地方政策创新和政策执行:贵阳住房货币化改革

  原载《贵州大学学报》(社会科学版)2006年第1期

  摘要:住房货币化改革是逐步转变住房分配机制,实现住房市场化和社会化的关键。贵阳住房货币化改革模式以其重新分配住房资产,房价房租同步提高到微利水平,既重视效率又关注社会公平而引起普遍关注。本文运用政策执行的理论,分析贵阳住房改革的过程,着重论述影响贵阳住房货币化改革政策创新和执行的种种因素,在此基础上分析了贵阳住房货币化改革的政策意义,并提出克服目前贵阳房改执行困难的政策对策。

  关键词:住房货币化改革;贵阳模式;政策创新;政策执行

  1998年住房分配货币化改革的推出标志着我国住房制度发生了根本性转变,延续近半个世纪的住房实物分配制度走向终结,以市场为主导的住房新体系开始建立。在全国实施住房货币化的6种主要模式中,贵阳(贵州)住房货币化方案以其重新分配存量住房资产,合理调整房价、房租,优化租售比及考虑级差地租,一步到位而引起广泛关注。该方案不仅能够提高住房资产分配的效率,而且也在一定程度上解决了住房不平等这个日益拉大的难题,并提供了一个解决财政瓶颈的出路。贵阳房改方案的推出和初期成就有目共睹,得到了贵阳大多数居民的支持,也得到建设部、房改工作者及一些知名学者的肯定。

  为什么在经济相对落后的贵阳市会出台一个比较彻底、比较公平的房改方案?贵阳地方政策创新的实施效果如何?哪些因素影响贵阳住房改革的执行?本文运用政策执行的有关理论,尝试对上述问题作出回答。文章揭示贵阳有特色的住房货币化方案既是对中央一项重要政策的执行,同时又在执行过程中有政策创新。省一级政府在这个执行——创新过程中发挥了重要作用。在地方政策执行过程中,政策内容,政策执行机构和执行者的偏好,行政体制和地方社会经济水平是影响政策执行的重要因素。文章也表明地方政策创新要取得良好的后果,需要得到中央的大力支持。

  一、分析框架

  住房政策是公共政策研究的重要领域之一。国内外关于中国住房的研究主要集中在房改的历程,住房商品化、市场化、私有化和居民是否能够负担起住房开支(housing affordability),及住房不公平(housing inequality)等方面,很少学者从政策过程的角度去分析中国的房改,因而目前住房研究的一个局限就是住房政策的差异性及其原因被忽略了。很显然,仅局限对住房政策的内容分析远远无法解释我国各地房改政策及其社会影响的巨大差异。要解释中国房改的复杂性和差异性就必须关注中央政策是如何被地方重新解读,再决策,然后落实下去的,即住房研究应更加关注房改的政策过程,尤其是政策执行。

  政策执行是公共政策学的主要研究领域之一。从上世纪70年代起西方政策执行研究在较长的时间内以"自上而下"和"自下而上"两大研究路径的争论为圭臬[1].这两种研究路径的对立也渗透在西方学者对中国政策过程的研究之中。早期的西方学者多关注中国的决策,采取"自上而下"的路径研究政策的实行,往往强调组织纪律、执行者的服从等等[2].改革开放以后,随着中国中央与地方关系的调整,国外政策执行研究更多趋于"自下而上"的路径,即强调地方政府,甚至是基层政府或者执行者在政策执行中的发挥的积极、主动的作用和自由裁量权。例如,沃尔德(AndrewWalder)[3]和戴慕珍(JeanOi)[4]认为地方政府扮演着企业家的角色,地方治理"公司化"或者发展所谓的"地方国家合作主义"(localstate corpo2ratism );黄亚胜(HuangYasheng)[5]则以通胀政策和投资政策为例,指出地方政府利用制度安排的某些便利,成功地截留了中央政府原本准备下放给企业的权力;郑在浩(Jae ho Chung)[6]、张赞贤(Peter Cheung)[7]等论述了省在制定地方改革策略,推动和落实经济改革和地方发展的重要作用。

  综合学者的研究成果,影响政策执行的具体因素可简单概括为:(1)政策内容和特征,如政策内容是否清晰、一致、标准等等[8].例如,欧博文(Kevin O 'B rien )和李连江(LiLianjiang )[9]的研究指出农村政策有些是"受欢迎的",有些是"不受欢迎的",政策内容很大程度上影响了政策的实施。(2)政策背景(policy context),主要指政策执行存在的环境,主要包括政治和度安排、行政的制经济社会的发展水平等等[10].其中,政治结构、官僚体制、政府间及行政组织间关系等尤其重要[11].(3)地方决策者和执行者。(4)目标群体的顺从和配合程度等等。限于篇幅,本文拟从政策内容,政府间关系,决策者和执行者等三方面分析贵阳住房改革的政策过程。在揭示贵阳房改政策过程之前,先简单介绍住房货币化改革和贵阳方案。

  二、政策创新:住房货币化改革的贵阳模式

  实现住房分配货币化的主要方式是推行公积金制度和发放住房补贴。按照补贴形式的不同,全国的房改方案大致可分为广州、南京和武汉、青岛、西安和济南,深圳和贵阳(贵州)

  模式等6种模式。前5种模式基本上按照"老人老办法,新人新制度"的原则,采取渐进的改革思路,即对存量房实施老政策,货币化以前已分到公房的"老人"可以继续以优惠价格购买或者租住现住房;新的房改制度主要针对无房老职工和刚参加工作的新职工,住房补贴的发放往往区别"老人"和"新人",对老人一般给予较为优惠的一次性补贴,或提供住房,对新人则采取按月发放补贴或者提高住房公积金的形式提高其住房消费能力。总体而言,这些方案有共同的特点:覆盖面较小,仅涉及政府机关和财政负担的事业单位,企业职工被排除出外;承认单位对公房的实际控制权,售房资金归单位;公房继续低价出售,房价没有考虑级差地租;单位和个人之间的住房不平等没有得到调整。很显然,在实行这些方案的城市里,住房不公平会随着房改的推进进一步扩大。

  贵阳房改模式可谓独树一帜,它采取了一种全面、激进的改革模式。贵州省政府于1998年出台了住房货币化改革的指导性文件——《贵州省人民政府关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,其主要精神是对住房资产重新分配。具体的政策措施包括向职工发放存量和增量两种补贴,推行住房公积金制,提高公房房价和租金,优化租售比,并大力发展经济适用住房,推动住房的二手市场,使福利分配为主的旧制度过渡到货币分配为主的住房新体制。

  发放存量补贴是贵阳住房货币化方案的核心和特色。具体做法是,对存量住房资产做现值评估,形成职工个人应得的消费额,职工过去工资构成中的住房消费含量如果达不到这个标准,不足部分给予一次性补偿。考虑到不同职级人员对社会的贡献不同,其应享受住房待遇应有所区别,最后测定不同职级职工的存量补贴的标准(如表1)。存量补贴实质是对过去职工工资中住房消费含量不足部分的货币补偿。它实现了职工过去住房消费的货币化,解决了住房的历史问题。

   

  资料出处:贵州省房改办、贵阳市房改办《贵阳市住房分配货币化改革方案》实施细则(黔房改办字「1999」005号[12].

  除了存量补贴,贵阳市也向职工提供增量补贴。增量补贴是指从1999年1月1起,将国家和单位每年用于职工住房建设投资的各种隐形支出转化而来的资金,补贴给贵阳市全民所有制和集体所有制单位的职工。由于政府和单位财力的限制,增量补贴暂时采取单位提高住房公积金10%缴交率的方式过渡,增量补贴仅适用于在职职工。2001年起,贵州省直单位将增量补贴提高到职工工资的20%,并把发放对象扩大到退休职工。一年后,贵阳市机关单位也做了类似的调整。增量补贴旨在解决职工未来的住房消费问题。增量补贴将逐步理入工资。

  从2005年4月1日起,市直行政事业单位正厅级以下(含正厅级)在职干部职工住房增量补贴标准由原工资总额的20%提高到30%,离退休人员住房增量补贴标准由原工资总额的20%提高到40%,省级干部的标准维持40%不变。

  发放存量补贴和增量补贴使职工的住房消费能力大大提高150,趋于合理。此外,由于不少职工在过去的房改中购买了公房,贵阳引,这为实现住房分配货币化、商品化,合理公房售价和房租,理顺住房领域各种关系奠定了坚实的基础。1999年以后,贵阳市的公房售价直接提高到平均1200元每平方米(新房)的经济适用房的价格水平,同时租金也调高到平均每平方米8元的全国最高水平,公房的租售比达到1∶入了投资回报的概念,即把过去职工的购房款视为住房投资,按照同期银行储蓄的最高利率15%的年息计算收益,这样就解决了新旧房改政策的过渡和衔接问题。已购房的职工须补交现房价和过去购房款及投资利息之和的差价,即土地收益,从而取得房屋的完全产权。这样的房改房已经完全市场化,可以自由上市交易。

  贵阳市政府通过引入存量补贴和增量补贴,创造性地贯彻执行中央住房货币化的政策。

  贵阳房改方案不仅对未来的住房资金进行货币化分配,而且对过去积累的存量房进行货币化分配,既重视经济效率又关注社会公平[13].贵阳住房货币化方案为转型社会走向市场改革过程解决社会公平问题提供了的一个可供借鉴的独特模式,是一项重大的政策创新,对我国乃至其他转型国家和发展中国家的住房政策都有借鉴意义。

  三、贵阳住房货币化改革的初步成效和存在问题

  从1999年迄今的4年里,贵阳房改取得了较为可喜的成果,尤其是在方案执行的前两年。

  首先,房改大大提高了贵阳人民的住房消费能力,带动了住房消费,极大地改善和提高了居民的住房条件。1999年房改部门共向职工兑现存量补贴2.64亿元,其中兑现现金6368万,3585人通过兑现存量补贴购买了商品住宅和经济适用住房。2000年为职工核销兑现存量补贴约8.48亿元,是上年的3.21倍,其中兑现现金1.1亿元用于职工购买商品住宅或经济适用住房[14].住房补贴的发放带动职工住房消费和投资的热情。从1999年起,个人开始取代集团成为商品房销售的主要对象,商品房销售已经从集团购买为主逐渐转向个人购买为主。

  旧的福利分房体制已经结束,新的住房分配体制已经逐步建立起来。

  贵阳的房改也取得了良好的社会效应。困难职工社会弱势群体的住房也得到了较大改善。

  贵阳房改政策体现了对弱势群体的关照。存量的兑现首先考虑的是困难企业,下岗职工和社会弱势群体。例如贵阳市农业科学研究所、贵阳市公交总公司等困难企业的职工都优先得到兑现,解决了住房问题。此外,对无力购房的特困职工,贵阳市房改部门还给予了减租、免租的政策优惠,并对经济困难和住房困难的"双困户"发放特困补贴,并先后向154户职工提供廉租房,切实改善他们的住房。省直单位则建立了"特困职工住房补贴专项基金",通过补贴现金、减免租金、贴息等方式,解决特困职工住房困难。1999年"特困基金"启动资金为380万元,此后每年递增100万元,到2001年达到了580万元。3年来共有872户家庭、1235名特困职工受惠,发放特困补贴总计约400多万元。

  然而贵阳货币化改革从2001年起也面临着种种困难。最主要的问题是表现在贵阳市属单位存量补贴的兑现从2000年底已经停滞,现房改部门正在清理单位住房资金,并协调有关部门真正统筹各单位住房资产和售房资金(省直部门存量补贴政策实施情况良好)。此外,增量补贴的兑现和公积金的归集由于当地经济发展的水平的局限,实施的情况不尽如人意。

  四、贵阳住房货币化改革的政策执行分析

  为什么相对落后的贵州落实中央住房货币化改革可以走在全国的前列?为什么这样一个兼顾公平效率的方案能够在贵州出台?哪些因素影响了贵阳方案的执行?为什么贵阳方案先取得初步成功,继而又陷入僵局?本部分从政策内容、决策者和执行者、政府及部门间关系等方面来分析贵阳住房货币化方案的出台和改革过程的起伏。

  1.政策内容

  中央关于住房货币化的规定为贵阳(贵州)政策创新提供了依据。国务院23号文件仅指明新一轮房改的目标和方向是停止住房的实物分配,逐步实现住房分配货币化。政府或者单位向无房职工发放住房补贴,职工则应通过市场购买住房或者租赁住房。职工的购房资金来源包括职工工资,住房公积金,个人住房贷款,以及住房补贴。虽然中央政府规定了住房补贴的来源(主要包括地方财政及单位以前建房资金的转化和售房资金),但中央并无专项拨款以推进改革。此外,中央政府对于住房补贴发放的方式,补贴的对象、范围、额度、时限等等无明确规定,而是授权地方政府在中央的原则指导下制订适应本地方的实施方案。中央提出的基本原则包括(1)因地制宜,量力而行;(2)坚持国家、单位和个人合理负担;(3)坚持"新房新制度、老房老制度",平稳过渡。中央政策的概括性、灵活性及其授权地方制定具体实施方案为贵州(贵阳)政策创新提供了合法性。

  贵阳货币化改革的内容影响了改革的实施。贵阳方案的核心是住房资产再分配。这一规定影响到当地所有的公营单位和居民。房产较多的单位,往往不愿意将其住房资产与其他单位共享;所以他们往往反对统筹,消极对待改革,但这些单位往往效益较好,有能力发放增量补贴,所以他们对房改往往选择性执行。房产较少,住房困难的单位(主要是国有和集体企业),则非常拥护房改,希望通过货币化解决本单位的住房问题。就个人而言,绝大多数老职工,尤其是工龄长、级别高的职工和以前没有解决住房问题的老职工非常支持货币化政策,许多人通过房改圆了自己的住房梦。那些工龄短,职别低,住在好地段的职工及一些过去多占住房的官员、领导,按照政策应向房改部门缴纳土地收益。由于既得利益受损,他们往往反对或者消极抵制房改,主要的做法是不缴纳土地收益,从而房改部门筹集不到足够的资金向符合条件的职工发放存量补贴。可见,政策内容决定了目标群体对改革的态度,从而影响到政策的执行。

  贵阳房改方案和中央各部委出台的有关住房改革的政策、法规、部门规章的某些不一致也制约了政策执行。贵阳房改方案与中央部委的不同处主要表现在两个方面。(1)土地收益的规定不同。财政部、国土资源部、建设部制定了《关于引发<公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定>的通知》(财综字「1999」113号,1999年7月20日颁布),规定职工按成本价购买的房改房只需按标定地价的10%补交土地收益后就可以上市交易。按照此规定贵阳职工仅需交纳3%的售房价,每平方米约10-30元。此规定与贵阳房改政策中土地收益的规定相差甚远。在贵阳,土地收益包括地价,以前购买住房款和现在房价的差额,多占住房应补交的房款三部分,有些职工须交数万元。土地收益是贵阳兑现存量资金的重要来源之一。如果按照中央政策的规定执行,贵阳职工存量补贴将缺少资金来源。

  (2)对企业住房资产的处理不同。财政部的一系列文件都规定[15],企业售房款为企业的营业外收入,用于发放企业自身职工的住房补贴。而贵阳房改方案则要求所有市内机关、公有企事业单位将其住房资金和房产移交给房改部门实行全市的统筹和重新分配;各单位的售房款是贵阳兑现存量补贴的主要来源之一。1999年到2000年,贵阳市的房改推行的较为顺利,出现了群众排队缴纳土地收益的场面,这笔收入成为当时兑现存量补贴的主要来源。但随着时间的推移,补交土地收益的人约来越少,住房资金出现了困难。兑现存量补贴的主要资金来源应该是各单位的住房资产。然而由于中央财政政策的制约,贵州省财政厅不同意房改部门统筹使用各单位的售房收入,于是,大笔的房改资金冻结在帐上,单位和房改部门都不能用,出现了帐上有钱却无法给职工兑现的局面,直接导致了贵阳房改陷入僵局。

  2,地方决策者和执行者

  地方尤其是贵州省的决策者(省、市和基层)在贵阳房改政策的制定和执行中发挥着极其重要的作用。例如贵州省政府的决策者和相关部门领导在制定贵州省和贵阳市住房货币化方案时,非常关注普通职工,尤其是国有企业和集体企业职工的住房问题,非常强调在住房分配过程中实现社会公平。他们认为贵州和全国当时采取的优惠售房的政策没有解决实物分配不公的问题,只惠及有房职工,而且折扣随意性较大,对无房老职工和住私房的职工非常不公平。这种政策(包括正在执行的其他地方的货币化方案)事实上承认了单位对住房的所有权和支配权,不仅没有解决住房福利分配导致的住房资源的"结构性不平衡问题",甚至还巩固和扩大了单位之间及不同单位职工之间的住房差异,加剧了职工收入的差距[16].为了实现住房领域的分配公平,贵州省委和省政府的决策者采纳了强调社会公平的原国家体改委提出的全面的改革方案。所谓全面改革的思路主张利用全社会(一般以城市作为单位)存量住房资产来实现改革住房分配制度的目标。具体做法是打破住房单位制,统筹使用全社会存量住房资产,变实物分配的暗补为货币形式的明补,同步提高房价、租金,优化租售比,在全社会内统一实施新住房制度[16].这条改革思路从1993年提出,经过不断改进、完善,最终体现为贵阳住房货币化改革方案。此外,贵州省委、省政府领导对房改的支持和推动有利取得贵州省、贵阳市各个部门的协调,这是贵阳方案初期取得成功的重要原因。贵州省决策者和领导的较高的知识水平和重视社会公平的价值趋向是贵阳方案的能够出台的主要因素之一。

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