原载《领导者》(双月刊)2009/6月号

  中国经济自1990年代中期至今一直持续着一个奇特的现象:经济的持续高速增长与通货紧缩并存。经济学界有人称之为“缩长现象”。实际上,中国社会所谓的“缩长现象”比经济学人所看到的更为复杂:与中国经济的迅速增长并存的,不仅仅是通货紧缩和高失业率,还有政治与社会问题的日益突出:贫富分化悬殊,权钱结合紧密,腐败现象猖獗,社会治安恶化,信任危机严重,底线伦理失守,等等。因此,我们对繁荣与萧条同行、高峰与深渊并存的“缩长现象”的解释,就不能仅止于采用过度投资之类的纯经济学分析,而是要从“治理”的角度对中国经济持续增长的基础及其社会政治后果作出解释。

  一、增长的治理基础

  如果从经济本身的推动力来看改革开放以来的中国经济增长,我们可以明显地发现三个不同阶段的推动力:1980年代主要来自微观经营体制的改革和产业结构的调整;1992年后主要来自市场化的全面推进;2001年后主要来自参与经济全球化催生的外贸扩张、外资涌入和技术引进。但中国经济是紧紧嵌入国家与社会中的。因此,我们只有深入分析市场与国家、市场与社会的关系,弄清经济持续增长的政治和社会治理基础,才能真正理解中国经济起飞所谓的“奇迹”及其复杂的历史效果。

  1、市场转型中的国家治理

  如何认识国家在市场体制或市场转型中的作用,历来聚讼纷纭。比较流行的是关于“华盛顿共识”和“后华盛顿共识”的纷争。前者强调私有化、自由化和宏观稳定的发展战略,并基于对自由市场的坚定信念,试图削弱甚至最小化政府角色;后者则赋予了政府在经济发展战略中的主导地位。这种纷争一般被认为是美国的经济发展模式与东亚的经济发展模式的差别。不过,进一步的研究表明,美国的经济发展模式并不完全是所谓新自由主义的,尤其是罗斯福“新政”以来国家在市场中更扮演了重要的角色。因此,有学者用全球化的钟摆运动来解释美国式的经济发展模式:在全球化上升时期,主张释放市场力量的新自由主义成为影响政府决策的主要思潮;而在全球化的逆转时期,国家常常被认为是控制市场力量负面影响的有效手段。但是,这种对不同国家类型或国家发展不同时期的区分还不足以展现国家问题的复杂性。因此,我们在这里引入美国学者福山(FrancisFukuyama)对国家问题的讨论方式:不是笼统地谈国家在市场体制中的强弱问题,而是具体分析国家作用的范围与强度,即国家不同职能各自的强弱程度。

  那么,中国改革开放以来国家与市场之间的关系究竟是如何的呢?按照世界银行的一个报告,国家职能分别在应对市场失灵和增进公平两个方面分为最小的、中等的和积极的职能。(详见表1)

  按照表1的国家职能划分,中国政府在应对市场失灵的积极职能方面表现出很强的力度,也即国家在建设市场、确定产业政策方面扮演了主导的角色,而国家汲取资源进行再分配的能力也得到了超强的发展。

  国家之所以能够表现出很强的市场建设能力,一个关键因素在于改革开放以来在国家治理机制上实现的“治道变革”。如果说改革前的中国社会是一种以“新德治”为核心的社会动员体制的话,那么,改革30多年后,中国社会已经演化成了一种“以行政吸纳政治”的市场动员体制。在这种体制中,国家形成了一套独特的科层制。

  按照韦伯对科层制的经典理解,科层制主要有三方面的特征:科层内严格按照规则办事;科层内的官员系受过专业训练的人才;科层等级建立在法理权威的基础上,科层内存在明确规定并严格执行的上下等级关系。韦伯从此视角出发,对科层制与业余式的名流士绅行政统治进行比较后,得出了科层制的优越之处正在于它具备了“完全的”效率。

  中国改革开放以来的科层制具有韦伯所说的后两方面的特征。在科层官员的专业化选任上,从1982年的中共十二大就开始把专业化、年轻化和知识化作为干部选任的基本标准。在科层官员的层级管理和专业决策的一元化领导上,作为干部选拔的“四化”标准的首要标准“革命化”其实质内涵是确保中共对国家、中央对地方、上级对下级的政治控制权,而从1993年开始实行的《国家公务员暂行条例》又赋予了这种政治控制权以形式的合理性。

  但是,中国科层制的实际运行却很少严格按照规则去办事;相反地,“变通”成为这种科层制运行的基本方式。如果按照韦伯的观点,变通盛行是有损于科层制的效率的。但是,从某种意义上说,中国的变通却恰恰有助于提高科层制运作的效率。这主要有三个方面的原因。

  (1)渐进的市场转型路径

  向市场体制的转型是中国社会的一次巨大转型,而这种巨变又是在政体连续性和主导性意识形态连续性的背景下进行的。因此,许多既有的原则或规则与市场转型的要求脱节。变通有助于推行渐进的市场转型。

  (2)经济分权带来经济的强制性增长

  新制度主义经济学家威廉姆森在分析美国工商业企业时用了U 形和M 形的层级制结构。钱颖一等人将这种分析框架应用于对苏联和中国的计划经济体制的分析。在钱颖一等人看来,中国的计划体制内一直存在着多层次的和多地区的管理层次,即所谓的M 型组织结构。在此基础上,中国1979年以来的经济改革形成的是一种中国特色的维护市场的“经济联邦制”,这种经济分权对经济增长起着明显的促进作用。中国是一个地区差异极大的大国,统一的规则和要求只能是非常粗略的和原则性的,具体的行动必须靠当地政府的从权行事。不过,我们必须注意到,中国在改革前后一直保持了政治高度集权的模式。这种政治集权从两个方面对中国经济的强制性增长产生了直接的作用:一方面,政治集权通过地方官员晋升的激励机制,形成了中国地方官员的晋升锦标赛模式,使地方官员为提高GDP展开竞争,直接推动了经济增长;另一方面,政治集权又通过“安定团结的政治学”,即地方政府在社会稳定局面上的失控将导致其政绩被“一票否决”,使地方官员不惜一切代价保持社会安定,从而大大降低了中国市场转型中制度转换的交易成本。

  (3)人情与关系在中国社会运转中的重要性

  中国传统上是一个关系社会、人情社会,因人而异、缘情而从的变通与潜规则是社会运行的“润滑剂”,而很多情况下就事论事反而一事无成。特别是在经济发展的早期,关系型社会成为比规则型社会更为低成本的履约机制。

  因此,我们可以看到,由一元化领导、专业化人才和变通化行动三要素构成的这种有中国特色的科层制在促进市场经济发展上表现了很高的效率:在“以经济建设为中心”的战略目标下,科层制的一元化领导权保证了各级政府的运行都以经济绩效为中心;在公务员专业化的要求下,以经济学知识为重点的专业技能成为公务员选拔和提升的基本要求;而在经济分权和行动变通的背景下,各级政府可以克服意识形态的障碍,放开手脚介入市场运行,集中精力致力于GDP 指标的提升。从1978年后逐渐形成的这种国家治理机制对中国经济的持续增长起着至关重要的作用。

  1994年中央政府实行的“分税制”改革是这种国家治理机制进一步发展的转折点。一方面,国家通过这次财税体制的重要改革,大大强化了汲取资源的能力,深刻改变了中央政府与地方政府之间财政收入再分配的关系,并使地方政府干预经济的具体方式发生了重要的变化;另一方面,地方政府的变通行为特别是介入市场运作的变通行为本身却变本加厉,权力和资本结合得更加隐秘,也更加紧密。

  2、“经济奇迹”的社会基础

  (1)城乡二元结构的分割

  经济学家常常谈起中国经济增长动力中的劳动力资源比较优势。这种优势显然是建立在中国城乡二元结构的分割基础上的。改革前,中国通过户口制、农产品统购统销制和人民公社制在城乡之间建立起坚实的壁垒,确保了国家通过对农产品垄断性的低价收购来实现工业化的原始积累,确保了国家通过阻断劳动力资源的自由流动来维持城市居民的福利。

  改革以来,国家尽管取消了农产品统购统销制,废除了人民公社制,但城乡分割最重要的制度基础——户口制仍得以维持。而且,自1990年代中期以来,由于权力与市场的共同作用,城乡壁垒不仅未见打破,反而更加坚固。正是这种壁垒的存在,才产生了在市场竞争中劳动力的廉价优势。国家一方面坚守城乡的制度壁垒,另一方面又允许和鼓励农村劳动力大规模地向城市流动,从而使廉价农村劳动力成为推动经济增长的重要因素。尤其是自2001年“入世”以来,外资的涌入为中国持续发挥由城乡分割而造成的劳动力比较优势提供了良机,并促进了中国外向型经济格局的形成。“入世”后中国的外贸总额从2000年的4743亿美元飞速增加到2008年的25616亿美元,而顺差更是呈现爆炸式增长:2004年为320亿美元,2005年为1019亿美元,2006年达1775亿美元,到2008年更增长到2954亿美元。在这种典型的外向型经济格局中,中国成为一座以劳动力数量充沛和价格低廉见长的“世界工厂”。

  (2)计划生育政策的人口效应

  改革开放以来人民生活的明显改善,不仅仅基于经济总量的增长和产业结构的调整,也基于1980年开始实行的计划生育政策所带来的人口效应。1971年中国总和生育率为5.4,到1990年代初总和生育率已降到更替水平(2.1)以下,到2004年总和生育率进一步降到1.6左右,人口自然增长率则降到了0.6%以下。(当然,生育率的下降不单受生育政策的直接影响,同时也是经济发展与社会发展共同作用的结果。)生育率的下降使中国的人口与资源、环境的压力得到了相当程度的缓解;而人口增速低于经济的发展速度,使得人口的素质和生活质量得到了大幅度的提高,人口素质的提高又进一步推动了经济的发展。

  二、增长模式的治理危机

  中国持续30年的高速经济增长使中国国力大大增强,人民生活得到明显改善,在国际事务中的影响越来越大。但这种增长模式也引发了许多严重的问题。这些问题在经济层面表现为投资与消费之间严重失衡,内需严重不足,居民收入差距和地区差距明显拉大,失业率居高不下,环境破坏严重,资源消耗过大,地区间的市场分割、重复建设,等等。但这些问题绝不仅仅是经济本身的问题,更是一个政治与社会治理危机的表现。

  1、国家治理的危机

  (1)国家职能的严重错位与失衡

  如前所述,国家的职能分别在应对市场失灵和增进公平两个方面分为最小的、中等的和积极的职能。而在中国的市场转型中,国家职能的运行出现了什么问题呢?

  首先,就国家应对市场失灵的职能而言,存在着明显的倒错。也就是说,中国国家在积极职能(促进市场建设等)上表现出很高的强度,而在作为国家的基础职能(如提供纯公共产品、健全法制秩序、应对重大安全事故)与中等职能(如提高教育质量、搞好环境保护)上却表现出全面的衰退。

  仅以煤矿安全生产监管为例。尽管煤矿开采在全世界都是一个高危产业,职业死亡事故的发生率很高,但中国的安全指标在全世界都是最糟糕的。在2002年,中国的死亡率是美国的160倍,南非的60倍,印度的10倍。而从中国改革开放的不同阶段来说,煤矿生产安全在1980年代得到了明显改善,死亡率到1991—1992年降到了最低点,而自1992年以后就不断攀升,2000年以后更加突出。这里面的原因非常复杂,但其中很重要的一个原因就是,县乡两级政府既是煤矿安全问题的监管者,又是矿山的经营者。地方政府为了增加税收而对违反安全法规的做法视而不见,有些更是官煤勾结,负责审批经营许可证的政府官员和经营煤矿的企业主结成了牢固的利益同盟。

  其次,就国家应对市场失灵与增进公平的两大目标而言,存在着严重的失衡。中国改革之初确定的基本发展方略是“效率优先,兼顾公平”。但改革三十年实际的运行轨迹却是增长替代了发展,效率压倒了公平。国家积极跻身于许多不应它出面干预的市场活动,却又完全消身于众多本应它坚守善治的社会领域。

  1994年分税制改革后,国家汲取资源的能力得到强化,但却没有有效地通过再分配矫正本已严重倾斜的社会利益分配格局,反倒开始了社会福利领域全面的市场化进程,使社会利益分配格局更加失衡。1994年后国家取消福利房政策,开始启动住房制度改革;1996年开始启动医疗体制改革;2000年教育领域开始了产业化进程。这一系列的改革都意味着国家在住房、养老、医疗和教育等社会福利领域全面撤退,其负担主要通过市场交给了个人。

  仅以医疗体制改革为例。1978年,政府预算支出占卫生总费用的32.16%,社会支出占卫生总费用的47.71%,个人支出所占的比例则为20.43%.在改革开放初的1985年,政府预算支出部分的比重上升到38.58%,而社会支出部分则下降为32.95%,而个人支出的比例上升为28.46%.而从1990年开始,政府预算支出部分和社会支出均开始急剧下降,到2002年,前者所占比重降至15.21%,后者的比重降至26.45%,而个人支出已经高达58.34%.这个变化意味着治疗疾病的责任由从前的政府或社会承担基本转向了由病人自己承担。与其他国家进行比较,我们发现,2001年,卫生总费用中公共投入在发达国家平均是70%以上,在中等发展国家平均是57%,而中国的比例仅为37.2%.因此有学者断言,中国以市场化为导向的医疗卫生体制改革从总体上说是不成功的。这个结论一经披露,旋即在社会上引起了强烈的共鸣。

  我们再从直接反映社会公平指标的基尼系数来看。据赵人伟、格里芬、李实等人的研究,在改革开放前,中国城乡居民家庭人均收入的基尼系数是0.33,而后这个数字一路攀升,到1997年已经达到0.4577,而到2007年已经达到了不低于0.5的水平。据世界银行的统计数据,我国的基尼系数在改革开放前为0.16,2006年已增至0.47,超过了国际公认的警戒线0.4,也超过了世界所有发达国家的水平,到达危险的边缘。由于部分群体隐性福利的存在,有专家认为中国实际收入差距还要更高。

  尽管国家从2005年左右开始作了一些重要的政策调整,如全面取消农业税、大幅度扩大医疗保险的覆盖面、对房地产市场进行调控、对个人收入所得税进行改革等,这些政策意味着国家为实现社会公平所作出的一些努力。不过,在政治体制改革始终未真正启动的情况下,政治权贵对国家的绑架,经济寡头对市场的操控,地方政府对社会的蚕食,将一如既往,最终可能使许多改革新政沦落为对老百姓的又一次“合法的”盘剥。有学者将中国社会这种无论政策如何调整,人民的福利与自由皆不可得的怪状称为“尺蠖效应”。

  (2)权钱结合紧密,寻租现象泛滥

  国家积极介入市场经济,对经济的持续增长起着重要的作用。然而,由于政治的高度集权、法律法规的不健全、程序技术的不发达、变通模糊的合法性、社会伦理的沦丧化,政府对市场和企业的干预使寻租现象普遍化、规模扩大化、形式多样化,以权钱交易、官商勾结为主的各类腐败活动日益猖獗,中国日益陷入所谓“权贵资本主义”的政治危局。

  中国的“权贵资本主义”进程早在全面市场化开始前的1980年代就已启动,双轨制成为权贵集团疯狂攫取社会财富的通道。根据胡和立对1988年的租金估算,1988年我国商品、资金和外汇的双轨差价高达2000亿元以上,约占整个国民收入的20%;1988年价差、汇差、利差以及其他租金总额高达4569亿元,约占当年国民收入(11738亿元)的40%.

  随着分税制的改革和汇率的并轨,绝大部分商品和服务的价格已经市场化了,旧的双轨制由此淡出,但是,租金价值并没有因此而下降,反而呈上升趋势,因为,新的“双轨制”又应运而生:以公共权力为背景,自下而上地寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系,和远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系以及在国有企业的产权垄断定价和无序转让中寻租等,共同构成了巨大的租金价值总额。有学者对2004年我国包含租金在内的全部非正常收入分配规模进行了估算,初步计算的结果是,我国非正常收入分配规模为56952.9亿元,占当年国内生产总值(GDP )现价比重为35.64%.这一规模相当于当年国家财政的1.8倍。从某种意义上说,分税制改革本来是想在加强中央财政集权的同时规范地方政府的行为,但其意外后果却是强化了地方政府作为利益主体的角色,加剧了地方政府的掠夺性行为,使其日益从市场经济的“援助之手”转而成为市场经济的“攫取之手”。

  2、社会治理的危机

  我们在这里所说的社会治理机制也被称为非市场治理机制,它是与“自由市场经济体制”不同的“协调市场经济体制”中常用的治理手段。这种非市场机制主要涉及的是以社会关系为基础的契约,强调各种社会势力的平衡,强调竞争中的合作,强调高度组织化的市民社会的自我管理能力。中国的历史传统和当前状况并不具备发展自由市场体制的条件,其科层制的运作也是以社会关系为基础、以变通为运行法则的。因此,非市场治理机制的发育对于中国的市场转型撇弃所谓“坏的市场经济”、迈向“好的市场经济”具有重要的意义。而恰恰在这一点上,中国社会还存在着严重的问题。

  (1)社会阶层的失衡与定型

  在适应协调市场经济体制的社会阶层结构中,一个强大而独立的中产阶级是关键要素。而中国当前社会分层结构的问题恰恰在于,不仅崭新的中产阶级发展迟缓,而且连传统的中间阶层即城市居民也在不断分化和萎缩。与此同时,社会精英阶层积聚的财富越来越多、获得的资源越来越多,经济精英、政治精英和知识精英结成了同盟关系,其所占据的不同类型的资本可以相互交换,其对国家政策的影响力越来越大;而原来位居中间层的一些人因为下岗被甩入了社会底层,原来在改革初期得到一些利益的边缘和弱势群体(如农民)日益成为改革代价的承担者。中国社会有向两极社会发展的趋势:社会上层日益寡头化,社会底层日益碎片化。而且,这种贫富悬殊的分层结构近些年来已经开始定型化,其具体表现为:社会阶层之间的边界开始形成;阶层之间的流动减少;阶层内部认同形成;社会阶层的再生产机制形成。

  以前面所说的城乡二元社会结构为例。农民工的大规模进城务工,尽管从其家庭来说是增加了一些收入,但从社会结构层面来说,一方面,由于城市对农民工各方面不公平的待遇,农民工所创造的财富的绝大部分都被城市所截留;另一方面,青壮农民工的大量外出又加剧了农村的凋零,农民来自农业的收入在不断下滑。城乡差距正是在制度壁垒和农民工自身的不断流动与辛苦劳作中不断被再生产出来。

  (2)社会组织的疏松

  中国社会改革开放以来的一大变化,就是社会生活的自组织性有所增强,许多城市甚至一些农村都出现了多少具有现代市民组织性质的社团组织。2001年入世后,中国加入全球化进程使新社会组织在“与国际接轨”的背景下有了更进一步的发展。据非常粗略的估计,中国登记的社会团体由1978年前的6000多家猛增到2001年底的23万家,未登记的估计在140万家。

  虽然中国的社会组织在数量上发展较快,但从总体上说,其自主性还非常有限。它们或者对政府存在着严重的体制依赖,其具体表现为体制等级依赖、组织架构依赖、运作网络依赖、产权依赖与社会信任依赖,因此,它们与政府组织是所谓“形同质异”;或者对国外的资金有相当严重的依赖性,而在中国自己的社会中存在着合法性制约、专业精神匮乏、基层、扎根性弱等问题。就中国社会组织发展的现状而言,它们还很难对中国社会产生真正实质性的影响。

  (3)社会认同的迷失

  如果说改革之初,改革话语是整个社会的共识的话,那么到了2001年后,社会认同则陷入了某种迷失。其具体表现在以下几个方面。

  其一,2004年由郎咸平发起了对国企改制中国有资产流失问题的激烈论辩,涉及了国有企业产权改革的合法性问题,并由此带出了整个改革的市场化方向是否应该重新反思的问题,带出了我们是否正在面临“坏的市场经济”的问题。这场讨论标志着传统的改革共识已经瓦解,新的改革观有待在反思的基础上形成。

  其二,随着中国卷入全球化进程以及科层治理乃至整个社会治理的技术化、专业化,“与国际接轨”的话语及专家话语一方面垄断了话语权,另一方面在目前的制度背景中却又可能遮蔽了某些尖锐的社会矛盾,使社会底层处于几近失语的尴尬地步。

  其三,随着消费社会和网络社会的到来,传统的身份认同和社会认同已经被削弱,个性化、碎片化甚至虚拟化成为人们特别是年轻一代主要的生存方式。

  (4)利益表达的扭曲

  中国社会的利益格局经过30年的改革已经发生了巨大的变化。改革前全国总体性、单一化、均质化的利益格局被打破,各个地区、单位和身份群体成为相对独立的、多元化的利益主体。与此同时,利益主体之间的差距也在逐渐拉大。尤其是2001年“入世”后,全球化使断裂社会的“拉断”效应更加明显,利益失衡的问题显得更加突出。然而,更严重的问题还在于,失衡的社会利益缺乏恰当的表达机制。其问题具体表现在:

  其一,缺乏制度化的利益表达组织。农民不被允许建立农会组织;工人虽然有工会组织,但目前工会主要发挥的是一种辅助性的福利功能,而不具有真正的表达工人利益的功能,而且,大量的农民工还被排除在工会组织之外。

  其二,缺乏合法化的利益表达渠道。诉讼虽然是最合法的利益表达渠道,但中国法院在处理许多敏感性、群体性案件时都极为谨慎,人们一走进法院大门就面临着立案难、胜诉难、执行难这三大难关,何况,漫长的诉讼时限、高昂的诉讼费用更会增添人们对诉讼的畏难心理。上访是中国特色的利益表达渠道,但它的合法性却是模糊的:在高层政府对上访的看法与基层政府的看法之间,在个人上访与群体上访、逐级上访与越级上访之间,在平常日子与敏感日子之间都存在着合法性的落差。这些落差使上访本身实际上成了一个风险大、陷阱多的表达方式。此外,在1982年的《宪法》中,罢工权被取消;(抗争性的)游行、示威权虽然被列入宪法章程中,却在现实生活中从不被批准,形同虚文。

  其三,缺乏理性化的利益妥协方式。由于政府和企业主习惯用拖延和推诿的方式来回避社会利益的冲突,这势必导致社会矛盾不断激化。弱势群体迫于无奈,常常采用过激手段将政府逼出来解决问题;而政府或企业主面对弱势群体的过激手段,为了维护社会稳定以及与此直接关联的政绩,往往又采用高压的方式。在这种“拖延——激化——高压”的扭曲互动模式中,无论是正面遭遇的政府、企业主与弱势群体,还是整个社会,都为这种不理性的互动付出了沉重的代价。

  构成社会治理危机的这四方面因素相互影响,虽然并不足以影响到政治的稳定、造成大规模的社会动荡,但社会利益矛盾却是相当尖锐的。因此,我们在中国经济持续高速增长的另一侧面也可以看到持续高涨的“信访洪峰”:全国信访量自1992年到2004年连续13年持续上升。2000年,全国县以上党政机关受理信访量首次突破1000万件/人次大关,达到1024万件/人次。2001年、2002年和2004年全国信访总量同比上升8.7%、2.9%和13.4%.而所谓的“群体性事件”从1994年的1万起增加到2003年的6万起,年平均增长17%;参与人数由73万多人增加到307万多人;百人以上的由1400起增加到7000多起。2005年,群体性事件更高达84000起。

  尽管中国经济改革30年来取得了持续增长的成绩,但又正是这种传统的经济增长模式引发了严重的政治和社会问题。中国社会的“缩长”现象就是传统经济增长模式这把“双刃之剑”的结果:一方面,经济总量在强制性地增长;另一方面,经济增长的基础不断地被蚕食,政治的合法性不断地被削弱,社会的溃败不断地被催化。到今天,这把“双刃之剑”已经日显其害。为免饮鸩止渴,我们就不得不痛下决心,转变传统经济增长模式。而转变这种经济增长模式,首要的就在于转变国家和社会的治理模式。

  简略地说,中国社会未来治理模式的转变主要在如下几个方向上。一是真正启动政治体制改革,从制度上瓦解“权贵资本主义”的存在基础,从根子上切断权与钱的结合点,只有通过放权于民,才能做到执政为公;二是调整国家在市场中的作用点,从直接干预市场和企业的运行到更多发挥监管作用;三是强化国家在社会保障领域的作用,使国家在实现社会公平上发挥积极的、主导的作用,矫正目前严重失衡的社会利益分配格局;四是为社会的自主发育开辟更广阔的空间,建立起一套制度化的利益表达、博弈与冲突解决机制。

  (应星,中国政法大学社会学院教授。)