论土地发展权转移与交易的“浙江模式”

——制度起源、操作模式及其重要含义

  原载《管理世界》2009年第8期

  内容提要:本文在系统考察中国建设用地计划管理模式下的土地利用指标、耕地保护指标和占补平衡目标及其对经济发达省区发展空间约束的基础上,详细介绍和总结了浙江省在土地发展权转移和交易两个维度进行的土地计划管理政策改革的系统性尝试。我们提出,存在一个一个土地发展权转移和交易的“浙江模式”,并归纳出这个模式的几个基本要点。作者认为,浙江已经进行的土地利用体制改革实践,不仅具有新制度经济学和转轨经济学层面的重要理论价值,也对我国未来耕地保护、土地跨区优化利用乃至区域经济协调发展具有非常重大的含义。

  关键词:土地发展权转移、土地发展权交易,浙江模式

  一、引言

  无论是环境污染、跨流域水资源使用,还是耕地与生态保护,乃至有限道路资源利用及车辆牌照发放,都涉及到经济学经常讨论的外部性问题。庇古(Pigou,1932)提出,外部效应的解决可以通过政府向造成负外部性的生产者或消费者征税来解决。但科斯(Coase 1960)的意见是,在明晰财产权利的情况下,如果不存在交易成本和谈判成本,受外部性影响的各方可以通过自愿交易就资源配置达成一致意见。这种解决方式的好处是在节省(管制者)信息成本的情况下,使资源配置既能够达到帕累托最优,又能够独立于任何事先的产权安排。显然,科斯的研究是对庇古提出以征税来解决外部性这个片面观点的矫正,其含义是解决外部性问题未必需要政府的直接干预,无论是行政性干预、还是税收性干预。

  自科斯发表他的著名论文以来,科斯的理论洞见越来越多地被应用于所谓的“发展权交易”的实践。比如在污染控制领域,世界各国早在上个世纪七十年代就开始尝试排污权交易的实践,排污权交易已成为当前各国最重要的的环境经济政策之一(Helfand ,Berck and Tim Maull,2003)。近年来,在应对全球气候变暖趋势的努力过程中,欧盟碳排放贸易(ETS )体系也已发展成为全球最大的发展权交易市场(Chichilnisky and Heal ,1995,Stern ,2008)。

  在土地利用和城市规划领域,也出现了以美国为发源地的土地发展权转移(TDR ,Transferrable Development Rights ),或所谓的土地发展权利的交易。它是指将一块土地进行非农开发的权利(实际上是整体土地产权束中多项权利中的一个部分)通过市场机制转移到另一块土地(Johnston and Madison,1997)。或者说,如果我们把在某个地块上进行如非农业开发之类的权利称为土地发展权,那么这种权利可以从权利发送(或出卖)区的地块上分离出来,并被有偿转移到权利接受(或购买)区的另一地块上,这样,权利接受区(或地块)就可以获得比原来土地利用规划确定强度更高的开发强度,而权利发送区在出售或转让发展权之后,通常会受到严格的开发限制(Tavares ,2003)。以美国为例,土地发展权交易是从20世纪70年代开始实施,到目前有30多个州采用了这一发展策略,受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达300,000英亩(Kaplowitz et al.,2008)。近年来,欧洲部分国家也开始研究和试图引入这一政策手段(Henger andBizer ,2008)。

  非常有意思的是,有关土地发展权转移和交易的实践,在中国近10多年来的土地利用实践中不仅出现了,而且发展到了相当大的规模。自1990年代后期以来,为突破我国传统土地计划管理模式对工业化、城市化进程中建设用地供应的约束,浙江省政府在面临一系列政策压力的情况下进行了一整套非常有创意的土地发展权转移和跨区交易的制度变迁。这些改革为土地发展权转移与交易的研究提供了中国独有的、异常丰富的实践素材。而且,浙江的土地发展权转移和交易改革并不是作为政策改革主体的地方政府基于某种社会科学理论突破而开展的创新,而是一种地方政府在中央政策与地方发展实践不能完全匹配时通过省有关部门、省内发达地区和欠发达地区政府反复博弈形成的一种诱致性制度变迁,这种实践完全符合“科斯定律”所揭示的以下规律:即如果能够清晰界定产权(或整体产权束中的一项或几项权利),并允许产权持有人将产权或起分项权利进行市场化交易,就可实现资源的有效配置和“帕累托改进”。

  但是,浙江这一系列政策的出台和实施引起广泛争议,部分做法先后被中央政府和国土资源部叫停,但也有中央有关部委部分官员和学界部分专家对浙江改革持正面看法。虽然中央政府目前对这些改革仍有一定顾虑,但我们在仔细考察浙江操作模式的基础上,认为浙江改革是对既有土地计划管理模式的重大完善和体制性创新。对中国这样一个中央希望严格保护稀缺耕地资源,但同时地方在高速城市化和工业化下用地需求又日益增大的发展中国家而言,这些制度创新具有重要的含义。因此,本文目标是在对我国建设用地土地体制框架进行简短梳理的基础上,系统梳理我国耕地资源特别短缺,而农业与非农用地矛盾最为突出的浙江省在土地发展权转移和交易方面的制度创新实践。

  本文剩余部分安排如下,第二部分首先介绍了中国建设用地计划管理模式下的土地利用指标、耕地保护指标和占补平衡目标制度及其在浙江省的实施情况,然后指出这种指标管理模式对浙江建设用地和发展所带来的约束。第三部分在详细考察了浙江省在既有体制下为解决建设用地问题而进行的系统性实践和具体操作模式,明确提出存在一个可作为诱致性制度变迁典型案例的土地发展权转移和交易的“浙江模式”。第四部分结合浙江模式对我国现有建设用地管理体制改革、尤其是土地发展权转移和交易的几个主要争议性问题进行了阐释。在本文结论部分,通过对比我国和西方土地发展权转移和交易实践异同,进一步提出浙江土地发展权转移和跨区交易的改革实践对我国乃至其他发展中国家未来土地发展权市场建设、耕保、土地利用乃至区域协调发展具有重大意义。

  二建设用地计划管理制度下的浙江土地规划实施

  1我国建设用地的计划管理制度

  我国建设用地实行计划管理,这种计划管理主要是通过实施土地利用总体规划(以下简称土地规划)和年度土地利用计划(以下简称土地计划)来实现的。土地规划一般规定了较长时段(比如10-15年)内一个地区可以新增的建设用地总量,并在空间上落实到具体地块。具体而言,新增建设用地的规模主要取决于所谓的建设占用耕地“规划指标”[1],因为从用地实践看,大多数地区新增建设用地占用的主要地类是耕地。[2]原则上讲,一个地区在规划期内实际新增建设占用耕地数量不仅不能超过“规划指标”总量,而且也必须符合土地规划的空间布局。而在符合土地规划的前提下,年度土地计划则规定了一个地区当年可新增的建设占用耕地数量。即所谓的农地转(建设)用的“计划指标”。[3]简言之,从土地规划角度来说,必须同时拥有“规划指标”和“计划指标”,农用地、尤其是耕地,才可以合法转换为建设用地。

  一个规划期内的“规划指标”总量通常是在统一部署修编土地规划时自上而下层层分解下达,[4]而“计划指标”则是逐年下达。在1997年左右,主要是出于对全国耕地数量持续、较快减少的忧虑,中央对当时土地规划编制定下的基调是“保护耕地、严格控制非农建设用地”、“以供给引导和制约需求”;同时,这次规划编制对各省首次提出了耕地总量动态平衡的要求。[5]显然,这种基于指标约束型的土地规划和越来越严格的年度土地计划的目标,就是要既从空间和总量上,也从用地时序上对各地新增建设用地进行严格控制。

  除了“规划指标”和“计划指标”之外,在我国,农用地转用还受到“基本农田保护率”和“补充耕地量”两个政策体系的约束。首先,“规划指标”必须落实在基本农田保护区域范围之外,因此各地的基本农田保护任务某种程度上决定了新增建设占用耕地的上限,从而也就大致决定了新增建设用地总量的上限。和“规划指标”一样,基本农田保护任务也是自中央逐级下达的。《土地管理法》第34条规定,各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。1999年经国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》规划全国基本农田保护率为83.48%,下达到各省区的基本农田面积占本行政区域耕地的比例也大致都在85%左右,比如浙江省为85.05%.由于这些基本农田保护任务最终必须要被落实到具体田块上。所以耕地一旦被划入基本农田,就不能进行建设占用。按照1998年修订的《基本农田保护条例》第15条规定,只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的,方可占用基本农田,且须经国务院批准。

  此外,为了实现耕地“占补平衡”,中央还将规划期内补充耕地总量下达到各省区。因此,如果某地区补充耕地潜力不足,建设占用耕地就必然会从规模上受到限制。1997年中央政府提出各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求,做到本地耕地总量只增不减。[6]原国家土地管理局下达至各省的早期方案则严格依据“耕地总量动态平衡”的原则,要求各省到规划期末实现净增耕地。[7].

  综上,建设占用耕地量(“规划指标”)、基本农田保护任务、补充耕地量、是1997-2010年土地规划的核心指标。这三个指标一旦确定,一个地区未来新增建设用地总量和空间布局就确定下来,而每个年度能够新增的建设用地量则由年度土地计划来决定。

  2浙江省1997-2010年土地规划指标分解

  和全国各省区一样,浙江省土地规划于1999年获得国务院批准并开始实施。规划期限是1997-2010年。在1997年启动的这轮土地规划中,重要的控制性规划指标,如基本农田保护面积、规划期内耕地减少量、补充耕地量及耕地保有量均由中央自上而下配置到各省,[8]然后再由省逐级分解,一直下达到乡镇。因此,乡镇土地规划是土地规划实施和管理的基础性规划,是建设用地审批过程中判断农转用面积和空间布局是否符合规划的直接依据。

  1997年中央下达给浙江省1997-2000年的建设占用耕地规划指标是100万亩。在预留10万亩机动指标后,浙江省政府将其余90万亩“规划指标”分解到11个地级市。分解依据首先是将交通、水利和能源骨干工程按项目切块到市(地)[9],然后按某一地类占全省比重为权重分解一般交通、水利、农民建房和特殊用地等建设占用耕地指标到地市,最后一项城镇建设占用耕地指标是在综合各地市城镇用地现状,二、三产业GDP 以及各地市城镇用地预测值三个因素后得到权重再分解到各地市。[10]分解后浙江省各地级市在规划期内可建设占用的耕地指标见下表1.

  

  资料来源:浙江省土地利用总体规划(1997-2010)[11]

  其次,中央下达给浙江省的基本农田保护面积为2711万亩。参照中央下达基本农田保护任务的方法,浙江省下达到各地市的基本农田保护面积也大致占各地级市当年耕地面积的85%左右,差异不超过2%(见表1)。实际上,虽然大致按照一个比例分配基本农田保护任务的方法未考虑到各地的耕地资源禀赋、未来建设用地需求以及保护基本农田的边际机会成本上巨大差别,但由于保护基本农田的边际成本在技术上很难测度,特别是如果不按照相近比例分配基本农田保护任务会遇到来自市、县地方政府的巨大压力,因此大致同比例的分配方法因其技术简便和行政阻力较小而被采用。

  最后,中央下达到浙江省的补充耕地量为116万亩,比建设占用耕地指标多出16万亩。按照“占补平衡”的原则,浙江省下达到各地市的补充耕地量是与建设占用耕地规划指标基本挂钩(见表1)。[12]

  3现行建设用地管理模式与浙江发展:矛盾与困境

  浙江是我国经济发展水平最高,城市化和工业化速度最快的省份之一。由于1999年中央下达给浙江省的“规划指标”和逐年下达的“计划指标”偏紧,在现行刚性约束很强的土地计划管理体制下,浙江省的建设用地实际需求很难得到满足。1998年十月,前中共中央总书记江泽民视察浙江时要求浙江在全国率先实现现代化。作为呼应,同年12月浙江省第十次党代会制定了“提前三十年基本实现现代化”的战略目标,并作出了加快推进城市化的决定。此后几年城市、工业园区、交通、水利和能源等一系列规划都做出了重大调整。正是在上述背景下,浙江迅速发展的城市化、工业化与1998年编制、并于1999年获得批准的浙江省1997-2010年各级土地规划之间不可避免地出现了矛盾。

  首先是规划指标和计划指标总量上,无法满足快速增长的建设用地需求。如前所述,1997年中央下达给浙江省1997-2000年的建设占用耕地规划指标是100万亩。但即使按照一个非常保守的预测,浙江省1997-2010年全省建设占用耕地的需求量也达到140万亩左右。[13]而按照前面所介绍方法切块分解到十一个地、市及其所辖县、乡的“规划指标”也同样难以满足省内较发达地区的用地需求。第二,由于“计划指标”在规划期内的总和理论上应该不超过“规划指标”,因此逐年下达的“计划指标”也很难以与经济发展周期匹配;第三,由于“计划指标”必须与“规划指标”配套使用才可以实现农地转用,因此经济发达地区很快就面临了建设用地供应不足的问题。

  其次是在空间布局上,规划的新增建设用地在空间上与实际需要也不完全匹配。由于土地规划是对未来10-15年的土地利用在空间布局上的估计,预见性通常不足,与具体项目实施时的选址需要往往很难匹配。一旦具体项目实施时发现选址不符合土地规划,除非进行规划局部修改,否则项目就很难推进下去。但是一个地区的基本农田保护任务一旦以“基本农田保护区”形式落实到具体地块后,就从数量和空间上同时限制了具体项目的选址。事实上,这种基本农田保护任务“自上而下同比例逐级分解”的方法,加上基本农田范围划定的要求,使一些地区在土地规划才开始实施后不久就陷入了困境。特别是由于土地规划在安排交通和水利等线性基础设施项目时只能依据意向性的设想来确定线位选址和用地规模,而精确线路走向和用地规模必须等到工程完成初步设计后才能确定。一旦最终实施的工程方案和原来的意向性设想不一致,工程用地就很容易碰到基本农田;此外,由于工业化、城市化进程明显快于省内其他地区,杭州、宁波等地级市以及金华义乌、东阳和永康、绍兴越城区、温州乐清和瑞安等县(市、区)的建设用地需求快速增长,结果是地方政府规划的城市框架和工业园区在2000年以后就陆续遇到难以避开基本农田从而无法进行建设的问题。

  最后,在补充耕地量上,由于补充耕地量与建设占用耕地量挂钩,使耕地补充潜力较小而用地量较大的地区很难达到“占补平衡”的要求。耕地补充的来源主要是土地整理、建设用地复垦和土地开发。由于各地市资源禀赋不同,耕地补充潜力自然也不同。而按照占补平衡的原则分解下达耕地补充任务就无法考虑各地在补充耕地潜力、难度和成本上的差异,结果是很多发达地、市、县发现要在行政区域内部实现占补平衡非常困难。

  显然,以建设占用耕地“规划指标”、“补充耕地量”和“基本农田保护任务”为三个基本要素的土地规划,以及以农用地转用“计划指标”为基本要素的年度土地计划,构成了一整套非常严格的土地利用计划管理模式。实际上,我国政府也一再宣称要实行“全世界最严格的土地管理制度”,以期达到保护有限耕地的目标。考虑到我国耕地资源稀缺以及发展过程中存在屡见不鲜的乱占耕地现象,中央政府采取上述政策的初衷是完全可以理解的。但这种管理体制也确实存在刚性有余、弹性不足的问题。首先,由于规划指标和计划指标在跨区分配上难以考虑各地建设用地的边际产出,分配方案在经济效率上必然很难实现优化;其次,过于严苛和缺乏弹性的计划管理模式不仅往往难以实现计划管理的目标,反而在上级政府缺乏监督能力的情况下,带来屡禁不止的违法用地现象。

  2000年2月,即国务院批准浙江省土地规划8个月后,原浙江省土地管理局在向浙江省政府的请示中指出,由于(1)乡镇行政区划较大幅度调整;以及分散的城乡居民点规划布局不符合加快推进城市化的要求;(2)中央下达的建设占用耕地指标与浙江省的建设用地实际需求缺口达到50万亩以上;(3)技术原因导致基本农田落实出现问题、建设用地数量和定位有遗漏和误差;(4)相关规划的修改以及线性工程的选址已与土地规划不相符。[14]两年之后,浙江省国土资源厅在向国土资源部要求追加规划建设占用耕地指标的文件中指出,截止到2001年底浙江省实际使用的建设占用耕地量已经达到99.2万亩,1997-2010年100万亩建设占用耕地指标已经基本用完,在地级市这一级,除了衢州、丽水、舟山和温州,其余地级市实际建设占用耕地量均已超过整个规划期的规划建设占用耕地指标总量。为此,浙江省向国土资源部申请十五期间(2001-2005)规划建设占用耕地指标71.8万亩。[15]

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