警惕取消农业税对农村劳动力结构调整与土地利用效率之负面影响

——来自中部农村的调查与思考

  近年来,党和政府依照少取、多予、放活的原则,努力减轻农民负担,增加农民收入,并将建设社会主义新农村为作为全党、全国人民的重要战略任务之一,采取一系列政策和措施,加大了对“三农问题”的支持力度,如逐步取消农业税,对农业生产、农村基本建设与农村义务教育等予以资助、补贴,受到社会各界人士,尤其是广大农民的普遍欢迎,农民收入水平、生活状况及精神面貌也有了一定程度的改善,农村建设与农业发展正向好的方向发展,特别是取消在中国农村存在了二千多年的农业税,对于减轻农民负担,增强农民生产积极性,促进农民增收,意义相当深远,这一政策的正面价值值得肯定。不过,应该正视,如果缺乏相应的配套政策与措施,这一良好的政策本身也有可能会给农村的劳动力结构的转移及农村土地利用效率产生一定的负面效应。本文主要结合自己最近对中部地区农村社会调查的实践,就此略加探讨,以期引起有关方面的重视与思考,不当之处,请多指正。

  一、从取消农业税后中部地区农村“种田大户”的困境谈起

  2004年秋天,我随同课题组到中部粮食主产区湖北省石首市进行调研,当时正值国家大幅减免农业税,对种粮农民进行直接补贴,加之市场上粮食价格上涨,农民收入较往年大幅提高,农村上下洋溢着一种丰收的喜悦。但当我们去调查访问当地的种粮大户时,情况却是另一番景象。

  首先,种田大户的数量急剧减少,受农业税降低和种粮收益上升的影响,许多过去弃田务工的农民纷纷返乡索要自己的责任田,乡镇政府在强大的民众压力面前,往往不得不取消与种田大户所签的承包合同,将土地重新发放给返乡农民。

  种田大户的经营效益普遍较之兼业小农并不见佳,经营困难较多,甚至难以为继。

  伴随着种田大户经营模式的瓦解,我们也看到另外一些现象也开始初现端睨:一些主要从事工商业生产的农民及一些农村老年人,他们在要回自己的责任田后开始对土地采取粗放式的经营,农村土地生产率及粮食总产量面临下滑的危险。

  至少从现象上看,农业税负的减免在一定程度上影响了农村劳动力就业结构的转移与农村土地的集约经营。不过,造成这一现象现实背景及原因是复杂的,其问题并不在于减免农业税本身。对此,我们下文将详析。

  二、中部地区的农村劳动力就业结构与土地利用现状

  1,中部地区的特殊国情

  中部地区农村同东部沿海地区不同,由于乡镇企业发展不充分,农村劳动者从事工商业生产的就业机会有限,与广大西部地区相比,人口密度大,耕地面积小,相当多的农民还必须从事农业生产,人多地少的矛盾更为尖锐。

  2,农村劳动力就业结构

  以笔者重点调查的石首市农村为例,目前中部地区农村劳动力就业情况是:一部分劳动者外出打工,已转化为外地非农人口,但其户籍仍在老家,未被城市完全接纳。这部分农民可以称作是“离土又离乡”的外出务工者。一部分在本地主要从事工商业活动,基本不参加农业劳动。这部分可以称作“离土不离乡”的本地务工者。严格地讲,以上二部分农民已经基本实现了就业结构的转移。此外,一部分主要在乡种地,农闲时间在乡镇附近从事工副业生产或者在本地(一般在本县之内)打零工,这部分人是农村劳动生产之主力军,受农业生产季节性的影响,当地即使是比较专业的种田大户,也在农闲时节从事一定的工商业活动。以上均可以称为“以农为主的兼业小农”。还有一部分农民虽然没有放弃农业生产,但其主要精力已转移至当地工商业生产中去,只在农忙时节偶尔参加农业劳动,他们属于“以农为辅的兼业小农”(结构如下表1)

  

  (注:由于相关资料的匮乏,本表只是作者根据中部地区农村调研情况所作的大致估算,仅供参考。准确的数据,有待今后相关统计资料的出现。)

  近年来,随着沿海地区经济发展,城市化步伐的加快,前三部分农业劳动者的数量在增加。2004年以上四类农村劳动者的人数比例,大致为15:15:30:40.随着农村村民外出打工及在本地主要从事工商业人口的增加,农村人地关系紧张的局面在一定程度上有所缓和(见下表2)。但当地从事农业生产的劳动者人数仍然偏多,必须继续采取各种有效的政策、措施,尽快促进一部分农村劳动力转移出去,否则农民收入不可能从根本上提高。与此同时,我们也必须看到,受到年龄、性别、文化技术水平、身体素质等各种因素的制约,要想在短期内将这样劳动者从农村转移出去恐怕也是不现实的。

  

  注:本表主要依据石首市东升镇统计所编印的历年统计资料所提供的数据进行编制,1991的数字据该年长堤寺村规划说明书的数据,2004年的数据由村党支部书记李松资提供,在统计口径上,历年略有不同,1996、1998年人口数指的是乡村人口数,劳动者数量指乡村实有劳动力数量,由劳动年龄内人口减去上学人口、丧失劳动力的人口,再加上超龄或不足年龄而实际从事劳动的人口数,1999年以后劳动力数量所统计的是乡村从业人员数,其劳动力数量的增长显然与许多超过劳动年龄的老人、儿童被计入有关,2004的人口数系指乡村实际人口数,排除了一些户口虽在本村但已常年在外定居,不参加本次该村第二轮土地承包的人口数。

  3,当地农村种田大户产生的背景及其特点

  与东部地区相比,中部地区种田大户的情况有自身特点:

  1)产生背景特殊:20世纪90所代末期至21世纪头几年,粮食价格低迷,农民负担相当沉重,粮食生产收入低下,许多农民弃田务工。农村一些60岁以上的老人,因身体原因不能有效耕种,也选择将地退给村组,以免除土地税负担及其它各种收费负担。结果出现农村大量土地抛荒,国家农业税收与各级政府提留无法上交。村领导采取措施,通过降低税费负担,将农民遗弃的责任田承包给农民经营。形成所谓种田大户。譬如长堤寺村当时曾将200多亩弃田发包给农户经营,每亩税费负担按180元每年包干(当时普通责任田每亩负担大约为250元左右)。这一作法对于减少日益严重的土地撂荒,保证农业税及各级税费负担的完成,稳定粮食产量均发挥了一定的作用。

  2)当时产生的问题不少:如造成农民负担不平等,有的村民扔掉自己的责任田再承包弃田,以此降低税负。发包过程中出现一些权力寻租行为,影响干群关系与社会稳定。村里将弃田低价发包的税费损失转嫁到其它农户的身上,进一步加剧了普通农户的税费负担。

  3)受中部地区人均耕地面积与农业劳动者转移规模的限制,当地种田大户的农场规模仍然偏小,土地分割零散,并不利于机械化生产,专业化程度也很低,规模效益并不明显。同当地普通兼业小农相比,种田大户平均每亩的产出水平要低,而每亩的平均劳动力成本则一般高于兼业小农。加上种田大户们所承包的弃田多是当地农民不愿意种的低产田,这也影响了种田大户的经济效益。所以,尽管从平均劳动生产率来看,大农要比小农高,但从土地产出率来看,小农所承包的责任田则要比大农更高。由于小农有更多的时间通过从事非农产业来获得收入,当地种田大户的经济情况实际上并不见得比兼业小农强。

  产生这些问题的根本原因是,当地大多数农民尚没有成功地向非农产业转化,人地关系仍然紧张,农业规模化经营的条件并未成熟。当地种田大户的出现,可以说是一种特殊的市场与政策条件下的产物,并非正常市场机制下形成的。

  4,土地负担减轻,种粮收益上升后农民的现实选择及其矛盾

  正是如此,2004以来,随着农业负担的减轻,粮食价格上涨,国家农业政策出现好的预期,许多过去放弃责任田农民,现在纷纷回家要回自己的责任田。农民种地的积极性得到高涨,我们发现,与以往相比,2004年石首农村的土地复种指数,粮食产粮均较过去有所上升。同外出务工相比,种粮农户甚至获得了一定的比较收益,这首先刺激了部分在外务工的农民回家种地。

  下表是我们2004年秋在与农友们座谈时对石首市长堤寺村农民每亩地种粮的收益及平均每个劳动日收入所作的大致估算。

  表3近年来石首市长堤寺村种粮农民每亩平均支出与收益表

  

  附注:本表数据系课程组成员2004年11月同长堤寺村农民袁能斌、袁汉民、袁凯明、袁杰方等访谈资料整理所得,意在揭示当地粮食生产的一般情况。据农民反映,自1990年代后期以来,该村粮食亩产量普遍较高,一般早稻每亩产稻谷约700-800斤,晚稻亩产达800-900斤,单季稻(中稻)亩产达1200斤左右,2002、2003年当地双季稻比重只有50%左右,远低于1980年代初的比重。2004因农民种粮积极性增强,双季稻比重升至70%至80%,大体与1980年代初持平。因此本表2004年以前粮食平均亩产按700公斤稻谷计算,2004年按750公斤稻谷计算。又,本表所计算的收入为农民的实物收入,未扣除农民的口粮支出。另,在考虑种粮农民每亩地的纯收入时,未考虑越冬作物油菜的收入,当地油菜种植率约为30%左右,平均每亩油菜可收入约80-120元人民币。

  上表的计算虽然不够精确,但仍比较清晰地反应了近年来我国中部地区种粮农户收入的变化情况。我们从中可以获得对近年农民增收及其农民经济行为的深入认识。

  首先我们必须承认,近年来,随着农民负担的逐步减轻,农副产品价格的逐步上升,农民种粮的收益正在逐年上升,尤其是2004年,农民种粮积极性大增,粮食产量与农民收益均有较大幅度的增长,这是一个十分可喜的现象。2002年税费改革以前,种粮农民平均每个劳动日的收益不足10元,远低于当地劳务市场上民工每日20-30元的工资性收入,因此农民普遍感觉种田亏本,农村青壮年劳动力纷纷外出务工,造成部分农田抛荒,粮食复种指数也明显下降,粮食产量出现严重滑坡。2003年农民种粮的平均日劳动收益近20元,与农民务工收入基本持平,因其收入比较稳定,农户尚可勉强维持农业生产,但种粮对农民的吸引力仍是有限的,粮食产量亦未见明显增长。2004年农民日劳动收益可达45.33元,这要明显高于普通民工的务工所得,种植粮食已初步具备了一定的比较优势。因此,同以往农民纷纷弃田打工的现象完全不同,今年农民普遍希望能够多种田,一些过去弃田务工的农户也希望能够重新分回自己的责任田,在市场前景看好的情况下,农民提高了粮食复种指数,也加大了对农业的投入,出现了粮食增产与农民增收的良好局面。

  但这一良好局面的背后实蕴含着深刻的危机与隐忧。

  其一,受土地资源的限制,种粮并不能从根本上解决农民的就业与收入问题。一部分务工农民的回流,加强了农村人地关系的紧张,有可能使当地正趋好转的人地矛盾再次发生逆转。这一点不言而明,兹不多述。

  其二,农业税的减免对于农地使用效率的负面影响可能会进一步加剧。上文已通过种田大户的困境对此作了初步说明。毕竟,对于外出务工的农民来说,现在拥有土地已经基本上没有成本了,而且土地作为农民身份的象征,持有土地意味着将来可能会享受到作为农民所能享受到的政策优待,这对于尚属于城市“边缘人”的外出务工的农民来说,决不愿轻易放弃。另外,一些过去因负担过重而弃田的农村老人们也纷纷要求收回自己的责任田自己耕种。这对乡镇政府组成造成强大压力,迫使当地政府改变与种田大户的土地承包合同,将土地重新发送给农民。这就使得过去一直在稳步推进的农村劳动人口转移在一定程度上发生逆转,一部分转移出去的农民重新固着在土地上。也使得本已逐步好转的中部地区人地关系发生恶化。值得警惕的是,由于田地持有成本的减轻,一些农民在重新收回自己的责任田后并没有将主要精力放在农业生产上,而是对之进行简单粗放式的经营。另外,受劳动能力的限制,一些农村老人们所要回的责任田也以粗放的方式进行经营。结果是一方面农民负担减轻了,农民收入有了一定改善,但另一方面,一部分农村土地的利用效率在下降,粮食产量也有滑坡的危险。

  不过,需要指出的是,农村特殊的社会结构与思想观念在一定程度上抵销了制度缺陷对农业生产所造成的负面影响:由于农民有很强的家族观念和邻里意识,许多要回责任田的外出务工农民并没有真正对土地进行粗放式经营,而是将之转交给其在当地的亲属、邻居使用。一些农村老人的责任田也由其子女代耕。因此,目前农村土地利用的效率的恶化还并不严重。不过,从长期来看,由于广大农村并没有建立有效的土地租赁、流转及委托经营的制度规范,这种民间基于亲情与乡情的,私下的,而且往往是无偿的土地使用权的转移难保不会出现问题。

  三、对策与建议

  因此,在充分肯定取消农业税对促进中国农业发展与改善农民经济状况的积极作用的同时,我们必须认真制度相关的配套政策和措施,克服这一政策可能给农村经济造成的不良影响。对此,笔者特提出以下对策和建议,供有关方面参考:

  第一、要从根本上改善农村地区的人地关系紧张的局面,提高农民收入提高,必须继续创造条件,通过加快经济发展与城市化步伐,尽可能多吸纳一部分农民走出去从事非农产业,并将其转化为就业地区的城镇人口。目前的当务之急是要改变一切对于进城务工农民的歧视性的政策,保障进城农民工的平等权益,适当提高农民工的务工收益,避免将其再重新挤回农村。

  第二、尽管如此,考虑到中国农村人口数量庞大,在未来相当长的一个时期内,我国中部农村地区的主体仍然是一方面从事农业生产,一方面从事工商业活动的兼业小农。日本与台湾省的农业情形与我国颇为相似,迄今仍以兼业小农为主。未来的农业政策必须适应这个现实,通过加强农村社会化服务体系的建设,完善基础设施建设,发展合作组织等多种途径帮助兼业小农克服规模不经济的问题,提高兼业小农的生产效率,改善农民的生产生活条件,促进农村地区的繁荣、和谐与稳定。在中部地区,由于发展农业规模经营的各项条件尚不够成熟,发展种田大户式的规模经营应格外慎重。

  第三,为了提高有限的土地资源的使用效率,必须采取有效的政策与措施促成农村土地向种田能手、农业专业户手中适当集中。在执行政策时必须高度重视保护农民这一弱势群体的利益,将优化农村土地资源配置与改善农民福利待遇二者有机结合起来。这里特提出以下建议:

  1)进一步明晰农村土地产权制度,建立农民土地使用权有偿转移与流转及委托经营的市场机制与政策环境,运用经济杠杆促进土地向种田能手、专业户手中适当集中。

  2)尽快完善农村社会保障机制,特别是要尽快为老年农民提供必要的最基本的生活保障,使他不再依靠土地养老。老人的土地,或者通过转让、出租给种田能手从中获得少量收入,或者干脆交给国家或集体重新分配,以换取养老金。

  3)采取措施鼓励外出务工者或其他主要从事非农产业的农民主动放弃责任田。可以效法一些西方国家的作法,鼓励农民用责任田换取“创业基金”或者社会保障金。这样不仅可以使广大进城务工的农民的生活处境得以改善,促进其尽快融入城市社会,还能改善农村地区的土地资源的利用效率,防止出现对极为稀缺的土地资源的闲置与浪费。

  4)最后,考虑到将务工农民融入城市社会及在中部农村建立有效率的社会保障机制等均非一蹴而就,在执行上述政策者必须严格遵守由广大农民自觉自愿的原则,不可简单一刀切。既要积极鼓励业已转化为城市人口的农民主动放弃责任田,也要创造条件让一些尚在转化过程中的农民暂时保留责任田而通过租赁、典让等方式将土地经营权出让给种田能手,并从中获取一定的经济收益。

  附注:本文刊载于李成勋主编:《中国经济发展战略No.4(2006):结构与战略》,中国社会科学文献出版社2006年7月出版,第230-238页。

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  [①]2004年11月,笔者参加并主持一项由中国社会科学院青年研究中心资助的农村调研活动,对我国中部地区湖北省石首市农村农民家庭经济进行调查,调研组成员是林刚、袁为鹏、高超群、王小嘉、纪辛等五位同志。调研情形及报告参见袁为鹏:《国家商品粮基地的农户家庭经营――对中部地区一个种粮村庄的典型调查与思考》,载中国社会科学院青年人文科学研究中心主编:《2004年国情调研》(上),山东人民出版社2006年1月出版,第1-34页。本文的写作主要得益于这次调研活动,文中许多资料也来自调查组成员的帮助与协作,特此声明,并致谢忱。由我本人对文章的错误和不当之处负责。

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