乡村经济组织体系:一个分析框架

  原载《当代财经》2006年第8期p13~17

  内容提要:本文从市场经济的运行机制出发,结合中国乡村经济组织体系发展历程及目标模式,就中国乡村经济组织体系提供了一个理论分析框架。改革开放以来的经验表明,我国乡村经济组织体系是逐步向目标模式演进的,但现状仍然与目标模式相去甚远,远未达到均衡状态,政府应创造条件,对不同的经济组织类型采取不同的改革措施。

  关键词:乡村/经济组织体系/制度变迁/改革方式

  文章日期:2006-05-20

  一、引言

  经济体制的转换是多方面的,除了资源配置机制方式等方面的转换外,还有一个重要的表现就是经济组织体系的转换。经济组织是经济运行的载体,乡村经济有别于城镇经济,从经济组织体系变迁来看,至少有三个不同,一是经济组织形态的起点不同,二是经济组织体系的目标模式不同,三是起始状态向目标模式转换的过程不同。乡村经济组织形态应该是多样化的,认清这三大特点无疑对指导乡村经济体制改革具有重大的指导和现实意义。已有的研究成果对单种类型的研究较多,如对乡村经济机构、村委会、农业产业化、村集体组织、农村合作经济等的研究,尚未有将各类乡村经济组织作为一个整体——乡村经济组织体系进行研究。缺乏对乡村经济组织体系的总体研究,难免只见树木不见森林。本文提出一个对乡村经济组织体系进行分析的理论框架,并试图利用这个分析框架分析我国乡村经济组织体系的起始形态、演进过程与目标模式的差距,以及进一步改革的方向。

  二、乡村经济组织体系:一个理论分析框架

  计划经济又称命令经济。严格来说,高度集中的计划经济只有一个决策主体即政府,企业单位、事业单位、家庭、个人等都听命于政府,没有独立的决策权,生产什么、如何生产、为谁生产都由政府决定。

  市场经济则可称为交换经济。市场经济的基本特征是决策主体多元化,各类经济主体都具有相对独立的利益,生产什么、如何生产、为谁生产由各类经济主体共同决定。

  因此,由计划经济向市场经济转轨的一个重要方面表现为决策主体由一元化向多元化转变,表现为政府向企业单位、事业单位、家庭、个人等分权,表现为各类非政府经济组织的发展壮大。

  一般来说,现代市场经济中的经济组织按其经济性质差异可分为三类:一是以盈利为目的的市场部门,主要包括企业组织、家庭组织、集体组织和合作组织,提供的主要是私人品;二是以促进社会利益为目的且具有非盈利性质的政府部门,主要指行政组织,提供的主要是公共品;三是处于上述二者之间的非盈利非政府的第三部门,主要包括自治组织和事业组织,提供的主要是准公共品。这三大部门相互竞争、相互合作,共同解决社会的效率、公平与稳定等问题,并保证经济社会的平稳发展。作为现代市场经济的一个重要组成部分,现代乡村经济组织体系的架构应体现上述这些市场经济的基本理念。

  乡村是一个地域概念,是一个完整的社会。在由计划经济向市场经济转轨的过程中,乡村经济运行机制必然要发生变化。就乡村经济组织而言,其嬗变必须遵循上述市场经济逻辑,必须要有利于政府与市场的分工。换言之,经济运行主体(经济组织)的设置也要发生变化。我们认为,乡村经济组织架构必须体现上述市场经济的基本理念:政府应向市场分权,向市民社会分权,促进决策的分散化,促进非政府经济组织的发展壮大,促进“夜警政府”的形成,最终构建“小政府、大社会”。

  我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济,而乡村经济是社会主义市场经济不可分割的有机组成部分,乡村经济的目标运行模式同样必须遵循市场经济的逻辑。因而,乡村经济组织同样应包括前文所述的各种类型。这样,乡村经济组织体系架构的目标模式就如图1所示。

 

  三、乡村经济组织体系的制度变迁:来自中国乡村的经验

  从上面的理论分析框架出发,结合中国的转轨经济现实,我们提出如下假说与推论,并试图用改革开放以来中国乡村经济组织的发展历程、现状来验证我们的假说。

  假说1:从过程看,由传统计划经济向现代市场经济转轨,乡村经济运行机制必然要发生变化,改革开放以来,我国乡村经济组织体系演变方向是逐渐向目标模式逼近的。

  高度集中的计划经济时期,实行的是“三级所有、队为基础”的经济社会管理体制,家庭作为一种组织形态,其生产决策权与消费决策权都是不完全的,拥有完全的决策权的经济组织几乎就只有“政社合一”的人民公社(包括生产大队和生产小队)。

  改革开放以来,特别是实行家庭承包制以来,农村实行“政社”分离,具体到农村经济领域则体现为实行家庭经营和集体经营相结合的“统分结合”的双层经营体制。从经营组织和经营决策权看,人民公社一分为四:乡镇政府(政府组织)、农户(家庭组织)、集体经济(集体组织)、村委会(自治组织)。

  随着经济的发展,经济市场化程度的提高,各类经济组织有了一定的资本原始积累,在生产领域逐渐从乡镇政府、农户、集体经济中蘖生出企业组织(乡镇企业),为发挥规模经济,出现了生产型合作经济组织;在交换领域,部分走向大市场的企业和分散经营的农户,为了克服市场风险、增强谈判能力、增加收入,联合起来形成专业交换型合作组织;在社会事业发展领域,随着经济的进一步发展,生活水平的提高,部分由乡镇行政组织和村自治组织承担的社会事业相对独立出来,促成了事业组织的发展。整个演进路径如图2所示。

  

  假说2:由于经济尚处于转轨过程中,远未定型,因此,从现有的结果看,各种经济组织的发育参差不齐,仍处在不断的调整适应中,还没有达到制度均衡状态。

  经过二十多年的发展,乡村经济组织架构已经发生了很大的变化,由改革开放前“政社合一”的人民公社体制,经由乡镇政府—村委会的乡村治理体制和农村集体经济组织—家庭承包经营的“统分结合”双层经营体制,演变到现在的行政组织、企业组织、家庭组织、集体组织、自治组织、事业组织、合作组织七种组织形态共存,市场部门、政府部门、第三部门三部类共同发展的组织体系。但是,如果以这种模式为参照系剖析现行乡村经济组织,可以看出现行乡村经济组织的发育是不平衡的,其基本特点是:政府部门特别强大,市场部门发展非常不足,第三部门异常薄弱。显然,这与目标模式仍然相去甚远,远未达到制度的均衡状态。

  1.行政组织过于庞大。撤社建乡、重建乡镇财政以来,乡镇政府掌握了独立的财权,乡镇一级普遍设立了“六大班子、七站八所”,机构臃肿特别突出。在乡镇这一级最基层的政府中,财政供养人员数量相当庞大,达到了870.9万人。[1]我国到2001年共有乡镇40161个[2],每个乡镇平均拥有财政供养人员200多人;据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构16个、人员158人,超过正常编制的2~3倍;平均每个乡镇下属单位19个、人员290人,严重超编。[3]其直接后果就是农民负担过重,乡镇债务问题突出。税费改革以来,对乡镇机构采取了一些分类改革措施,主要就是撤并乡镇、对乡镇行政机构进行合并,对乡镇事业机构实行差额预算、对乡镇经营机构推向市场,但乡村行政组织依然庞大仍是不争的事实。

  2.事业组织非常脆弱。准公共品一般需要政府提供部分经济资源,其余由直接受益主体承担,准公共品的提供主体在现实中通常表现为事业组织。农村义务教育、社会保障、医疗卫生和农业科技推广是比较典型的准公共品。但现实的情况却不尽人意:农村中小学债务问题严重,学校公用经费严重不足,教育队伍素质亟待加强;农村保障仍以家庭保障为主,社会保障明显不足,特别是中西部贫困地区的贫困家庭的养老根本没有保障;乡村人均病床数远远低于城市,医疗保障在大多数地方是空白,农村无钱看病、看不起病的现象非常普遍;卫生也非常落后,改水、改厕形势严峻,许多地方传染病流行特别严重;农业科技推广经费缺乏,新的科学技术无法转化为生产力,农业科技推广体系建设亟待加强;文化事业发展落后,一些地方封建迷信活动沉渣泛起。总之,比较供给与需要,事业提供的服务远远不能满足需要,非常脆弱。

  3.自治组织不规范。农村改革后,村委会成为法定的农民自治组织,是村庄公共事务治理的代理机构。村委会组成人员由村民选举产生,其职责依法由村民授予,村委会对村民负责,它组织村民按照自治原则达成社区治理目标,如完成村庄道路、村庄排水等村庄公共事务。但是,长期以来村民自治组织运作状况确实不能令人满意。村委会的“第一要务”原本是履行自身所肩负的治理村庄公共事务的使命,但由于各级政府的各种“政令”直达村委会,村委会实际上过多地代理了乡镇政府委托的“政务”,如协助开展征税、征粮、征地、征劳(两工)和计划生育等工作,“荒废”了“第一要务”。乡镇政府委托村委会代理执行的“政务”实质是向农民“索取”,这使得村委会与村民形成利益对立关系。村民与其代理人(村委会)之间的矛盾大多由此产生,并公开化。村委会在村民中的信任度降低,村民对村庄事务淡然处之,漠不关心。税费改革后,上级财政的转移支付增加,同时也表现村委会代行政府职能,村委会仍没有摆脱“行政化”倾向,“自治”没有得到很好地体现。由此,乡镇政府与村民围绕村委会的控制权问题进行长期而微妙的较量,这使村委会在乡镇政府和村民的“夹缝”中生存,处境非常尴尬。

  4.合作组织刚刚起步。合作社(包括具有合作社性质的农协组织)是农业经济发展到一定阶段,小规模经营农业的农户为发挥规模经济效应、增强市场权力、降低交易成本而自主设立、自愿出资、自我服务、民主控制的新型农业产业组织。在世界各主要资本主义国家,农业合作社都得到重要发展,尤其是在日本,农协组织得到比较充分的发展。世界各国的经验表明,合作社是现代农业发展的重要组织形式。

  20世纪50年代至60年代,中国的农业合作经济从互助组开始,到初级合作社,再到高级合作社,进而跨入“一大二公”的人民公社,合作经济步入“歧途”,导致中国人心目中的合作社概念严重扭曲。以致人们不再愿意谈论合作经济。然而,在市场经济中,为了克服“小农户、大市场”的矛盾,增强分散的农户在市场交易中的谈判能力,降低交易成本,需要发展农业合作经济组织是不容回避的选择。目前新型合作经济组织刚刚起步,许多地方甚至从思想上还难以接受合作经济组织,也尚未有一部规范合作经济组织的法律。

  5.家庭组织有所动摇。家庭既是消费单元,又是生产单元。从效率看,就生产单元而言,以家庭为单位组织农业生产经营活动的基本特点是“小规模、兼业化”,对农业经营者、劳动者提出很高要求。小规模使农户难以通过扩张土地经营规模的方式获得“规模经济”;兼业化要求他们能够跟踪多种农产品市场动态,学习接受不同学科的知识和不同生产门类的技术,处理大量的科技、产品信息以及复杂的信用问题等。对于文化程度不高的农民来说,这无疑是非常困难的。以提高土地使用效率为由,不少人对土地承包经营制度提出了质疑,从而直接危及到家庭经济组织的一个重要根基。

  6.企业组织实力不足。企业组织的实力可用企业数量和生产能力等多种指标来衡量,其中,生产能力无疑是一个综合性指标。就农产品加工业而言,与发达国家相比,我国总体水平差距较大:发达国家农产品加工率一般约为90%,我国只有30%左右(初加工以上);发达国家深加工(二次以上加工)农产品约占80%,而我国只有20%左右;发达国家农产品平均加工增值比例约为3∶1,而我国农产品平均加工增值比例仅为0.2∶1~1∶1左右;发达国家加工制造食品占食物消费总量比重大约为80%,而我国还不到30%;发达国家农产品加工业的产值一般为农业产值的2~3倍,而我国二者的产值仅大致相当;发达国家从事农产品加工业的劳动力远远多于从事农业生产的劳动力,而我国正恰恰相反[4],等等。国内外发展的差距表明,我国农产品加工业整体实力还比较薄弱,其他类型企业的实力也有待进一步提升。

  7.集体组织效率低下。农村集体经济组织的形成源于人民公社时期形成的集体资产,集体组织的存在依赖于集体资产的存在。集体经济或集体资产具体表现为集体所有土地等资源性资产和企业的厂房机器等经营性资产等。但是,许多地方实际上是没有独立的集体经济组织,集体经济组织是个“空壳子”,或者有其名而无其实,集体资产管理职能由乡镇政府和村委会执行。这样,在经济性质方面,集体资产面临的问题与国有资产相似,与国有资产的“政府—国有资产—国有企业”关系相似,集体资产面对的是“乡镇政府(村委会)—集体资产—集体企业或农户”。相应地,由于产权不清晰,集体组织也面临运营效率低下的问题。

  推论:改革开放以来,我国乡村经济组织体系逐渐向目标模式逼近,但没有达到制度均衡状态,各种经济组织的发育参差不齐,为完善乡村经济组织体系,应对不同的经济组织类型采取不同的改革措施。

  上述分析表明,现行乡村经济组织的基本特点是:政府部门特别强大,市场部门发展非常不足,第三部门异常薄弱。相应地,现行乡村经济组织改革与发展的基本思路就应该是:压缩政府部门,壮大市场部门,发展第三部门。具体途径则是根据不同的类型采取不同的改革方式。

  1.精简行政组织。市场经济是混合经济,市场机制主要在私人部门发挥作用,非市场机制主要在公共部门发挥作用。政府的作用在于弥补市场缺陷,其主要职能:一是制定相关法律法规,以利于构建市场经济秩序;二是配置和分配经济资源,以利于优化资源配置、公平收入分配、稳定社会经济。具体到乡村政府(如果有必要存在),其职能的第一个方面可具体化为执行有关法律、法规与政策,第二个方面可具体化为维护社会治安、农业技术推广应用、计划生育、农业和农村公共基础设施建设、生态保护、义务教育、社会保障、医疗卫生等提供经济资源。乡村政府的经济职能主要是由乡镇行政组织机构来完成,转换农村乡镇政府经济职能的直接表现就是裁减乡村行政组织。

  限制乡镇政府、约束乡镇政府和规范乡镇政府已成共识。因此,无论改革难度有多大,精简乡镇行政组织机构是必然选择。对于乡镇机构改革方案,已有的观点大体上分为三种:一是在保留的基础上合并与精简,二是改为县(市)政府的派出机构,三是取消。我们建议,在压缩与裁减的基础上,将乡镇政府行政组织改为县(市)政府的派出机构,仅保留社会治安、计划生育、农技服务三个部门。

  2.加强事业组织。事业组织有其独特的运行模式,一方面应尽量避免“X-无效率”,以尽可能少的钱办更多的事,因而从办“事”特征看,更接近企业组织;另一方面要尽量改善配置效率,财政必须为其提供一定的资金,因而从“经费”的筹措机制看,事业组织更接近行政组织。正是这种“不伦不类”的特性导致财政供应不足和向农民乱收费。财政到底应提供多大份额的资金,则依据接近行政组织的程度而定,即应分类改革。对于当前农村特别突出的问题,例如,农村中小学更接近行政组织,所提供的是义务教育服务,经济越发达,财政提供的资金份额越大,越应“包”下来,财政越集权,中央财政越应承担更大责任;农业科技推广应用体系更接近企业组织,财政应通过有效途径给予补贴,即花钱买“服务”,而不是买“机构”。但总的来说,乡村社会事业的发展远不能满足需求,财政必须承担更大的责任促进其发展。

  3.推进自治组织。村委会是法定的农民自治组织,是村庄公共事务治理的代理机构。村委会组成人员由村民选举产生,其职责依法由村民授予,村委会对村民负责,它组织村民按照自治原则达成社区治理目标,如完成村庄道路、村庄排水等村庄公共事务。目前的自治组织“行政化”是体制造成的,不能简单地归责于任何个人的品行问题。今后,随着税费制度改革、粮食流通体制改革、土地征用制度改革的深化和计划生育工作压力的减轻,村委会代理的乡镇“政务”会越来越少,而治理乡村公共事务的空间会不断增大,乡村治理将会出现重大变化,应抓住机遇,促使其由“行政化”向“自治”回归,推动乡村自治组织大发展。

  4.发展合作组织。在市场经济中,农业合作社的生成与运行逻辑可用“委托-代理”理论来解释。大量分散的农户和农业企业(委托人)单独生产或单独进入市场的交易成本是巨大的,为节约交易成本而自愿进行联合,共同雇用代理人,由此形成农业合作组织。代理人可不直接从交易中营利,而是从委托人处领取佣金,由此形成非营利性合作组织;代理人也可完成委托人的任务,并直接从交易中营利,而不是从委托人处领取佣金,由此形成营利性合作组织。不管是否直接营利,在市场经济中,为了克服“小农户、大市场”的矛盾,增强分散的农户在市场交易中的谈判能力,降低交易成本,发展农业合作经济组织是不容回避的选择。

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