分权、地方公共支出和中国经济增长

  原载《中国人民大学学报》2008年第3期

  [摘要]长期以来,人们主要关注财政政策对总需求的影响,而忽略了财政政策潜在的增长效应。现有的研究已经发现,财政不仅通过公共支出直接影响资本积累,进而影响到经济增长,而且财政分权本身也会决定地方政府的激励,借此作用于经济增长。不过,对于这两条作用途径,目前还缺乏充分的经验证据予以支持。基于1994—2005年我国省际面板数据展开的经验研究,通过考量分权、公共支出和经济增长之间的关系,发现地方政府预算外支出以及财政分权显著地阻碍了经济增长,而其他财政支出项目对经济增长的影响不显著。另外,人力资本和贸易开放显著地促进了经济增长。这些发现对于我国今后财政政策的调整和财政体制改革具有重要的参考价值。

  [关键词]财政分权;公共支出;经济增长

  [作者简介]李涛:经济学博士,中国人民大学财政金融学院副教授;黄纯纯:中国人民大学经济学院博士研究生(北京100872)

  财政政策对经济发展的作用非常明显,但过去我们一直强调其对总需求的管理作用,忽略了潜在的增长效应。近年来,越来越多的学者发现,公共支出的总量和结构对一个经济体的经济增长有着重要的影响。就中国的情况来说,一些学者的研究认为,公共支出总量和结构对经济增长有类似的作用。但是这些研究得出的结果却是相互矛盾的,特别是这些研究并没有明确公共支出作用的制度背景。我国自实行分税制以来,中央和地方以及地方各级政府的财权和事权通过法律的形式固定下来,这就使得地方支出作为事权的体现制度化了。但由于这种特定的分权模式并没有给地方政府应有的自主权,也没有给地方政府构造一个有效的监督机制,使得中央对地方的治理不得不采取简单的目标考核方式,在诸多考核指标中,增长目标又是最重要的。这种治理模式产生了扭曲的激励效果,导致地方政府短视、从事地方保护,甚至追逐在职消费和腐败,所有这些都可能导致地方政府对财政资源的滥用。因此,从理论上厘清地方公共支出和经济增长的关系至关重要。本文试图弥补现有研究的不足,通过综合考虑财政分权和公共支出因素,来揭示自实行分税制以来我国公共支出和经济增长之间的内在关系,为今后财政政策的制定和财政体制的调整提供科学的依据。

  一、文献回顾

  改革开放以来,随着政府内部分权化改革的推进,地方政府自身的利益和当地的经济增长之间的关联性愈发紧密,这就促使地方政府不得不采取各种策略来提高当地的GDP 水平及其增长率。显而易见,对地方政府来说,最直接和最有效的方法就是通过公共支出来实现这一目标。公共支出可以通过三个途径来影响经济增长:首先,地方政府可以把财政资源(预算内、预算外甚至制度外的资源)直接用于固定资产投资和国有企业发展。其次,地方政府通过文教卫生和社会保障等方面的公共支出来改善当地的人力资本水平,并通过科技投入等来刺激创新,从而有利于当地经济未来的增长。再次,通过公共支出来改善当地的基础设施,比如道路、信息网络建设等,同时改进公检法等公共治理机构的软硬件水平,为当地的经济发展创造物质、技术和制度条件。

  然而,上述公共支出和经济增长的传导路径必须建立在地方政府具有长期利益目标的基础之上。但现有的很多研究发现,我国特定的不规范的财政分权模式虽然改进了政府的激励机制,但也带来了地方政府官员的短视行为,比如为了争取任期内的绩效目标,地方政府常常采取恶性竞争、地方保护等手段,忽视人力资本和创新投资等。更为严重的是,这种分权模式并没有形成对地方政府官员有效的监督机制,一些地方因而出现了以权谋私、在职消费等腐败行为。所有这些都可能阻碍经济增长。由此看来,地方公共支出对经济增长的作用存在两面性。那么,改革开放以来(尤其是分税制以来)这种两面性的表现程度究竟如何呢?对于这个问题,需要在理论上给出明确的回答。

  实际上,公共支出和经济增长之间的关系问题早已受到经济学家的广泛关注。巴罗(Barro )基于一个内生增长模型、并利用98个国家的数据首先研究了这一关系,发现政府消费性支出增加会导致人均经济增长率下降,而生产性公共支出则有利于经济增长。基于巴罗的文献,后续的研究不仅拓展了数据集,而且还引入了细分的支出科目。这些研究一般认为,政府支出和人均增长率之间存在一种倒U 型关系,并且政府消费一般对增长具有显著的负效应;当期公共投资的增长效应虽为正,但不显著;滞后的公共投资具有显著的正效应。在支出结构方面,教育支出具有显著的增长效应。其他一些研究也发现了交通设施和信息技术投资的正增长效应,以及腐败等因素的负增长效应,世界银行的报告对有关公共支出和经济增长之间关系的研究成果作了综述。

  基于国外的数据特别是美国等发达国家数据的研究所得出的结论是否在中国也成立呢?一些学者分别从支出总量和结构的视角对此进行了实证研究。从总量角度看,大多数研究认为公共支出能够促进经济增长;而从结构角度看,一些研究发现,无论是资本性支出还是消费性支出,都存在正的增长效应,并且教育等支出具有正的增长效应,而行政管理费等支出具有负的增长效应。当然,也存在一些不同的看法。如马拴友的研究发现,政府消费促进了经济增长;马拴友、庄子银和邹薇等都认为,公共支出“挤进”了私人投资,促进了经济增长。郭庆旺等人则重点研究了财政支出结构和经济增长的关系,发现公共支出总规模与经济增长负相关,但生产性支出与经济增长正相关。付文林和沈坤荣运用协整分析方法发现,政府经济建设性支出以及地方政府支出能促进经济增长,而文教费和维持性支出则不利于经济增长,这体现了中国经济的粗放型增长特征。

  近期,学者们开始转向对地方公共支出和经济增长关系的研究,这些研究主要采取省际面板数据,分别讨论地方公共支出总量及结构与增长的关系。如庄腾飞通过对中国14个省区1991—2003年的面板数据进行实证检验,发现公共支出总量和消费性支出都具有正的增长效应,其中消费性支出每变动1个百分点,GDP相应地变动0.577个百分点。廖楚晖和余可运用1995—2004年的省际面板数据进行实证分析发现,政府机构支出具有显著的正效应,而农业财政支出具有显著的负效应,其他支出的增长效应不显著。

  从上面提供的文献证据可以看到,无论是从政府整体层面的数据看,还是基于省际面板数据的分析,现有的研究结论还存在明显的分歧。大部分研究发现,公共支出促进了经济增长;而少数研究发现,这种增长效应是负的。在支出结构上,尽管大家都认可生产性支出能促进经济增长,但在政府消费方面,有些研究发现了正增长效应,而另一些研究则发现了负效应。导致这些结论内在矛盾的因素可能是采用的方法或者数据不同,但还有一个关键因素不得不提,那就是:所有这些研究都没有在分权的背景下来讨论支出的增长效应问题。这样就不可避免地存在两个问题:分权和支出的总量与结构哪个对经济增长的影响更大?分权会不会导致不同支出产生异质增长效应?

  分权之所以重要,是因为它会通过决定地方政府的激励以及权力集来决定地方公共支出的水平和结构,进而影响经济增长。很显然,只有把分权纳入公共支出和增长的关系中考虑,才能够对这一关系作出恰当的评判,也唯有如此,才能够给今后的财政政策提供合理的依据。本文的研究目的即在于此。

  四、结论和政策建议

  本文基于1994—2005年间的省际面板数据的研究发现,综合考虑地方公共支出总量和结构以及财政分权因素,地方政府预算外财政支出的绝对水平的增加显著地阻碍了经济增长,但其他支出指标的作用不显著。这个结论表明,分税制虽然明确了中央和地方的事权,但由于特定的官员考核和升迁机制,使得地方政府有激励去追求短期的GDP 水平和增长率指标,而不会考虑长期的经济增长。在缺乏横向和自上而下的监督的条件下,中央政府为了遏制地方政府的增长冲动,不得不严格限制预算内支出的水平和内容,这反过来又促使地方政府必须采取应对措施。一方面,地方政府通过扩大预算外和制度外资金规模来实现自己的短期目标;另一方面,通过消极对待预算内支出或者变相改变预算内支出内容,来达到自身利益最大化的目标。结果如上述计量结果所示,这种短视行为下的预算外支出并没有起到促进经济增长的作用,同时,其他公共支出项目因为得不到重视或者被扭曲,也同样对经济增长没有明显的贡献。

  和已有的大多数研究不同,本文的计量结果发现,1994年以来财政分权显著地阻碍了经济增长。这是一个令人意外的结论,它说明,按照变量的实际值计算,现在的财政分权是过度的。如果降低财政分权的程度,那么,反而能够促进经济增长。但在解释这一变量结果时需要谨慎,如周业安和章泉所言,不同研究中所展示的财政分权和增长的不确定关系可能来自财政分权的不规范本身。在事权和财权并没有得到合理配置的前提下,现有的分权模式很容易激发地方政府的短视、在职消费、腐败等行为,从而损害资源配置,阻碍经济增长。

  对比控制变量的计量结果,本文发现,人力资本积累、贸易开放度的提高等都有助于推动经济增长。结合财政支出总量和结构以及财政分权变量的结果,可以很明显地看出今后的改革方向,那就是:改进地方财政支出结构,增加教育、医疗、社会保障和科研支出,改善当地的人力资本状况,从而获得一个持续稳定的增长路径。同时,完善财政分权制度,推行公共财政,通过政府治理制度的改进来获得正的增长效应。

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