中国地方政府间支出竞争研究

——基于中国省级面板数据的经验证据

  原载《管理世界》2009年第2期

  摘要:分税制的实施在中国的多级政府体制内部形成了事实上的财政分权体制,这种财政分权体制使得地方政府在财政支出方面可能展开竞争。究竟这种支出竞争是否存在?如果存在的话,是表现为策略互补还是策略替代?利用1999~2005年中国省级面板数据,本文采用空间计量模型对以上问题进行了实证分析。主要研究发现包括:各省份人均实际本级财政支出总量和行政管理费支出表现出显著的策略替代特征,而各省份人均实际基本建设、教育、科学、医疗卫生、预算外等支出都表现出显著的策略互补特征;此外,各省份人均实际本级财政支出总量、基本建设和行政管理费支出都表现出显著的时间上的路径依赖特征。我们结合中国的实际情况对这些发现进行了深入探讨和分析。

  关键词:分权;支出竞争;路径依赖

  *本研究得到“新世纪优秀人才支持计划(NCET)”、国家社科基金项目“地方政府竞争与经济增长”(项目批准号04BJL019)和国家自然科学基金项目“基于社会互动的投资者参与理论”(项目批准号70703037)的资助。作者感谢中国人民大学经济学院“行为和制度经济学前沿”讨论组成员的有益评论,当然文责自负。

  一、导言

  中国的改革开放不仅在国家和社会之间进行了基于市场的分权,而且也在多级政府体制内部进行了适当的分权,后者的核心就在于构建一个和市场化相适应的财政分权体制。无论是早期的财政包干制度还是后来的分税制,都试图以制度的形式来形成不同层级政府之间财权和事权的合理划分,尤其是分税制的实施最终把这种权利划分稳定下来。当地方政府有了相应的财权和事权后(即便这种权利不是立法层面的,而是执行层面的),也就有了相互竞争的政策工具。而逐步深化的市场化环境给这种辖区竞争提供了条件。

  地方政府为什么在分权的制度下会展开竞争?其实道理很简单。如果地方政府有发展当地经济的压力,并且出于公益动机有增进当地居民福利的动力,那么就会设法在市场上吸引要素流入,尤其是吸引资本流入,以促进当地的经济增长。李涛和周业安(2008)的确发现了地方政府间支出竞争影响经济增长的经验证据。如果地方政府的决策者还要试图满足某些寻租的动机以及其他自利目标,这同样也需要增进当地的总体财富水平。显然,当每个地方政府都试图在市场上吸引更多的要素流入本地时,辖区之间的竞争就会发生。在特定的中国式分权体制下,进一步考虑到中央对地方采取的相对绩效考核制度(周黎安,2004,2007;周黎安等,2005所强调的),这种辖区竞争将更为激烈和复杂。对地方政府来说,如何才能够更好地吸引要素流入呢?关键就是给流入的要素更多的利益。地方政府可以通过调整税收政策来降低流入要素的税负;也可以通过调整支出政策来给流入要素创造外部经济;还可以通过其他制度手段来降低流入要素的成本,如此等等。其中支出竞争无疑是非常重要的一种手段。

  本文将侧重研究地方政府间的支出竞争。地方政府支出可以从两个层面来理解:首先,这种支出可以看成是地方政府对自身所掌握资源的运用,无论是把资源用于寻租,抑或用于公共利益,都是资源的使用而已。在总体资源给定的前提下,地方政府若试图更多地使用资源,就必须通过策略实施来和其他辖区竞争,以获取更多的资源。其次,从本质上看,地方政府支出是一种公共支出,通过资源的使用,向当地居民、企业及其他组织提供各种类型的公共品。由于公共品存在某些非排他性和非竞争性特征,所以不可避免地会产生对非本地居民、企业及其他组织的溢出效应。无论是非本地居民、企业及其他组织是否有意免费乘车,一个辖区公共品供给的好处都可能惠及于此。比如某个辖区改善了环境,当然会使得周边辖区的居民感到来自空气以及花草的愉悦。

  地方政府支出的这些特性必然会导致辖区之间的支出竞争复杂化。首先,一种竞争来自对民间资源的争夺。如果一个辖区的地方政府能够在公共资源的使用上精打细算,那么就说明该政府效率高;如果一个辖区公共品供给充分且有效,那么就相当于给当地企业和居民创造了外部经济,这两个条件都会吸引资本和劳动的流入,而如果其他辖区没有采取相应的对策,那么就会导致这些辖区资本和劳动的流出。结果,不同辖区之间通过市场竞争获得了差别性的资本和劳动,这就必然导致彼此增长率的差异性。很显然,经济发展好的辖区财富积累更快,无论是对于地方政府的政绩考核还是对官员的私人收益,都更有利。基于此,地方政府之间如果认识到这个道理,就会通过地方政府支出来展开竞争。可以预见,如果某个辖区的某种支出水平和结构更为有效,那么在竞争压力下,其他辖区就可能会模仿该辖区的支出行为,从而导致支出结构和水平的趋同。在理论上,我们可以把这种现象称之为策略互补型的支出竞争。

  其次,如果某个辖区致力于公共品的供给,即使考虑到公共品的空间限制,那么溢出效应也仍然可能出现。比如教育:如果某个辖区对教育的投入较大,那么其他辖区的居民就可能在不流动的前提下把子女送到该辖区来接受教育,这就是典型的免费乘车行为。或者说,该辖区受到良好教育的人较多,竞争激烈,那么一部分人就可能迁移到周边辖区。这样,即使其他辖区没有增加教育投入,也仍然可能享受教育改进的好处。医疗以及其他方面的支出均可能如此。如果出现这种情形,那么我们就说,这是一种策略替代型的支出竞争。

  当然,还存在最后一种情形。给定预算约束是软的,各地方政府尽可能多地使用资源,因为使用的资源越多,那么获得的资源也就越多。因此,在转型经济中,地方政府预算最大化并不一定来自政府官员的私利追求,而可能是来自政府层级的预算约束软化本身。这就相当于一个家庭中,兄弟姐妹都尽可能追求预算最大化,目的就是尽可能多地从父母手中获得更多的支持。给定这种情形的出现,就使得支出竞争的讨论变得复杂。也就是说,即使出现了策略互补或者策略替代的信号,也未必能够断定就是这两种类型的竞争。这就是研究中国地方政府支出竞争的复杂之处。

  本文基于现有研究文献的思路,对中国地方政府支出竞争问题进行定量研究,试图揭示我国地方政府支出竞争是否存在以及这种竞争的性质。国内现有的研究还非常匮乏,仅有极少数文献做了初步的探讨。本文将首次系统地研究中国地方政府支出竞争行为。为了更为准确地理解这种支出竞争,我们不仅打算探讨地方政府支出总量上的竞争行为,而且还探讨若干对经济发展有着重要影响的支出科目的竞争行为,比如基本建设支出、教育支出、医疗卫生支出等。由于地方政府竞争实际上是在空间上进行策略互动,因而一般的计量经济学模型也就无法适用。一些学者开始尝试运用空间计量经济学模型来研究辖区之间的空间策略互动问题。就支出竞争来说,空间计量经济学模型得出的回归系数估计值只是揭示了支出竞争是否存在以及表现如何的可能性,这些系数也有可能根本无法说明地方政府的支出竞争行为。但无论如何,只有测度了相关的系数,才能够接近问题的真相。本文分以下几个部分讨论相关的问题:第一部分是导言,给出研究意图、背景和意义;第二部分是简要的文献综述;第三部分是计量模型的构建;第四部分是数据来源说明;第五部分是回归分析;最后是进一步的讨论和结论。

  六、进一步的讨论和结论

  基于1999~2005年中国29个省级行政区面板数据的空间计量模型回归结果显示,中国的省级政府财政支出之间的确存在着一定程度的策略互动。

  不过,这种策略互动和通常国外文献中的结果不一致。本文的回归结果表明,基于当年的数据视角,地方政府之间并不存在显著的策略互动;但如果考虑滞后一年的情形,这种策略互动就变得显著起来,并且还同时表现出支出上的路径依赖特征。之所以出现这种情形,是因为我国各地区每年的实际财政支出虽然会根据每年的实际情况进行调整,但很大程度上依赖年度预算,而按照《预算法》的规定,财政预算是每年第一季度由人代会审批,这就意味着第一季度政府的财政支出只能延续上年的思路。同时,财政预算在制定的过程中有3个主要依据:上年预算执行情况、本年可能的社会经济形势、中央政府的相关要求,这3个依据也会导致每年实际财政支出和上年的数据有关。也就是说,如果我国地方政府之间存在支出上的策略互动,那么每个地方政府所考虑的参考变量应该是本区和邻区政府上年的支出数据。

  那么我国地方政府之间出现的支出上的策略互动究竟是哪种类型?本文很难做出准确判断。这些策略互动可能来自中国式的标尺竞争,也可能来自标准的溢出效应,还可能来自多级政府下考核制度的激励效应。由于缺乏相关信息进行甄别,我们无法准确辨析各种效应的实际作用,但毋庸置疑的是,我国地方政府之间的确存在一定程度的支出竞争。这从回归结果中可以反映出来。

  首先,各省份人均本级财政支出总量和行政管理费支出表现出显著的策略替代特征。支出总量表现出策略替代表面上看难以理解,因为不符合溢出效应的特征。但就我国的实际情况来说,一个省份的支出总量是作为中央政府考核地方政府的重要依据,地方政府以中央政府的考核意图为评价标准,无需考虑当地居民的公共品需求。那么在总量上如果某个地方政府采取相对少的支出策略,就可以在相对绩效考核体系中显示出某种节约资源或者理财能力,这可以作为政绩的一部分。因此,如果地方政府采取这种逻辑,反映到支出总量上来,表现出一定程度的策略替代就顺理成章了。类似的逻辑也体现在行政管理费支出上。行政管理费是政府效率的反映,该项支出越多,说明政府效率越低,机构越臃肿。特别是行政管理费经常被认为是对纳税人税收的浪费,是一种“坏”的支出。因此,在这种观念的指导下,中央政府的考核意图必然是对行政管理费尽可能压缩的。反映到地方政府的策略上来,也就会体现出节约的策略。如果地方政府体会到上级政府对行政管理费的意图,也就会出现策略替代情形。

  其次,各省份人均本级基本建设、教育、科学、医疗卫生和预算外支出都表现出显著的策略互补特征。在基建支出方面,地方政府之间显著的策略互补的结论和张军等(2007)、傅勇和张晏(2007)、傅勇(2007)的看法一致。他们发现,分权可能激励地方政府过度投资基础设施,并导致地方政府支出结构的扭曲。即我国现行的相对绩效考核制度以及任期制度会激励地方政府在财政支出中更偏向经济建设类项目,而不是那些具有长期效应的社会性项目。考核制度是针对所有地方政府的,因此所有地方政府都会出现这种偏向,从而在结果上体现为基建支出的策略互补。我们的结果也间接支持了周黎安(2004,2007)的理论推测。

  就教育和医疗卫生等社会性支出以及科学支出而言,虽然在我国特定的政府体制下,地方政府可以不直接通过支出反映当地居民的公共品需求,但中央政府会通过考核来激励地方重视增进当地居民的福利。因此,地方政府虽然存在公共支出的偏向,但在这些支出方面,还是采取了策略互补型行为,以满足中央政府的考核要求。

  预算外支出可以视为地方政府支出方面的真正意义上的自主竞争。尽管近年来预算外收支已经纳入预算管理,但对地方政府来说,预算外支出是极富弹性的,地方政府对该项支出的主动性较大。

  各地方政府无论是出于公共利益的目的,还是一些官员出于各自私利的目的,都可能通过预算外支出来实现。因此,在这种背景下,预算外支出就成为地方政府竞争的重要手段。各个地方政府通过在预算外支出方面的攀比和模仿来增加自身在要素市场上的竞争力,从而导致该项支出的策略互补特征。

  进一步地,由于预算外支出不纳入预算方案中,是可以灵活调整的,因此不同于其他预算管理的支出科目时间上滞后的空间策略互动特征,各省级政府预算外支出的策略互补是发生在同一时期的。

  当然,我们的研究也仅是一个初步的进展,还有许多需要进一步讨论之处。首先,我们仅仅讨论了部分主要的支出科目,但对于同样重要的一些科目没有加以讨论,比如考虑到数据问题和目前的发展状况,本文没有考虑社会保障。其次,本文在计算人均支出时,忽略了流动人口及其形成的常住人口,从而可能导致计量误差。再次,本文所使用的省级数据存在诸多干扰因素,比如农业人口的大量存在以及各地区禀赋差异等。如果重点讨论城市政府之间的竞争,可能效果更好。最后,本文所采取的年份并不能涵盖分税制前后的全部时期,这就无法解释分税制所带来的地方政府支出竞争的变化。尽管以上所有这些本文未能充分考虑之处并不对我们的结论产生实质性的损害,但它们也应该是研究中国政府财政支出竞争的学者今后需要重点关注的,也是我们未来的研究主题。

  (作者单位:李涛,中央财经大学经济学院;周业安,中国人民大学经济学院)

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