财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法

  原载《经济学(季刊)》2009 年10 月第9 卷第1 期

  摘要:本文考察了我国30个省、市、自治区在1999—2005年间的土地违法情况,并利用面板回归技术对其影响因素进行了经验分析。研究发现:与土地违法显著相关的因素主要包括在财政分权制度下地方政府官员的晋升激励和地方土地部门的部门利益。除此之外,我们还分别讨论了土地违法在东、中和西部地区的分布情况及其影响因素,以及不同时期的土地政策对土地违法的影响。结果表明,2002年颁布的土地出让政策和2003年开始的对土地违法的严厉打击均对土地违法有着相当重要的影响。

  关键词:财政分权,晋升激励,土地违法

  *厦门大学财政系。通信地址:福建省厦门市思明南路422号厦门大学财政系,361005;E-mail:ruobingliang @gmail .com.作者感谢新加坡国立大学东亚研究所资助以及仝月婷、黄朝翰、邢予青、盛裕敏、赵力涛、薄智跃和Ake Blomqvist等的评论,并对两位匿名审稿人的意见和建议表示感谢。当然作者文责自负。

  一、引言

  我国的城乡土地在改革开放前实施的是单一权利制度,即无论国有的城市用地还是集体所有的农业用地,其所有权与使用权都是无法分割的。改革开放后,尤其是20世纪80年代中后期,城市建设用地与农村集体土地均实施了所有权与使用权的分离,并可通过土地市场出让或转让城市土地使用权,从而为更加有效利用土地从事工商业生产创造了可行的制度条件。1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》将通过土地市场出让使用权的行为合法化,2002年4月国土资源部发布《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》(后文简称招、挂、拍规定),进一步规定城市经营性(商业与居住)用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等方式进行,改变了之前的无偿划拨和协议出让模式,其目的在于提高用地效率,更充分地利用市场机制进行土地资源的配置,将作为稀缺资源的土地用在最需要的方向。

  然而,随着土地作为生产要素的价值的逐步体现,与之相关的一系列问题也涌现出来。这其中,以地方政府“以地生财”的土地财政与各地层出不穷的土地违法案件最为引人注目。对于前者来说,地方政府通过出让土地使用权获得土地出让金的行为是符合《土地管理法》规定的,更是招、挂、拍规定所强烈要求的,因此尽管有一些批评和担忧,但这种行为事实上是不违法的。所谓的土地违法行为,具体而言就是违反《土地管理法》的行为,包括买卖和非法转让、破坏耕地、未经批准占地、非法批地和低价出让土地五项主要内容。1998年《土地管理法》修订之后,国土资源部开始对各地土地违法行为进行系统统计。从总体的发展趋势看,土地违法案件的数量呈现了下降的趋势,而涉案土地面积则在2005年之前都是上升的。例如,1999年土地违法案件立案数为153562件,涉案面积为28100公顷,到2004年,立案数下降到85176件,而涉案土地面积却增加到创纪录的70130公顷。从土地违法种类分布看,未经批准占地在涉案土地面积方面占有绝对比重(图1),2002年之后各年都达到80%以上。

  在土地违法的实施者中,各级地方政府(包括村集体)及企事业单位违法占据了相当大的比重。从土地违法的涉案面积看,地方政府的份额在2004年以前都占到了30%以上,在2000年和2001两年甚至达到了40%以上。而作为最主要违法者的企事业单位,其涉案土地面积比重仅在2000年和2001年为40%以下,其余年份均为50%左右,2004年甚至达到了65%(图2、表1)。应该注意的一点是,尽管地方政府未直接实施某些违法行为,但对于很多企事业单位的违法采取了默许甚至纵容的态度。事实上,很多土地违法行为,没有地方政府(包括地方土地管理部门)的配合,是根本无法实施的。

  另一个引人注意的现象是涉及耕地的土地违法的比重呈现总体上升的趋势,尤其是2003年后,无论地方政府还是单位或个人的违法,均有一半左右的案件与耕地有关。平均而言,地方政府的违法涉及耕地的比重(47.6%)要略大于企事业单位和个人(47%)。此外,案均涉及土地面积方面,地方政府违法也高于单位及个人,前者在2003年就达到了1公顷以上,而后者在最高的2004年也仅达到0.73公顷,之前各年均低于0.40公顷(表1)。

  为了遏制这种情况,从土地违法案件发生高潮的2003年开始,中央政府不仅每年都出台了一系列的条例、法规,试图通过严肃执法来约束各地土地违法行为,而且还将地方土地管理部门的管辖权上收到国土资源部,并强调利用高科技手段(遥感卫星照片)来判断基本农田是否遭到侵占,但实施效果并不尽如人意,导致在土地管理方面出现了改革开放初期熟悉的“治乱”

  循环。近年来,随着土地问题的日益恶化,国内学者进行的相关研究有逐渐增多的趋势,但他们或是从定性的角度对其背后的根源进行分析,如郭艳茹(2008);或是对某些个案进行田野调查,如周飞舟(2007);即便有通过定量分析进行考察的,主要分析的也是城镇化对耕地的影响(朱莉芬和黄季焜,2007),或土地出让的财政效应(陶然等,2007)等,鲜有通过定量考察来分析土地违法背后的影响因素的。本文的目的就是从财政分权、土地出让与部门利益角度对我国土地违法的相关制度背景与机制进行定量分析,探讨造成当前土地管理困境的主要原因。全文共分为六部分:第二部分为土地违法的制度背景分析;第三部分讨论分析框架与理论假说;第四部分为计量模型的设定与数据选择;第五部分为计量结果讨论;第六部分为结论与政策建议。

  …………

  六、结论与政策建议

  根据计量模型分析,我们可以得出以下初步结论:首先,财政分权与土地出让制度为地方政府的土地违法行为提供了正的激励,使地方政府可以在不损失地方财政收入的前提下支持其廉价工业化的经济发展政策;其次,地方土地部门在查处和治理土地违法行为时处于两难处境,其对地方政府的经济依赖和对中央政府的政治依赖,导致其需要在不触动中央政府的前提下维持与地方政府的关系;再次,中央政府的土地出让市场化政策和对于土地违法的遏制政策对土地违法分别产生了显著的正向和负向的影响,表明土地违法的变动很大程度上内生于中央政府的政策变革:土地市场化出让为地方政府的土地违法提供了正的激励,而最近中央政府对土地违法的强力打击政策则为地方土地管理部门的查处活动提供了正的激励;最后,对于不同区域来说,在经济发达的东部沿海地区和享受政策优惠的西部内陆地区,对地方政府的激励分别在土地出让收益和财政分权程度两个方面对东、西部地区的土地违法产生影响,而且土地管理部门的影响也是显著的,不过对于中部地区我们所假设的影响土地违法案件的上述机制不存在。

  从以上结论我们可以看出,目前我国的土地违法案件频发的原因主要是地方政府在政治晋升激励机制下为拉动地方GDP 而产生的投资冲动,当这种投资冲动与我国土地管理体制和政治制度中的固有缺陷相结合时,就不可避免地产生了严重的土地违法行为。我国土地管理体制中的缺陷可以归纳为以下几点:第一,产权体系不健全,权属不清,土地的名义所有者既无能力保护自己的权利不被侵害,更无能力阻止地方政府对权力的滥用;第二,地方土地部门定位不清,虽然名义上垂直管理体系规定其直接隶属于国土资源部,但对地方政府的资金依赖使其无法真正做到这一点;第三,土地行政管理系统一直延续着由上至下的监督和管理模式,在中国这样的大国,这种体制由于其监督链条过长、信息传递不畅,往往很难达到理想的结果。此外,地方公共服务在政绩考核指标中的权重过低、地方立法部门对地方政府缺乏监督等因素都决定着土地违法行为的不可避免。

  事实上,如果不从根本上解决地方政府在激励机制和监督方面的问题,在今后的经济发展过程中就不可能杜绝土地违法。首先,改变对地方政府的激励机制。在现有激励结构下,中央既无法杜绝地方政府与企业、地方政府与土地管理部门之间合谋的可能性(Laffont ,2001;聂辉华和李金波,2006),又无法杜绝地方政府滥用权力的冲动。其根本原因在于地方政府官员发展地方经济的原始动力,而这个动力来源于中央政府的干部绩效考核体制。

  若要从根本上杜绝土地违法的发生,这种绩效考核体系的改革势在必行,其中尤以用地方公共服务质量代替地方GDP 增长率作为首要指标最为重要。其次,改变对地方政府的监督结构。以土地管理为例,2003年以来中央政府从土地行政系统垂直管理、利用卫星遥感技术查处土地违法,一直到设立国家土地督察制度,由国土资源部向各地派驻9个土地督察局,其目的不外乎通过搜集足够的信息来控制土地违法行为。但是,这样做的缺陷也是明显的:一是成本较大,要耗费大量人力、物力来实施监控、抽查以及处理违法活动;二是事后发现多于事前预防,即当土地违法发生时进行查处和惩罚,但很难做到事前制止。因此,建立由下而上的监督结构就显得至为重要:在加强地方人大对政府的监督的同时,赋予土地所有者更具体、明确以及更具可操作性的权利。

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