中国能源产业市场改革研究

 经济管理    2010/07/09  

  一、能源市场化改革的动因

  从世界范围来看,能源领域的市场化改革已经成为全球性趋势。无论是市场经济国家还是向市场经济体制转轨国家,放松政府管制,打破垄断,让竞争性的市场机制充分发挥作用,让竞争性企业真正独立地走向市场,这是世界能源行业选择的共同发展道路。

  市场化改革主要包括两个层面的不同性质改革:第一个层面是指非市场机制向市场机制的转变过程,主要指中央计划经济国家在体制转型过程中所进行的能源改革,包括所有制结构、产业组织结构、价格体制、投融资体制、财税体制、运销体制、外贸体制、政府管理体制、法律体系等_系列改革。第二个层面是指市场机制的宽化和深化过程,主要指市场经济国家所进行的能源领域改革,改革内容包括直接和间接的财政补贴、政策性融资、环境标准、区域市场一体化、贸易保护措施(如进口配额管理)等方面,且都是在市场经济体制框架下进行的,目的是完善与优化已经建立的市场体制框架。

  从世界范围来看,能源产业市场化改革的动因主要有:国家能源安全战略调整的需要;打破行业垄断,开放市场,引入竞争机制,增加能源供给,提高能源效率,改善能源部门的服务质量,减少能源需求与能源供应之间的结构性矛盾;高新技术突飞猛进,为能源部门的产业升级和改造提供了强大的动力;全球性的环境保护浪潮日甚﹁日,促动了能源部门的市场化改革;摆脱各级政府的财政补贴压力。

  对于中国能源部门而言,推进市场化改革还有如下几个重要原因:

  一是落后的投融资管理体制无法适应能源供应长期短缺的局面。长期以来,我国能源投融资领域基本上是一种“政府投资、政府审批、政府融资、政府干预价格”的管理模式,社会性资本很难顺利地进入能源生产领域,而政府投资又不能满足能源需求,因此,能源供需关系长期紧张的局面始终无法从根本上改观。

  二是不同能源部门之间的改革异步性和体制性摩擦已经成为能源部门健康发展的一个痼疾。这突出地体现在近年来日益尖锐的“煤电矛盾”上。

  三是能源部门长期处于政府贸易与投资保护之下,能源企业的国际竞争力普遍不强,其应对国外能源跨国公司冲击的能力明显不足。

  四是行政性垄断依然存在,市场竞争性受到一定程度的遏制,也进一步阻碍着我国能源行业的健康发展。

  五是能源产品定价机制改革还没有完全到位。

  六是在能源产业的发展过程中,政府、企业与市场的关系还未完全理顺,行政干预处处可见,市场机制在优化配置资源上的作用受到一定程度的挤压。

  综观国内外的能源产业,由于各国制度环境、经济发展阶段、能源生产和消费结构、能源部门发展的现状、政府管理体制等存在很大差异,因此,各国能源部门呈现出一定的差异性,如价格形成机制、政府管理体制、国有能源部门、市场监管体系、行政性进入限制、上下游相关产业的市场化改革等等。尽管各国政府针对能源部门的具体改革措施不尽相同,但有一点却是相同的,即改革的取向是高度一致的,这就是市场化改革。所谓市场化改革,就是要最大限度地发挥市场机制在配置资源方面的基础性和主导性作用。在规范和透明的制度环境下,让价格杠杆来调节市场供求关系,让竞争机制和自由契约而不是强制性的行政机制来解决企业之间、产业之间和买卖双方之间的市场交易关系。

  二、市场化改革的影响因素、改革的收益与风险

  (一)影响因素。

  影响能源产业市场化改革的因素主要有:

  1.法律体系的完备程度。在市场经济条件下,能够保障、约束和规范利益主体行为的制度条件就是法律。法律体系越健全,利益主体之间的责、权、利边界越清晰,市场化改革的一系列措施越能够得到很好地贯彻与实施,改革效果也就越明显,反之亦然。

  2.改革的“初始状态”。即一国能源部门在改革初始阶段所面临的内部条件和外部环境,通常会引导、约束甚至决定着改革的路径选择,并可能被“锁定”(lock—in)在已有的改革路径上。

  3.政府财政状况。财政是市场化改革的“推进器”和“稳定器”。

  4.能源生产和消费结构。某个能源部门在一国能源生产和消费总量中的地位,以及与其他能源部门之间的关系,也是影响该能源部门改革进程的重要影响因素。

  5.既得利益者的阻力、社会压力和可接受程度。

  6.政策的延续性和统一性。改革政策能否保持连贯性、持久性和统一性,通常也是影响能源部门改革成效的重要因素。我国能源部门改革难以顺利推进的一个重要原因也正是源于政策的连贯性和一致性存在根本缺陷。

  (二)市场改革的收益。

  能源产业市场化改革的收益主要体现在如下几个方面:

  1.增加能源持续供给能力,提高能源生产效率,提升产业竞争力。

  2.相关产业和消费者获得充足、廉价和优质的能源产品和服务。

  3.减轻政府财政压力。

  4.优化能源供给和消费结构。在优化资源配置和改善资源供给与消费结构上,还没有其他任何一种机制能够比市场机制更有效率。

  5.推动能源领域的技术进步和能源“清洁化”。市场化改革使得竞争机制开始发挥技术创新的激励作用,在竞争性市场结构中,能源部门不仅为取得竞争优势而主动推动技术创新,而且也由于能源价格的市场化和自身积累的增加而具备了自主创新的能力。

  6.改善环境。市场化所推动的能源部门的独立化和产权制度改革,将使长期以来的“政企不分”和“政资不分”的弊端得到根本解决,政府运用经济、法律和行政手段来改善环境的努力将主要由能源部门自身来“消化”,即,环境成本将“内化”于竞争性的能源部门。

  (三)改革的风险。

  1.市场风险。主要表现在两个方面:一个方面的表现是因供求关系的短期紧张造成能源供给的暂时短缺,另一个方面的表现是能源价格大幅度波动给下游产业和居民生活带来负面影响。

  2.企业风险。市场化改革对于那些长期患有严重“体制病”的能源企业,特别是长期处于垄断地位、政企不分、政资不分、主辅不分的国有能源企业而言,无疑都是一个强烈的冲击。

  3.产业风险。降低或取消进出口贸易与外国投资管制、减少或取消财政补贴、放松价格管制等措施在内的市场化改革,可能会造成那些国际竞争力持续低下的能源部门的行业持续衰退或行业性生存危机,尽管这个部门本身的生产效率可能并不低下。

  4.地区风险。对于那些过度依赖能源生产的地区(能源依赖型城市)而言,市场化改革可能会加剧这一地区的经济与社会危机。特别是对于那些能源资源赋存与开采条件差、经济结构单一的地区,贸易保护的降低或取消,财政补贴的减少等市场化改革措施,都可能造成这些地区的经济与社会风险加剧。

  5.金融风险。低效率和低竞争力的能源部门在市场化改革的冲击下不可避免地面临严峻的经营形势,而一旦陷入经营困境,就很有可能会直接或间接地“传染”给金融部门。

  6.贸易与国际收支风险。一旦能源部门的市场化改革涉及到关税与非关税壁垒措施的降低或取消,能源产业国际竞争力不足的国家,很可能会面临充足而廉价的外国能源产品大规模涌入的局面,从而显著提高这一国家的能源对外依存度。

  7.安全生产风险。能源生产是一个安全性要求很高的过程,而能源生产的安全性在很大程度上既取决于能源企业的安全管理与保障能力,也取决于政府安全监督的有效性。

  8.社会风险。主要来自于上面所说的企业风险、行业风险和地区风险。对能源部门国际竞争力严重不足的国家而言,市场化改革通常会在短期内产生严重的社会风险。

  三、市场化改革的国际经验与启示

  尽管世界各国能源部门的资源赋存与开采条件、市场规模与能源供求状况、能源产业成熟程度、市场结构与竞争格局、能源对外依存程度、产业结构及能源需求弹性、综合能源战略和能源政策、能源企业国际竞争力等存在一定差异,能源部门市场化改革的战略目标、改革模式与改革路径、具体改革措施等也不尽相同,但是,我们还是从各国能源部门市场化改革历程中总结出若干共性经验。

  一是改革的总体目标和原则趋于一致,即通过放松管制,打破垄断,引入竞争,开放市场,有效监管等一系列市场取向的改革措施,在充分满足经济与社会发展的能源需求的同时,确保国家能源安全,优化能源结构,提高能源效率,不断改善能源与资源、能源与环境、能源供给与消费等重要经济关系。而由于国情不同,各国能源改革的侧重点则不尽相同。

  二是政府强有力的组织与推动作用是市场化改革不可或缺的。

  三是明确的能源战略和政策指向以及循序渐进的改革方案是非常重要的。

  四是不断完善的法律体系与监管制度是改革取得成功的前提条件。

  五是能源管理的权威性、综合性和统一性是保证能源改革与发展的组织保证。

  六是完善和有效的现代监管制度是各国能源部门健康发展的制度保证。

  七是国际跨国能源集团之间的并购重组浪潮日益高涨,全球能源市场逐步被国际跨国能源集团所控制,全球能源市场的垄断竞争性特征与区域寡头垄断特征相互交融。

  四、我国能源领域市场化改革的经验教训、难点和特殊性

  总的来看,改革开放以来,我国能源领域的市场化改革还是取得了一定的成绩。能源领域里先后进行了一系列改革,包括管理体制改革、价格改革、行业承包、现代企业制度改革、政企分开、引入外资和民营资本、打破垄断以构建全新的产业组织结构、组建市场、构建监管机构等等。

  (一)基本经验。

  1.自上而下式的改革模式。我国能源产业市场化改革之所以能够取得不同程度的进展,没有发生东欧那样的震荡,一个非常重要的原因,即改革是“自上而下”地进行的。

  2.改革的时机选择是至关重要的。过去的二十余年当中,我国能源市场化改革基本上沿着这样一个思路进行,即:先易后难,先调整后放开,先增加供给后调整结构。由于能源部门的重要性和影响力,因此,决策者在推进能源市场化改革时,基本上本着这样一个原则,即在能源供需矛盾缓解的时候,或者供求关系不紧张的时候,才谨慎地推进改革。

  3.政府发挥“稳定器”和“缓冲器”的作用。

  4.充分调动地方和企业的积极性,增加能源供给,为改革创造宽松的市场条件。

  (二)教训。

  1.能源改革的滞后终将转化为经济增长中的“能源瓶颈”。与我国大多数加工制造业和原材料工业相比,我国能源工业发展速度显得比较迟缓,其中一个非常重要的原因是市场取向的改革不彻底、不完善,已经成为阻碍能源部门健康发展的制度障碍。这种改革滞后性包括:市场准入的滞后性(如石油的开采、进口、批发与零售)、企业改革的滞后性(如多数电力企业和煤炭仍然是国有独资企业)、价格改革的滞后性(如能源企业并不完全掌握能源产品价格的最终决定权)、竞争性结构改革的滞后性(如市场垄断的问题仍然没有解决)、政府管理体制改革的滞后性、市场监管体系建设的滞后性以及对外资和民营资本开放的滞后性。

  2.国家能源战略和改革总体设计缺失。能源市场化改革是一个各部门、各环节紧密相关的大“生态系统”,如果没有一个综合性、前瞻性和战略性的国家能源战略,整个能源领域的市场化改革就可能因为缺乏总体设计而搁浅或裹足不前。

  3.安全生产、资源与环境保护问题。能源生产是一个关系人们生命安全的生产活动,是否能够确保能源生产与消费的安全性,也是衡量能源市场化改革成功与否的一个重要标准。

  换句话说,如果能源安全事故频发,而又始终没有找到治本之策,那么,这样的改革不能说是成功的。

  4.新能源、可再生能源和新能源技术开发的滞后。与发达国家相比,我们在常规能源的改革与发展上取得了不小的进步,但是我国新能源和可再生能源(如核能、生物能、太阳能、风能和潮汐能等)和常规能源的新技术(如清洁煤技术)开发却明显处于劣势。一个重要原因就是我们在市场化改革中缺少对新能源和新能源技术的开发激励。

  (三)改革的难点。

  能源部门的共性难题包括:

  1.缺乏统一的、明确的国家综合能源战略和能源改革规划,作为能源领域深化改革与加快发展的行动指南和努力方向。

  2.能源改革与发展中涉及的法律法规体系尚不健全,行政性干预的随意性问题还无法通过现成的、完善的法律制度来约束与规范。

  3.没有找到有效的管理体制和监管模式,行政管理职能过于分散,管理效能不高。政府还是习惯于利用行政手段来干预能源行业的改革和发展。

  4.科学的现代监管体系还没有建立起来,监管的独立性、法制化与专业化还远未实现。

  5.随着市场化改革向纵深发展,改革的深层矛盾将暴露无遗,特别是既得利益集团的阻碍作用不容忽视,甚至在某些阶段的某些环节上可能使市场化改革陷于停顿状态(如电煤价格改革)。

  6.垄断力量依然强大,一方面表现为自然垄断,主要是在电力系统的基础设施领域和石油部门的输油管道网络领域,另一方面表现为大型石油集团的区域性垄断(以长江为界的中石油和中石化分别占据着北方和南方市场)。

  7.能源部门之间的改革进程缺乏协调性,突出地表现为煤炭与电力部门的改革不同步,在电煤价格问题上,短期内还找不到一个完善的解决办法。

  8.全国统一的能源市场难以在短期内建立和完善起来,现行价格形成机制还无法反映真实的供求关系和成本,政府对能源价格还保持着一定的影响力,如电煤价格、电价、油品中准价。

  9.企业制度建设滞后。能源企业还没有真正成为合格的市场竞争主体,国有股“一股独大”、“内部人控制”、“三不分”、治理结构不规范等问题依然不同程度地存在。

  10.受现行国有资产管理体制的制约,跨行政区域、跨部门和跨所有制的上下游和内外贸一体化的能源集团难以在资本市场上顺利完成整合过程。

  11.煤炭、石油等资源型城市的产业转型和发展接续产业还存在很大困难。

  12.社会保障体系尚不健全,短期内还难以建立起改革“失败者”的缓冲和消化机制。

  13.开放度还比较有限,外资和民营资本进入的领域和程度还十分有限,没有形成充分利用“两种资源”、“两个市场”协调发展的局面。

  (四)改革的特殊性。

  之所以我国能源领域的市场化改革存在这样那样的难点和问题,一个非常重要的原因就是,我国能源改革具有其他领域改革所不具备的特殊性。

  1.长期受计划体制的影响,历史包袱沉重,政企不分,企业办社会职能普遍。

  2.长期受市场垄断地位的影响,缺乏竞争意识和竞争机制,倾向于利用现有垄断地位来排挤竞争对手。

  3.长期受政府“父爱主义”的影响,政策依赖性强,习惯于“吃偏饭”,缺乏独立生存和发展能力。

  4.长期受国有经济“一统天下”的影响,国有股“_股独大”,产权不清晰。

  5.长期受国有资产管理体制“条块分割”的影响,上下游产业链分离,能源部门缺乏跨地区、跨部门、跨所有制的产业整合,如煤炭行业的煤、路、港、航的一体化缺陷。

  6.政府职能的界定不清晰,存在越位、缺位和错位问题,职能管理分散,管理效能不统﹁。

  7.改革模式、路径和时机选择是政府推动能源领域改革必须解决的技术性难题。

  8.政府能源改革需要在能源总体战略与能源产业政策调整与完善的大背景下进行。

  9.政府监管体系的设计与实施问题,监管机构、监管规则、监管内容、监管手段的综合运用,价格监管、市场进入监管、市场行为监管,行业管理与市场监管之间的关系,监管者的监督机制。

  10.政府内部的条块之间、地区之间、各部门之间、上下级之间、局部与全局之间的利益关系。

  正是以上这些复杂因素的交互作用,才使得我国能源领域的市场化改革充斥着风险和不确定

  五、我国能源领域市场化改革的目标、原则与改革要点

  (一)市场化改革的目标。

  1.总体目标。我国能源领域的市场化改革应达到如下总体目标,即:通过设计和实施一种科学合理的改革模式,在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下,让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用,提高我国能源部门的国际竞争力,不断满足全社会日益增长的能源需求,应对未来各种能源领域里的挑战,为相关产业和用户提供低价、高质、稳定、充足、清洁的能源产品。

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