原载《经济研究》2008年第4期P111-117

  内容提要:由于取消农业税后,乡镇发展受到财政资金瓶颈制约,在新农村建设中,各地乡镇政府纷纷将目光投向国家各项政策性专项资金。一种新型的腐败行为——乡镇申报国家支农建设项目资金过程中的寻租逐渐被越来越多的单位和部门以及个人觉察并被广泛利用。本文运用寻租理论和新制度经济学对该新型腐败行为从现象到本质进行了深入的理论分析,并提出了治理对策。

  关键词:新农村建设;腐败;治理

  *解冰、张俊飚,华中农业大学,邮政编码:430070;任生德,中共中央纪律检查委员会中国监察杂志社,邮政编码:100053.

  腐败一直是转型期国家一个十分突出的社会和政治问题。由于腐败不仅破坏国家经济建设,并且将导致民众逐渐积累对政治系统的不满情绪,最终将不满情绪付诸实际行动,发展成为公开的指责、反对和抗议,损失无法估量和难以弥补。因此,包括转型期国家在内的世界各国都十分重视对腐败的打击和治理。

  正处于新旧体制交替和市场转型时期的中国也不例外。改革开放以来,伴随着中国经济建设的历程,腐败程度也经历了一个由低到高的发展过程。有鉴于违法违纪与腐败的危害性有目共睹,而且腐败与中国共产党的马克思主义性质水火不容,多年来,中央政府对发生在各个领域的违法违纪和腐败一直采取"三管齐下"的反腐败战略——高举高打、积极预防和加强教育,并在总结反腐败工作经验基础上,确立了反腐败"坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键。通过深化改革,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤"的既治标又治本的重要思想,腐败蔓延趋势得到了有效遏制。

  尽管打击和治理腐败已取得一定成绩,但目前我国腐败仍处于高发多发期。这是因为,一方面,产生腐败的土壤依然存在。随着国家经济持续、快速发展,社会亦快速向多元化转型,社会事务的复杂性、多元化和自主性空前提高,构成了现代社会生活的最大特性。腐败的供应方和需求方的数量都大大增加,权钱交易的机会也大大增加。另一方面,转型期的粗疏化体制结构使得旧的自上而下的行政监督体制乏力,新的权力监督制约机制尚未建立——即使建立也难以在短时间内形成和发挥作用,新的腐败机会被越来越多的单位和部门以及个人觉察并被广泛利用。目前发生在新农村建设中的违纪和腐败——乡镇申报国家支农建设项目资金过程中的寻租就是一种典型的新型腐败方式。这种有意识地违纪和腐败的形式、手段十分隐蔽,难以取证,给反腐败工作带来困难,其后果不仅严重影响到新农村项目建设,而且侵蚀到政治肌体,严重影响社会风气。因此,治理这种违纪与腐败极具紧迫性和前瞻性。

  一、新农村建设中的新型腐败行为的表现形式

  1.公职人员的非法牟利

  在建设项目的争取、审批过程中,虽然组织的主体是以部门或者单位的身份出现,但具体执行和实际操作的却是个人。在制度监督不甚完善的情况下,个人私利化倾向会引发对项目资金配置的随意性。以我们调查的某镇申请国家10万元重点乡镇市场建设补助资金项目为例。当市发改委(原计划委员会)把消息告知县并让其转告到镇政府的过程中,虽然这起到了上传下达的作用,但后续的"运作"却成为能否顺利获得这项建设资金的关键。于是,镇领导委托县发改委的分管或者主管领导出面,共同邀请市发改委的主管人员商谈如何到省上汇报工作和疏通关系等事宜。之后,趁春节即将来临之际,镇领导陪同县发改委同志等一行几人到省直管部门,利用工作汇报之机采取非常"经济行为"送给相关人员一些"拜年红包",以拓展关系空间。但关系的衔接并不能一步到位,随后在不断的互动过程中,又花费了一定数量的资金购买礼物送给上级部门。历经大半年的努力,项目终于被列入建设计划。在得到这一消息的同时,市发改委的主管领导以为了争取这个项目而先后与省上来往多次为由,递来一叠2万多元的发票让镇里予以处理。同时,在项目资金下达到市发改委和财政局时,为了使资金能够直达乡镇而避免县上的克扣和挤占,节约项目建设时间,镇政府便又不得不与市发改委协商。而协商的过程又需要支付成本,市发改委的领导以此为由,在报销部分费用的基础上,再次要求报销2万元发票。一周之后,资金终于到达镇里,但10万元的项目资金实际最终只净得4万多元。第二年,镇里以同样的方式争取了后续的市场建设补助资金7万元,但扣除各类费用后,实际只获得3万多元。由此可见,真正能够落实于项目建设的资金仅为获批资金的50%左右,这一额度之低对项目的保质保量完成产生严重的不利影响。同时据调查,县、市相关人员的经费已在其单位相应列支,以上所报销发票的全部资金均落入个人腰包。

  2.上级主管部门的克扣与资金截留

  资金截留是指项目资金审批的中央或者省级单位与项目建设执行的乡镇基层单位之间所间隔的多个能够直接管控执行单位的相关部门,以各种方式对项目资金的侵占,而项目建设执行单位又由于各种原因制约不能不甚至不敢不接受。以国债项目建设的补助资金为例,县发改委要求某镇上报乡镇卫生院建设补助资金项目。依据以往的潜规则,在春节来临之前,县发改委领导借机到其直接上级的省级部门有关处室进行工作汇报,并采取以拜年的名义递送"红包"等方式进行疏通,使得项目最终顺利列入省计划单。一年后,项目资金下拨到县财政局,县发改委分管领导拿到省上资金批文后要求镇里向其返回5万元作为工作经费。由于不明其理,镇里欲拖不办,后被明确告知:如不上划资金,则该镇以后的项目不再上报。无法,遂执行之。再加上前后到省、市相关部门的活动费用,15万元的项目资金到了乡镇卫生院的时候,就只有5万元了。另有该镇中学的60万元危房改造的国债资金项目,也是先后经过与市、省等相关部门耗资疏通以及被这些上级部门截留后,最后真正剩余和能够用于建设的资金仅有35万元。还据调查,所截留资金的用途主要用于截留单位"小金库"开支和发奖金。例如,某县农口部门2000年工资都难以下发,机关大门常年锁闭。

  新农村建设开始之后的2004年,通过截留专项资金,不仅单位工资奖金大幅上扬,单位破旧的桑塔纳轿车也换成崭新的3000型桑塔纳轿车,2006年又换成高级本田轿车。这种上级主管部门利用手中权利截留下级项目建设资金并挪为己用的现象,已经成为基层单位在项目申报与建设过程中经常遭遇的一个公开的秘密。

  3.冒名顶替下的非法占有

  冒名顶替是一种项目审批当事人利用职务权利之便,假冒基层单位申报项目而将项目资金进行空中转移的严重经济违纪、腐败乃至犯罪行为,下级基层单位可能连顶替者是谁都难以搞清而成为滥用这批资金的"替罪羊",其行为相比个人牟利和单位截留挪用更加隐晦。如某乡镇领导曾接到上级部门一位主管项目审批的负责人电话,表明"借用"该乡镇名义申报某支农项目,至于操作层面均不需乡镇过问。但资金审批后该乡镇只得到一定的"好处费",而绝对多数资金则被空中转移,去向不明。这种经济违纪乃至犯罪行为虽然较为少见,其生成过程也十分隐晦,但却暴露出项目管理制度的一些缺陷,也是体制转轨时期出现的一种新型腐败形式。

  4.借公开招标之名变相实施经济行贿

  在一些基本建设项目中,为了减少腐败行为,杜绝暗箱操作,我国已经开始逐步采用公开招标的方式对外发布。但是,一些项目发包方或者相关负责人往往出于私利之心,并因监督机制不甚健全,常常借招标之合法名义,变相增加列支甚至索拿卡要。在调查中发现,一些支农建设项目,如土地整理,乡镇只负责申报,并不参与具体项目的实施过程,也没有参与资金的分配与使用,一旦申请成功,资金也没有直接划拨给乡镇政府,而是由上级主管部门通过项目招标形式,寻找相关建设单位。在招投标的掩护下,加之监管制度较为松散,一些不正当的经济行为得以滋长,如负责招投标的单位经常巧立名目并在与相关投标者暗中协商后,为了获得共同的利益而故意扩大标的,最后由中标者将额外资金返还。索、拿、卡要已是公开的秘密。由于这类项目利润较大,所以投标者亦乐而为之,从而助长了腐败之风(据我们调查,通过招标获取的不当资金达到30%-50%!)。

  二、新型违纪与腐败行为的影响及后果

  寻租现象的发生,说明现行政治体制中权力的获得和运用机制规范化程度较低。新制度经济学认为,由于现行体制所存在的缺陷衍发了腐败问题,腐败的发生及其不断的演进将进一步放大现行制度的缺陷并进而引致其劣变,劣变的制度又会催生人们的行为与经济社会发展的目标相背离,这将对长期的经济绩效、政治治理绩效和社会绩效产生极大的消极影响。乡镇申报国家支农建设项目资金过程中的寻租腐败行为的影响,主要表现在以下几个方面:

  1.破坏国家政治秩序

  政治制度是社会制度体系的基本内容之一,具有为生产力发展及人民生活改善的具体制度服务的基本特点。当地方政府的利己主义行为直接形成对中央政治权威的挑战时,将对国家政治秩序产生一定的负面影响,乃至具有破坏性的作用。尤其是新农村建设中的这种地方各级政府的联合寻租腐败行动,直接导致以往"全党服从中央"式的中央和地方关系被重构,地方对中央政策的不断演绎使得"便宜行事"的可能性大大增加,于是衍生了地方各级政府联合起来以某种"软性"的形式来抵制中央政令的可能,一定程度地催生了政治性再分配和寻租活动的兴起,久而久之就会演变成为他人效仿的对象,助长握有审批权限的人员对政治过程的玩世不恭,降低中央政府的权威,弱化社会调控能力和对广大群众的感召力,增加社会整合的难度,并进一步影响宏观经济的运行和社会发展的稳定。这种情况的出现及其蔓延,极其不利于社会经济发展与政治稳定。

  2.延迟新农村建设进程

  新农村建设事关8亿农民的福祉,惠及中华民族子孙。中央以多种多样的形式和各种强有力的措施,将许多涉及农业与农村经济社会发展的基础设施建设项目投放在农村基层,旨在强力推进建设进程。但掌握着审批权限的部分单位、部门和一些个人却利用公共职责的身份来谋取个人利益,这必将妨碍新农村建设的各项决策和实施的过程。一方面,由于资源有限和为了提高效率,在不能全面铺开的情况下,就存在着通过竞争性方式来尽量提高资源配置效率的情况。而当资源配置权位移于中间层次的时候,信息的相对封闭和少数人具有分配资源的决定性作用,使渴望获得资源的基层组织将不惜采用各种途径和方式。于是,请吃、送礼、给回扣等基层贿赂上级的行为和相关资源配置单位的个别人员(或者部门)希望实现权力收益的心理相互呼应。在这种情况下,将各种成本、费用通过种种途径转移进项目,增大了项目建设成本(据我们调查,其中的所花所费均来源于对项目资金的巨大侵占,其幅度几乎达到了项目审批资金的一半左右),而利益(好处)则由个人或某一团体获得,给国家和集体造成巨大经济损失。另一方面,在一个寻租社会里,人们并不是把精力、时间及财力用在增加社会财富的生产领域中,而是将之使用于非生产性的寻租活动之中。这种在寻租环境下为了个人或者集团利益而损坏国家或者集体利益的情况,无疑减少了中央投入到农村经济与社会发展建设的资源数量,造成延迟新农村建设进程的严重影响。

  3.打击基层干部工作的积极性

  农村经济与社会的发展是人力资本、自然资源、技术和信息等多种要素综合作用的结果。在一些经济发展水平相对落后和公共建设资源比较贫乏的基层乡镇,基于对事业的追求,为了从上级获得一定的建设资源来推进地方经济发展,在正常情况下,基层官员大多都会努力地去争取。但在争取的过程中,却因面临多重压力与风险而处于矛盾状态。一是需要大量的精力乃至必须投入额外的资源来疏通关系;二是争取到项目资金时往往会遇到相关中间部门的克扣与卡要,不去遵从则资金可能被延迟下拨或者不能足额到位甚至未来将会失去获取资源的机会,遵从则又使得剩余的资金难以满足项目所需;三是请客送礼面临行贿违法之风险;四是项目资金不管在哪一级出现问题,从目前实际发生的事例来看,大多数的责任必然更多地是由话语权较少的基层人员承担。因此,当基层干部意欲干一些实实在在的服务于地方经济发展的事情时,其积极性无疑受到层层打击。

  4.损害党和政府的声誉与形象

  对于基层乡镇而言,任何一个上级(县、市、省)都意味着与中央的距离更为接近,都代表中央的形象与信誉。但是,当基层人员在与自己的上级部门接触和办理相关事务之时,其所遭遇的各种索拿卡要的现象,则显然容易引发他们对高层政府形象与信誉的怀疑。而如果基层干部和农村群众对党和政府的信任发生怀疑,就必然影响到地方经济的发展和社会的稳定,导致社会调控能力和号召力的减弱与社会整合难度的加大。在这种情况下,由于掌握政治权力的少数干部只顾追求自身或者部门利益从而中央政策在农村基层被异化,这不仅会造成整个国家的发展计划偏离预定轨道,而且会降低群众拥护党和国家的积极性,从而危及中央政府执政的根基。由此可见,现存于许多中间层次上的政府部门与基层乡镇政府之间的这种"投桃报李"的行政方式,对社会治理与经济发展造成严重危害,极大地损害了党和政府的声誉与形象。

  5.恶化社会风气和政权执政的秩序与环境

  腐败的本质是"价值失范"和道德约束乏力的结果,这种结果又反过来加剧了"价值失范"并削弱了道德规范对人们行为的约束力量。其最终结果将是降低整个社会的道德水准,扰乱社会秩序,败坏社会风气。经济腐败与犯罪行为的猖獗意味着极端利己主义和道德虚无主义思想在公职人员队伍中的扩散和传播。而作为社会精英的公职人员,其所作所为必然对社会其他各个阶层的成员具有重要的影响力。因此,当腐败和作为腐败行为思想基础的极端利己主义和道德虚无主义思潮在公职人员中流行的时候,整个社会的行为准则将发生严重的劣变。这种恶化的社会风气,不仅侵蚀了社会运转的基础秩序,对社会经济发展产生严重的负面作用,而且影响到政权执政的环境和政权运转的质量及效率,乃至严重之时,将危及政权存在的合法性。

  三、新农村建设进程中的经济腐败行为的理论分析

  人类行为在当今社会的每一次发生,其背后都有着相应的支撑性原因。关于转型期社会腐败的理论认识,不同学科的学者从本学科的角度对腐败成因进行了深入研究,这对我们正确分析中国转型期社会腐败的原因很有启发意义。

  詹姆斯。布坎南(1986)指出,当制度从有秩序的市场移向直接政治分配的几乎混乱的状态的时候,寻求租金作为一种重要的社会现象出现。吴敬琏(1993)等一些国内著名经济学家认为,寻租行为之所以发生,是因为某些公职人员掌握或者垄断了某种资源并且具有决定如何分配这些资源的处置权。南非学者罗伯特。克利特格德(1998)将"腐败的基本要素"形象地勾勒出一个等式:腐败=垄断+处置权-责任。

  发生在新农村建设中乡镇申报国家支农建设项目资金中的经济违纪与腐败,正是我国转型期利用政治权力寻租的一种行为表现。新农村建设是新时期中央解决"三农"问题的重要举措。在新农村建设过程中,中央调动各类因素,运用多种方式来实现以资金投放为主要内容的经济资源的配置,从而推进现代农业和农村小康进程。但由于农业与农村建设中的长期欠账,发展所需要的资源极为庞大;同时,因我国尚处于社会主义初级阶段,政府能够提供的资源也仍然有限,导致供需之间的缺口较大。

  与此同时,形成的却是一种模糊化的决策方式和社会动员式的运作。这种方式体现在,它只提出笼统而含糊的目标,对实现这种目标的手段只提出相当原则性的要求。这种粗疏化体制其程序化、权力的获得和运用机制规范化的程度较低,在实施过程中具有较大的相机处置空间。在项目较少和资金有限以及需者众多的情况下,面对一拨拨、一轮轮跑省进京争取资金的基层政府,地方政府或者掌握项目审批权的单位和部门的中间主体为了局部甚至个人的利益而不断拓展政策空间,为自己创造违纪和腐败行为的机会。

  较大的相机处置权与我国渐进式改革特征也有着密切关系。以"摸着石头过河"为特点的渐进式改革,其基本特征是,在政府的主导和推进下,体制外改革与体制内改革同时并举、先试点后推广、先简单后复杂、先经济后政治等。这种基于稳定社会和减少震荡考虑的改革,必须为改革者提供必要的相机处置空间——除了保护改革者的积极性,还要为危机处理预留制度空间,所以在制度尚未建立健全和完善的情况下,这就不可避免地为设租-寻租活动提供较大的空间。尤其是当政府既是改革的推动者又是被改革的对象时,对自身利益的考虑使得对改革方案的设计过程可能变成一个构建"设租-寻租"空间的过程。