础上改革我国现行土地税收制度,建立完善地产税(也被称为物业税)制度可能是一个可行的选择。2003年10月,十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中明确提到:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”央行行长周小川在2003年“中国企业领袖年会”论坛上评述道:“十六届三中全会对物业税(或者说是财产税,也有人称为房地产税)的表述可能意味着相当重大的体制探索。”[11]在此基础上,按土地社会利用最佳的原则对现行城市土地储备制度进行修正,比如,限定土地储备的范围只能及于城市存量土地,强化规划的作用和效力,改进土地收购储备的方式等,土地储备制度将在土地宏观调控中发挥其应有的作用。

  注释:

  ①我国第一家土地储备机构——上海土地发展中心成立于1996年。从1997年开始,杭州等地的政府开始试行城市土地储备制度。

  ②这里的“经营性使用”是相对于划拨用地的“公益性使用”的一个概念。

  ③地域性特点表现为:作为空间的土地本身是固定的、不能移动的。它被固定于地球表面一定的经纬度、海拔和气候带上,不能任意迁移,只能就地利用。地域性意味着土地总是存在于特定的行政区范围之内,并且由该特定区域内的人进行使用。

  ④“多层次委托——代理制”意味着:虽然立法规定了城市土地属于国家所有,由国务院代表国家行使所有权,但城镇国有土地的所有权职能实际是由县(市)人民政府来行使,城镇国有土地出让的大部分收益归入地方财政;中央政府只是法律名义上的国有土地所有者,而不是经济上的国有土地所有者。

  ⑤这是国土资源部中国土地矿产法律中心钟京涛先生在接受记者采访时所表达的观点。(土地储备制度在发展中完善[EB/OL].http ://www.hzland.com,2005-07-01.)

  ⑥根据全国土地详查汇总的数据,我国耕地面积19.51亿亩,人均耕地只有1.59亩,不及世界平均水平的一半,仅相当于世界人均耕地3.75亩的43%。并且,耕地后备资源严重不足,我国拥有宜耕荒地资源2.04亿亩,按60%的垦殖率计,可开垦耕地1.22亿亩。(资料来源:http://www.natescd.gov.cn,2005-07-01.)

  ⑦温州市国土资源局建设用地处副处长杨宝山向记者所言。(邹建锋。限量供应:土地储备制度值得反思[N].中国经济时报,2003-08-27.)

  「参考文献」

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  [10]邹建锋。限量供应:土地储备制度值得反思[N].中国经济时报,2003-08-27(3)。

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