公共财政:概念界说与演变脉络

——兼论中国财政改革30年的基本轨迹

  原载《经济研究》2008年第12期

  内容提要:本文立足于中国特定的体制转轨背景,在系统考察公共财政问题来龙去脉的基础上,对这一经济范畴的内涵与外延做出了比较清晰的界说。本文的分析表明,跳出纯学术思维的局限而放眼中国财政改革30年的历史进程,可以发现,公共财政本来就是为了解决中国自身问题的需要而提出的一个富有中国特色的概念。鉴于"公共性"是财政与生俱来的本质属性,作为一个有别于计划经济年代的财政制度安排,以覆盖范围不断拓展为集中体现的中国公共财政建设之路,实质是一个让传统中国财政体制机制和传统中国财政学回归"公共性"轨道的过程。站在制度变革的高度,按照公共的理念和规则,深刻把握公共财政制度的基本要求,以此勾画中国财政改革与发展蓝图并改造中国财政学学科体系,是历史赋予我们这一代人的特殊使命。

  关键词:公共财政;公共性;社会公共需要;财政改革与发展

  *高培勇,中国社会科学院财政与贸易经济研究所,邮政编码:100836,电子邮箱:[email protected].本文的基本观点,曾分别于2007年4月和5月在中国财政学会2007年年会和中国社会科学院建院30周年学术报告会上交流。与会同仁以及其他方面人士的讨论,充实了本文的内容。在此谨致谢忱。本文也系作者主持的国家社会科学基金重点项目"中国公共财政建设指标体系研究"(批准号:06AJ007)的阶段性成果之一。

  一、引言

  从1978年末的中共十一届三中全会算起,与整体改革如影随形、亦步亦趋的中国财政领域的改革已经走过了30个年头。在此期间,无论是在财政学学科建设层面,还是在财政运行实践层面,都发生了十分深刻的变化。对于这些变化,固然可从不同的角度、基于不同的目的去总结和梳理,但是,倘若要从中提炼一个关键词,并以此揭示30年来有关中国财政理论与实践的最重要、最实质的发展轨迹,那可能非"公共财政"莫属。与此类似,倘若也试图从中提炼一个关键词,并以此标识未来中国财政理论与实践最重要、最实质的发展取向,那同样可能非"公共财政"莫属。

  事实上,作为一个30年来使用频率颇高、对中国经济社会生活影响颇深的"新生"概念,公共财政不仅主导了既有的中国财政学以及中国财政改革与发展进程,也承载了人们对于中国财政学以及中国财政改革与发展前景的期望。可以说,在过去30年的时间里,几乎所有的有关中国财政改革与发展的事项,都是在公共财政这条线索上进行的,几乎所有的有关中国财政学学科建设以及其他相关学术问题的讨论,都可以归结到公共财政这条主线上。故而,在我们迎来改革开放30周年之际,以具有"牵一发而动全身"之效的公共财政作为基本线索,回顾中国财政学以及中国财政改革与发展的基本脉络,评述当前中国财政学以及中国财政改革与发展的热点、焦点和难点,前瞻中国财政学以及中国财政改革与发展的基本趋势,显然是一个比较恰当的选择。

  颇具戏剧性的是,当我们果真沿着这条线索来着手上述的回顾、评述和前瞻工作的时候,却不无意外地发现,不仅在财政学术界,而且在财政实践界,公共财政迄今还是一个尚未达成广泛共识并得到明晰论证的概念。正因为此,对于公共财政的理解和解释,望字、望文生义者,有之;停留于表面现象、做狭隘理解者,也有之;将其同其他相关概念混同起来从而等量齐观者,还有之。

  如果只是一般性的研讨、限于学术层面兜圈子,这种五花八门的状态似乎无关宏旨。但若将其推至实践层面,特别是以其作为基本线索,延伸至整个中国财政学学科体系的改造以及中国财政改革与发展蓝图的勾画,就是一个必须慎重对待并小心求证的问题了。所以,对于公共财政要表述的经济现象做深入而系统的讨论,从而清晰地界定其内涵与外延,无论从哪个方面看,都是一项十分重要、非做不可的基础性工作。

  上述的背景和目的,构成了本文的出发点和归宿。

  二、公共财政概念的由来:一个基本脉络

  首先,需要对公共财政概念的演变轨迹做一个简要的梳理,为本文的讨论搭建一个逻辑平台。

  严格说来,公共财政并非完全意义上的"新生"概念。早在上个世纪50年代,就曾有学者使用过公共财政或近似的概念(如尹文敬,1953)。但是,作为一个"学术用语",由限于学界圈子内的咬文嚼字式的讨论到进入决策层视野并延伸为指导财政改革与发展实践的"文件用语",以至成为现实中国经济社会生活之中的"公共语汇",则是改革开放以后的事情。

  以中国改革开放的30年为考察区间,在公共财政概念的演变历程中,值得提及的标志性事件,至少有如下几个:

  1983年,由美国经济学家阿图。埃克斯坦所著的"Public Finance"中译本出版发行。与以往有所不同,译者对于这一本书书名的处理有点标新立异——将"PublicFinance"直译为《公共财政学》(张愚山,1983)。而在此之前,中国财政学界一直将"Public Finance"等同于"财政学"或"财政".在财政学或财政的前面加上"公共"二字,应当说是一个不小的变化。然而,人们当时并未意识到公共财政概念所具有的深刻内涵以及它将给中国经济社会生活带来的深刻变化,这一译法的调整,并未引起财政学术界的足够关注。此后一段时间,尽管各种经济文献上也曾不时地出现过公共财政以及类似的提法,但从总体上说,人们只是将它视为一种有别于以往的译名调整,而未做特别的探究,亦未赋予其特殊的意义。此其一。

  进入上个世纪90年代以后,迫于经济体制转轨带来的财政压力,在财政收入占GDP 比重持续下降且短期内难有较大改观的背景下,学术界和实践层越来越倾向于从财政支出规模的压缩上寻求出路(叶振鹏,1993;安体富、高培勇,1993)。于是,便有了为压缩支出规模而调整支出结构的做法,并有了消除"越位"、补足"缺位"以及纠正"错位"的说法。支出结构的调整牵涉到沿袭多年的财政支出模式的变动,有必要提出一个不同于以往的带有方向性的目标。恰好,典型市场经济国家财政职能范围相对狭窄的特点与我们旨在通过调整支出结构、压缩支出规模的初衷,是相吻合的。而且,在当时,人们习惯于将公共财政与典型市场经济国家的财政支出格局相提并论,甚至将公共财政作为典型市场经济国家财政的同义语加以使用。因此,以典型市场经济国家的财政体制机制为参照系,公共财政便被"借用"于压缩财政支出规模、缓解财政收支困难的实践。此其二。

  单纯的调整支出结构而不对收入一翼做同步的变动,至多只能缓解部分财政困难。为了跳出"跛脚"式调整的局限,从根本上走出财政收支的困难境地,1994年的税制改革应运而生。作为新中国成立以来规模最大、影响最深远的一轮税制改革,其基本的原则,被界定为"统一税法、公平税负、简化税制、合理分权".这"十六字"原则,在当时具有相当的冲击力。因为,它们是植根于社会主义市场经济体制的土壤,并基于构建适应社会主义市场经济的税制体系的目标而形成的。对于它们,只能按照市场经济的理念加以解释(项怀诚,2002)。故而,在归结其理论基础或思想来源的时候,公共财政的字眼,也不时出现在阐述税制改革问题的有关文献之中。此其三。

  无论是支出一翼的调整,还是收入一翼的变动,所涉及的终归只是财政体制机制的局部而非全局。零敲碎打型的局部调整固然重要,但若没有构造一个整体的财政体制机制,并将局部的调整纳入到财政体制机制的整体框架之中,并不能解决财政困难问题的全部。甚至,不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财政体制机制。当时,人们还发现,能够统领所有的财政改革线索、覆盖所有的财政改革项目的概念,除了公共财政之外,还找不到任何其他范畴来担当此任。于是,以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机,决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定:构建中国的公共财政基本框架(李岚清,1998)。①「在那次会议上,时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清代表中共中央明确提出,要"积极创造条件,逐步建立公共财政基本框架"」从那时起,作为中国财政改革与发展目标的明确定位,公共财政建设正式进入了政府部门的工作议程。此其四。

  时隔5年之后,2003年10月,中共十六届三中全会召开并通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在《决定》中,根据公共财政体制框架已经初步建立的判断(李岚清,2003),提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分,将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘,从而在两者的密切联系中进一步谋划推进公共财政建设的方案,也就成了题中应有之义。十六届三中全会给中国的公共财政建设带来了新的契机。此其五。

  2007年末召开的中共十七大,在全面总结改革开放的历史进程和宝贵经验的基础上,对我国新时期的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等做出了全面部署。其中,无论是对经济建设、政治建设问题的阐释,还是有关文化建设、社会建设图景的描绘,都融入了公共财政的理念,渗透着公共财政的精神,甚至直接使用了公共财政的字眼。特别是关于"围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系"的表述(胡锦涛,2007),在更广阔的范围内、更深入的层面上标志着,中国公共财政理论与实践又进入到了一个新的阶段。此其六。

  进一步地考察,还发现,在当前的中国,无论是党政部门的重要文件,还是学术界围绕有关科学发展观、政府职能格局、公共服务体系与社会事业建设等重大经济社会问题的讨论,甚至是普通百姓茶余饭后闲聊中的改善民生话题,我们都可以从中找到公共财政的字眼,都离不开以公共财政为主要线索的相关阐释。在某种意义上,中国已经步入全面和全力建设公共财政的时代,并非夸张之语。

  三、寻找"公共财政"与以往"财政"的区别:戏剧性的经历

  从逻辑上说,将"公共"与"财政"连缀在一起,从而形成"公共财政",肯定有不同于以往"财政"概念的特殊意义。因而,在围绕公共财政展开的讨论中,一个始终绕不开、躲不过的命题是,"公共财政"与以往"财政"究竟有何不同?

  基于上文的逻辑",公共财政"当然是将以往"财政"作为改造对象的。也可以说",公共财政"就是针对以往"财政"而形成的新概念(刘尚希,2000)。问题是,如果说"公共财政"有别于以往"财政"之处,就在于"公共性"的彰显,那么,以往"财政"肯定带有某种"非公共性"特征,或者,在某些方面缺乏"公共性"特征。

  事实上,从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起,牵涉了学者们颇多精力的一项重要工作,就是在"公共财政"与以往"财政"之间找寻区别点。而且,在归结以往"财政"的"非公共性"特征上,曾有过一段颇具戏剧性的经历。

  最初,包括笔者在内的不少人(如安体富,1999;高培勇,2000)曾把"非公共性"的"非"字当作生产建设支出,从而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。然而,随着时间的推移和实践的进展,人们很快注意到,财政以公共服务领域为主要投向并相应减少生产建设支出,固然符合市场化的改革方向,但减少不等于退出。需要减少的,也只限于投向竞争性领域的支出。政府履行的公共职能,在任何社会形态和任何经济体制下,都不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。

  公共设施和基础设施的生产或提供,肯定属于生产建设支出系列,又肯定不排斥公共性。①「不少人对于公共财政的批评,也正是基于这一点」故而,在改革过程中,减少财政对生产建设领域的投入固然必要,但让财政支出由此退出生产建设领域,甚至以此作为财政支出结构调整的方向,绝不是公共财政建设的实质内容。

  也有人(如张馨,1999,2004)把计划经济时代的财政视作"非公共性"的典型,并试图从计划经济财政与市场经济财政的体制差异来揭示公共财政建设的意义,从而认定公共财政是市场经济的产物或适应市场经济的财政模式,直至把公共财政等同于西方财政。②「其代表性的解释是,公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系,是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式,是与市场经济相适应的一种财政类型,是市场经济国家通行的财政体制和财政制度」然而,由此出发而放眼整个财政的发展史,且不说市场经济前几千年的人类社会历史长河中,并不乏诸如水利支出、修桥修路支出、赈济支出、祭祀支出甚至军事支出这样的带有公共性质的政府支出项目,即使是在我国计划经济时代以生产建设支出为主导的财政支出格局中,包括城市基础设施、社会福利设施建设在内的许多可归入生产建设系列的支出项目,本身就是典型的"公共性"支出。因而,把市场经济财政等同于公共财政,而将非市场经济财政一概归之于"非"公共财政,不仅不能说明前市场经济下的财政制度及其运行格局,不能说明计划经济体制下的公共性支出,而且也难以厘清作为社会管理者的政府部门同其他行为主体的行为动机和行为模式的异同。

  还有人对公共财政做了主观臆断式的简化处理。其突出的表现有两极,或是把"公共财政"视作有别于以往"财政"的一个新范畴、新学科,或是将其视作同以往"财政"内涵无异的一个时髦概念。前者将公共财政同以往的财政范畴、财政学学科对立起来,试图将其解释为不同于以往的新范畴、新学科,进而有了所谓"公共财政学"、"公共财政专业"或"公共财政方向"等新的称谓。后者则在未赋予任何新意义的条件下,把以往使用"财政"二字的地方统统置换为"公共财政",进而有了所谓"公共财政预算"、"公共财政收入"、"公共财政支出"和"公共财政政策"等新的说法。甚至有人主张将财政部更名为"公共财政部",将财政厅(局)改名为"公共财政厅(局)".③「见诸于媒体的类似说法就更多,如"公共财政为师范教育买单","公共财政让农村孩子不再失学",等等」但是,略加思考便知,无论是把"公共财政"当作新事物,还是把它当作旧概念的翻版,都难以自圆其说。比如,按照前者的逻辑,作为一门新范畴或新学科的起码条件,公共财政要有不同于以往"财政"的新的内涵与外延,新的研究对象和新的研究方法。而这些,并未发生在公共财政身上。"公共财政"的内涵与外延",公共财政"的研究对象和研究方法,与以往"财政"并无不同。再如,按照后者的逻辑",公共财政"与以往"财政"概念的替换,便成了没有实质意义的赶时髦或"画蛇添足"之举(陈共,1999)。只要开启电脑的文字处理替换功能,有关公共财政的全部工作,转瞬之间,便可通过"更名"而万事大吉。这当然更不符合事实。所以,上述的两种表现虽位于两个极端,但它们均未触及公共财政的实质内容。在某种程度上,实属对公共财政的误读。

  最近一个时期,在一片关注民生、改善民生的大潮中,又出现了一种关于公共财政的新说法——有人把公共财政等同于民生财政,甚至用财政是否专注于民生事项作为区分"公共性"与"非公共性"的标尺。应当承认,在计划经济年代,我们曾把大量的财政资金投向生产建设,而相对忽略了民生的改善。在由计划经济转入市场经济的过程中,也曾犯过所谓"倒洗澡水连同孩子一同倒掉"的错误,把为数不少的民生事项推给了市场。一路走下来,在民生领域积累下了大量的财政欠账。

  在当前,加大财政对民生事项的投入,强调改善民生的紧迫性,当然是必要的。但是,必须注意到,改善民生并非财政唯一的职能。除此之外,诸如国防、外交、环境保护、社会管理等典型的公共事项,都属于财政必须担负的"公共性"职能。当前对民生领域、民生事项的倾斜政策,只是说明,相对于其他的职能事项,这个领域变成了瓶颈,须作为重点投入事项。这并不意味着财政的职能事项只是改善民生,更不意味着只有民生事项才是公共性的。所以,从一个极端走向另一个极端,把当前带有"补偿性"色彩的改善民生举动误读为公共财政的全部内容,确有片面之嫌,也非公共财政的实质所在。

  四、在改革实践中把握公共财政的实质内容

  在寻找"公共财政"与以往"财政"区别过程中遇到的困难,实际折射出了中国公共财政问题的特殊性。

  从英文译名的改变到被"借用"于财政改革、税制改革的实践,由构建公共财政框架到进一步健全和完善公共财政体制,再到完善公共财政体系,公共财政所走出的基本轨迹告诉我们,它并非一个经过严谨论证的纯学术概念,而更多地是改革实践催生的产物。因而,对于公共财政的界说,一定要跳出纯学术思维的局限而延伸至体制转轨的特殊历史背景,在改革历程的系统盘点和深刻把握中加以完成。

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