农村税费改革前后农民负担及其累退性变化与区域差异

 经济管理    2010/09/05  

  内容提要:本文基于一个随机抽样的来自中国6省116个村庄1949农户2000年和2004年两年的调查数据,对农村税费体制改革的基本进展情况进行了一个中期评估。总体上看,税改后农民负担水平明显下降,平均下降了一半,负担率下降到了2.4%,其中,政策内负担负担率下降到了1.0%,而政策外负担超越政策内负担成为了税费负担的主要部分。此外,农民负担及其变化区域差异显著,各地政策内负担变化与各省税改政策和进程基本相应,但各地政策外负担变化非常复杂,一些地区不减反升。税改后农民负担的累退性明显减弱,一些地区表现出了累进的特征。

  关键词:税费改革;政策内负担;政策外负担;累退性

  一、前言

  农村税费改革(后文简称税改)是继家庭联产承包责任制实施以来中国农村进行的又一项重大改革。这项改革希望通过税费和相关配套改革,遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派,切实减轻农民负担,同时改善干群关系,维护农村社会稳定,并促进农村基层政府转变职能。自1999年国务院在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点,到2003年,全国进行农村税费改革的省、自治区和直辖市达20多个[①],到2004年,各省(区、市)都进行了农村税费改革,其中,吉林、黑龙江两省实现了全省免征农业税,上海、北京、天津、浙江、福建、西藏6省(区、市)和其他省(区、市)的274个县(市)也自主免征或基本免征了农业税;河北等11个粮食主产省(区)的农业税税率降低了3个百分点,其余省(区)农业税税率降低了1个百分点;农业税附加也随正税同步降低或取消[②].到2006年,农业税在全国范围内被全部取消。

  那么,农村税费改革究竟取得了怎样的成效,农民负担发生了怎样的变化?农村税费改革有没有实现其预期政策目标?农村税费改革对农村基层治理和公益事业发展有什么影响?回答这些问题对于中国农村未来的进一步改革和基层治理都具有重要意义。

  为了深入研究中国农村税费改革的进展情况及其对农村基层治理和公益事业发展的影响,中国科学院农业政策研究中心于2005年进行了一次大样本的调查。调查首先在全国范围内随机选取了6个省,分别是吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建[③];然后,按照每个省随机抽取5个县的原则,共确定了30个样本县;之后,每个样本县随机抽取了2个乡镇又确定了60个样本乡镇;最后,在样本乡镇,按照每个乡镇随机选取2个村,每个村庄随机抽取18个左右村民的原则进行了村和村民抽样。通过实地问卷调查,调查最终收集了58个镇,116个村,1949名村民的有关信息[④].

  本文将主要分析和报告农村税费改革前(2000年)后(2004年)农民负担的变化、特征及地区差异。除前言以外,本文后面由四部分组成:第二部分是文献综述;第三部分利用上述大样本调查资料分析和讨论税改前后农民负担水平和结构的变化及特征;第四部分讨论税费负担的累退性及其变化;最后是结论。

  二、文献综述

  近年来,学术界对农村税费改革推行后研究主要集中在两个方面:一是税改对于农民负担的水平和结构的影响,二是税改前后农民负担累退性变化的情况。

  (一)关于农村税费体制改革的进展与影响

  关于农民负担的定义,学术界主流的观点认为它包括三个方面,一是国家法定的农业税、农业特产税,以及后来增加的农业税附加;二是乡统筹、村提留,以及“两工”(劳动积累工和义务工,包括以资代劳部分);三是各种集资、摊派、行政事业性收费、罚款等社会性负担。不同的学者对这些负担有不同的区分方式。本文定义法定的农业税金、乡统筹、村提留和“两工”这几种税费为“政策内负担”,集资、摊派、行政事业性收费和罚款等为“政策外负担”[⑤].

  大部分研究者同意,农村税费改革对减轻农民的政策内负担有明显效果,但关于农村税费改革对政策外负担的影响,不同研究存在着较大分歧。一部分研究认为伴随着政策内负担的下降,政策外负担项目也有明显下降(田秀娟、周飞舟,2003),另外一些研究则认为向农民收取的“税外”负担数额仍旧巨大(朱守银,2002;马晓河,2002)[⑥].

  农村税费改革后农民负担又表现出一些新的特征,可以概括为“四个转移”:一是由农业税费向行业税费转移,例如,有的地方农民建房,在办理手续之前,要向水利部门上缴砂石费、水资源费、水土保持费,向林业部门上缴育林基金、特产税,向城建部门上缴城市配套规划费等;二是由乡村两级的统筹提留向乱收费转移;三是乱收费的对象由整体向部分农户转移;四是由直接要钱要物向强迫提供服务转移。一些地方基层政府打着“有偿服务”的旗号,让农民为政绩工程买单(项继权,2003a )。

  “一事一议”的实施效果也是差强人意。虽然通过“一事一议”筹资筹劳是税改的一项重要内容,但“一事一议”往往难以操作。在大部分村庄,要么就根本没有搞“一事一议”,要么将“一事一议”变成了固定向农民收取的费用,并可能扭曲乡村民主制度(贾康、赵全厚,2002;朱钢等,2006)。

  (二)关于农民负担的累退性

  农民负担在不同地区的差别和累退性现象,也是当前研究关注的问题。上世纪90年代以来,中国农民负担问题一个非常重要的特征是负担(包括政策内、政策外负担和学杂费负担)的累退性在90年代下半期不断强化(陶然等,2003a ,2003b )。一些学者在农村税费改革早期指出,由于税费减幅在各地之间存在区别,自费试点的省(区、市)不论是在全省(区、市)范围内还是部分县(市)试点,减负幅度最明显;其它沿海省份和西南、西北少数民族省(区)减负幅度也较大;而传统农业大省,尤其是中部地区省份减负幅度相对较小,加上税改早期提高了农业税税率,所以,税费负担累退性没有得到缓解(赵阳,2003)。更有研究认为农民负担累退性在税改后甚至处于上升趋势(佐藤宏等,2005)。

  关于农民负担“累退性”的讨论更多地是围绕着农业税税制及其改革展开的。税改后农业税按土地均摊,并没有改变农业税的累退性质,拥有承包地多的相对低收入的农民,负担水平较高(谭秋成,2001)。在非农收入成为农民主要收入的情况下,农业税按照地亩征收的方式,一定程度上也造成了负担在农户之间的累退性(田秀娟等,2003;Tao and Liu ,2005)。尽管伴随农业税的减免,农业税累退性的问题将逐步缓解消失,但农民总体负担的累退性问题仍然比较复杂。在各种农民负担中,地方税费的累退性最高,其次才是学杂费和国家税金,同时,地方税费累退性的上升幅度也是最大的(蔡荣等,2006)。换言之,农村税改究竟可以在多大程度上扭转农民总体负担的累退性,需要通过实证数据来回答。

  总之,由于农民负担结构的复杂性、地区差距和动态变化,以及测量口径上的不一致,现有的税改对农民负担影响的研究在很多方面还存在分歧。除研究方法上的差异外,研究所依据资料的不同也导致了研究结论的差异。首先,这些资料往往不是随机抽样调查获得的数据,或样本覆盖范围太小,导致数据代表性不足;其次,研究采用资料的年份普遍比较早,多数为2003年前,在税费政策不断调整的背景下,难以对税改进展做出及时和全面的评估;最后,税费负担科目分类粗略也往往使得已有研究难以对税费变化特征进行深入和细致的剖析。本研究所依据的全国随机大样本调查数据在很大程度上克服了上述三方面的问题。

  三、农村税费改革与农民负担水平和结构的变动

  本文分析在村级水平上进行,包括全国6省116个村2000年和2004年两年村平均负担水平、结构及其变化特征。村农民平均负担是依据样本村民负担调查数据的汇总,而村平均收入等指标则直接来自对样本村村干部的访问。具体而言,本文将被调查村庄所有样本村民的家庭总负担之和除以这些样本村民家庭的总人口,得到村人均绝对负担;将村人均负担除以村人均纯收入得到人均负担率。

  本文中农民“政策内负担”2000年包括农业税、乡统筹村提留和“两工”(包括以资代劳部分),2004年则包括农业税、乡统筹村提留(部分县还存在)、农业税附加和“两工”(包括以资代劳部分)。为方便比较,本文将义务工和积累工的工日分别乘以单价(元/工日每人),折算成现金统计。农民“政策外负担”主要包括集资和行政事业性收费。在集资方面,数据限制使得本文没有进一步区分一般性的集资和“一事一议”筹资;行政事业性收费则包括车辆牌证等的证照费,对水、矿产等的资源性收费,建房及宅基地收费,治安费,结婚、工商等登记的收费,环境卫生费,动物防疫费及其他行政事业性收费。

  (一)农民税费负担变化及特征

  表1列出了六省农村税费改革(后文简称税改)前后农民负担总体变化情况。

  1.税费负担绝对水平。农村税费改革后,农民税费负担绝对水平明显下降,不过,税改对于农民的政策内、政策外负担的影响表现出明显的非对称特点,政策内负担大幅下降,而政策外负担变化甚微。农民税费总负担绝对水平由税改前(2000年)的人均145元下降到了税改后(2004年)的人均71.63元,下降了一半。其中,政策内负担大幅度下降71%,从税改前的人均103元下降到税改后的人均30元,而政策外负担2000年和2004年均为人均42元,几乎没有变化。在政策内负担中,下降最明显的是乡统筹村提留,绝对水平下降了85%;其次是农业税和农业税附加,也从人均63元下降到了人均19元,降幅达70%;相对而言,义务工和积累工“两工”金额只降低了25%,不过,由于“两工”折算工资的上升,“两工”的实际工时下降幅度应高于25%.在政策外负担中,行政事业性收费下降了3%强,但受集资水平不降反升4%的抵消,政策外负担总体上几乎没有变化。

  2.税费负担结构。农村税费改革前后各税费负担项目的不同变化使得税费结构明显变化,税费总负担中政策内外负担的关系发生了倒置,税改后政策外负担超越政策内负担成为了税费总负担的主要部分。税改前,在税费总负担中,政策内、政策外负担所占比例分别是71%和29%,大致为7?3;而税改后,由于政策内负担较大幅度的下降,而政策外负担基本没变,总负担中政策内、政策外负担变成了大致4?6的比例。就政策内负担而言,结构的变化主要发生在乡统筹村提留和“两工”之间,其中,农业税及附加占政策内负担比重变化很小,基本维持在60%强;而乡统筹、村提留所占比例大幅下降,从税改前的31%下降到了税改后的16%;相反,“两工”所占比例大幅上升,从税改前的8%上升到了税改后的21%.就政策外负担而言,尽管税改前后集资和行政事业性收费绝对负担水平的变化方向完全相反,但由于两者变化幅度都较小,而行政事业性收费在政策外负担中明显占优,集资和行政事业性收费的相对比例基本维持在4?6.

  

  3.税费负担率。税费改革后农民税费负担率明显下降,其原因除税负本身下降外,收入增长也起到了重要作用。农民税费总负担率从税改前6.9%下降到了税改后2.5%,降幅达64%(4.4个百分点),其中,政策内负担下降幅度更明显,达到了80%,负担率从税改前4.9%下降到了1.0%;政策外负担也从2.0%下降到了1.5%,降幅为25%.不过,由于2000到2004年期间被调查地区农民收入增长了37%(人均纯收入从2093元上升到了2861元),增加收入大致相当于2004年收入的27%,因此,实际上税费总负担率的下降(负担率下降4.4个百分点,降幅64%)中大约有40%来自于农民收入提高,可见,扣除收入增长影响,纯粹因为税负减轻,农民负担率下降约2.6个百分点,幅度约38%.同样,如果扣除收入提高的作用,税负水平下降导致政策内负担率减轻了一半多,而政策外负担率基本没有变化。

  (二)农民税费负担变化的地区差异及特征

  前文对税费改革后农民负担变化进行了详细的分析和讨论,下文进一步分析农民负担变化的地区差异。

  1.农民负担绝对水平的地区差异及特征。无论税改前还是税改后,农民税费负担都存在比较显著的区域差异和特征,并且不同地区减负强度也差异明显。税改前农民负担最高的吉林高达人均214元,比较低的陕西和福建不到人均80元(表2);税改后负担最高的江苏还有人均147元,最低的陕西只有人均24元。税改后,不同地区农民负担都有了一定程度下降,但地区差异非常显著。吉林负担绝对水平下降幅度最大,达到将近80%,而下降最小的江苏只有20%多,河北和福建的下降幅度也低于六省51%的平均水平。

  政策内负担及变化也存在显著的区域差异。税改前,政策内负担比较高的吉林和江苏都在人均150元上下,最低的福建也有人均32元;税改后,福建、吉林和陕西三省的政策内负担都下降到了人均10元以下,而江苏则仍然维持着人均88元的较高水平。六省按政策内负担由高到低排序改革前依次为:吉林、江苏、河北、四川、陕西、福建;改革后为:江苏、河北、四川、陕西、吉林、福建。吉林税改后政策内负担降幅达到了99%;福建政策内负担也下降了96%;江苏降幅最小,只有40%,故而税改后排位反而上升。

  

  政策内负担下降幅度的地区差异与各地税费改革政策直接相关。尽管税改前吉林的税费总负担和政策内负担都很高,但2004年吉林实行了全面免征农业税,政策内负担基本取消;而福建由于税改前负担绝对水平就不高,加上税改后自主免征或基本免征农业税,政策内负担也接近于0;陕西税改前负担绝对水平也不高,又是非粮食主产区,加上实行了农业税税率降低1个百分点的税改政策,政策内负担的降幅也比较大;最后,江苏、河北和四川同属粮食主产区,实行的税改政策也只是农业税税率降低3个百分点,政策内负担下降程度都相对较小。

  各地政策外负担差异更大,变化则比较复杂,而且税改后一些地区的政策外负担不减反增。虽然税改后四川、吉林、陕西政策外负担都下降了20%左右,但江苏和河北的政策外负担反升20%强,福建也略有上升。税改后政策外负担的地区差异程度比税改前有所上升。税改前六省政策外负担最低为人均18元,最高为人均57元,税改后分别变为人均14元和59元。六省中按负担由高到低排序改革前依次是:吉林、福建、江苏、四川、河北、陕西;改革后为:江苏、福建、河北、吉林、四川、陕西。吉林、江苏和河北排名变化明显。进一步分集资和行政事业性收费来看负担变化就更为复杂,各地区筹资模式变化各异。四川是唯一的两种政策外负担都下降的省份;江苏则是唯一的两种负担都上升的省份;河北和陕西的集资负担在改革后下降,而行政事业性收费负担上升;福建和吉林则是集资上升,行政事业性收费下降。

  2.农民负担严重程度的地区差异及特征。表3列出了六省农民负担率及变化。由于各地农民人均纯收入不同,农民负担率表现出的地区差异与负担绝对水平的地区差异并不完全一致,且农民税费负担表现出了地区累退性的特征。以江苏和陕西两省为例,尽管税改前后,江苏农民负担绝对水平都非常高,但由于其农民收入较高,农民负担率反而不高;相反,陕西尽管负担绝对水平比较低,但由于农民收入较低,负担率比较高;另外,福建由于农民负担绝对水平较低,但农民收入却较高,农民负担率也比较低。

  税改后税费负担的地区累退特征有所减弱。税改前除福建负担率特别低外(2.4%),其他省农民负担程度都比较高并且差异很大(最低和最高分别为6.4%和12.1%)。税改后,各省农民负担程度都明显下降,地区之间差异随之下降(最低和最高分别为1.5%和4.1%)。2000年六省负担率按高低排序为;吉林、河北、陕西、四川、江苏、福建;2004年按高低排序为:河北、江苏、四川、陕西、吉林、福建。其中,福建因为税改前后负担程度一直比较低,尽管税改幅度不是很大,但负担率一直是六省中最低的;而吉林则由于负担下降幅度特别大,税费负担率明显下降,从税改前的最高12.1%下降到了税改后的1.7%,仅高于福建;河北和江苏两省由于负担下降幅度都比较小,税改后负担率分别上升到了第一和第二位。由于江苏税费负担率的相对上升和陕西、河北税费负担率的相对下降,税费负担的地区累退程度有所下降。

  

  3.农民负担结构的地区差异及特征。税改前税费负担结构存在很明显的地域同质性,

  但税改后税费结构却表现出了很强的地域异质性。税改前,除了福建以外,其他五省的税费负担结构非常相似,政策内、政策外负担的相对比例大致都在7?3左右(图1)。而由于政策内负担和政策外负担在税改后不同的变化方向和幅度,各省税费负担结构在改革后出现了比较大的变化,且省际变异增加。江苏比较特殊,由于政策内负担下降幅度比较小,尽管政策外负担税改后还上升了,但政策内负担仍然高于政策外负担,比例大概为6?4;四川、河北和陕西政策内负担比例都下降到了一半以下,比例在40%-50%;而福建和吉林两省政策内负担已经基本取消,只占2%-3%.

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