(中山大学行政管理研究中心,广东广州210275)

  原载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2006年第6期p 811~818

  [作者简介]周燕(1977-),女,山东平邑人,中山大学行政管理研究中心讲师,管理学博士,主要从事公共管理与制度分析研究。

  [摘要]政府投资是政府部门实现资源配置及其宏观政策意图的重要手段和基本途径。无论是发达国家还是发展中国家,其数额都十分可观。通过对A 省省级各部门的深度访谈发现,目前我国省级政府中的投资管理体制除了有明文规定的各种正式制度外,在决策上还存在着非正式的分管领导制度与部门决策权,而这一制度在政府投资决策中起着决定性的作用。

  [关键词]地方政府;政府投资;正式制度;非正式制度

  收稿日期:2006-03-23

  基金项目:中山大学二期985"公共管理与社会发展"基金资助项目

  在实行市场经济的国家,资源主要通过市场机制进行配置。然而,由于公共用品(p ublicgood)自身的性质特点以及外部性问题的存在,常常导致市场不能有效供给某些产品与服务。因此,无论是发达国家还是发展中国家,政府为了提供某些产品与服务所进行的投资,数额都十分可观。公共部门进行的投资,如道路、港口等一般被称为公共投资或政府投资(p ublic investment),并且有广义与狭义之分。从狭义上来讲,政府投资是指公共部门拥有的固定资产投资;而在广义上,则包括了人力资源、研究与发展投资。大多数经济学家在研究政府投资问题时都采用了狭义的定义[1](第1177,21页),因此政府投资往往指的是政府基建投资(inf rast ruct ure investment).在现有的研究文献中,国外学者主要把焦点放在了政府投资与一国经济增长的关系上。

  我国的研究文献则更侧重于政府投资中的项目管理模式(如代建制的设立等问题).从管理体制的角度提出政府投资改革方向的文献也不少,但以谈原则的文献居多,缺乏对该问题进行调研的第一手资料。本研究受A 省发展和改革委员会(以下简称发改委)的委托,历时一年多,通过对该省省级各部门进行深入访谈,发现目前我国省级政府中的投资管理体制除了有明文规定的各种正式制度外,在决策上还存在着非正式的分管领导制度与部门决策权,而且正是这些非正式制度在政府投资决策中起着决定性的作用。这与马骏、侯一麟[2](第14,20页)对中国预算制度的研究结论相一致。本文包括以下五方面的内容:(1)正式制度中政府投资的审批与建设程序;(2)非正式制度中分管领导在政府投资中的作用;(3)非正式制度中省级部门的决策权问题;(4)政府投资管理体制中存在的问题与对策;(5)结论与未来研究的方向。

  五、结论

  与以往的政府投资研究文献不同,本文研究的目的不在于政府投资与经济增长的关系,而旨在揭示中国省级政府投资程序与决策制度。在20多年的改革开放过程中,中国政府尝试了各种制度创新,发展出了与他国不同甚至是各省、各市都不相同的制度模式。这些在中国特定市场条件下发展出的管理模式有其合理性,当然也存在着问题。

  政府投资制度的改革关系着我国政府机构改革,甚至于政治体制改革。对A 省的调研使我们知道,在现有的政府投资决策制度中,存在着以法律法规为依据的正式制度,也存在着以信任、默契为依托的非正式制度。充分认识并合理评估后者的重要作用是客观研究的基础。

  通过对其他省或直辖市的调查,我们发现本文冀望通过对A 省的研究从而了解全国省级政府的投资决策模式是不现实的,实际上,各省的决策模式都不尽相同,发改委与财厅的角色也大相径庭。对更多的省进行调研是我们未来的工作。除此以外,本文还得出了一些未来研究的重点与方向:(1)与其他国家的决策模式不同,中国省级政府投资管理中的分管领导制度有着非常浓厚的集权特点。为何在我国形成了具有以上特征的政府投资制度?这种投资制度的效率如何?即对这一制度的效率进行科学评价是未来研究的重点。实际上,领导对人的信任以及相应的任免权利,也许比对项目本身的评价可能更加可靠。(2)在政府投资方面,各部门缺乏统一管理,发改委、财政厅本身也无法统计各部门的基建支出。因此,以公共部门战略管理为指导的资本预算也许是改变这一状况的一剂良方。然而,统一管理是否比分部门管理更具效率,这也是值得深入研究的。从发达国家的实践经验来看,约翰逊(Johnston)认为,人们大都以肯定的态度对待战略计划,但是在实际操作过程中仍然存在着许多与技术以及冲突相关的问题[3](第352,17页).如果这些问题得不到解决,那么资本预算的引进就难以发挥效果,可能还会带来更多的问题。

  在以往的研究中,往往遵循着"存在问题——解决方案"的逻辑展开。然而,笔者认为,这中间缺少了一个重要环节——"为什么会出现这些问题?"如果不明白问题或制度形成的原因而提解决方案,即使方案做得滴水不漏,也会因现实的约束而无法施行。因此,对政府投资问题,我们未来研究方向是:为何在我国形成了具有以上特征的政府投资制度?这种投资制度的效率如何?即该制度的效率评价,这是一种在完全考虑了所有约束因素后的效率评价。只有对这两个问题进行了清楚解答,我们才有可能提出切实有效的"怎么办"的政策方案。

  请下载原文阅读。