原载《公共行政评论》2008年第5期

  摘要:通过对江西省C 乡的实地调研表明,农业税取消后,乡镇政府支出高度依赖财政转移支付,其中上级财政按公式或政策主动下拨的资金往往不足以满足政府的正常支出,而且基本都指定了用途。这使得乡政府为了获得财政自主权和弥补财政缺口,不得不充分利用各种途径和方式来向上级政府申请资金;这些要来的资金会被通过各种方式变通使用,成为乡里的“预算外”财政。

  “村财乡管”的转移支付资金在某种程度上也成了乡政府约束和激励村委会的一个手段。

  关键词:农业税取消转移支付过程乡镇政府

  本文为2005年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目"公共服务型政府构建研究"(批准号:05J ZD00021);2007年度中国发展研究基金会资助研究课题"转移支付对县乡政府财政支出行为影响研究"(2007基研字第0018号);国家自然科学基金项目"转型期中国政策议程的触发机制研究"(批准号:70673042)的阶段性成果;本研究还获香港利希慎基金会资助到香港中文大学中国研究服务中心查阅资料。

  感谢南开大学张光教授的指导、日本爱知文教大学Ka Po Ng教授、香港中文大学萧今教授、詹晶教授、段海燕硕士生、香港城市大学林绍亮老师、吴木銮博士生、深圳市委党校曾宇青教授的有益评论。文责作者自负。

  一、问题的提出

  2006年,在中国征收了几千年的"皇粮国税"被取消,这对增加农民收入,维护农村稳定,解决我国"三农"问题具有重要意义。但取消农业税,直接导致中西部地区的乡镇财政锐减。实际上在税费改革阶段乡镇财政收入就有了大幅下降(李芝兰等,2005:44-63),而取消农业税更是对其赖以维持运转的财政基础的釜底抽薪,因为它使得依赖于农业税的各种"搭车收费"也都无法进行,进一步加剧了乡镇财政的困难状况,乡镇运转等经费将主要依靠上级转移支付。

  乡镇财政支出的自主权因而将大打折扣,这在某种程度上达到中国农业税改革的部分目标,即通过减少乡镇的自主权,增加县级政府的自主权来防止乡镇政府滥用权力,在一定程度上也可以防止乡镇政府在提供服务时为自身谋利(Zhong,2003:74-75),从而彻底转变乡镇政府职能,缓解农村地区紧张的党群干群关系。然而这种改革也造成乡镇政府日益成为一个"行政空壳",乡镇政府日益成为上级政府的一个执行机构而不是一级政府(Kennedy ,2007:46)。而乡镇财权和事权的自主性的双重缺乏,会降低乡镇政府提供地方性公共产品的有效性(何菊芳,2005:47-50)。类似的情况在1970年代的美国农村也曾出现,当时美国的地方政府也都面临着人均公共服务支出成本上升与税收下降、税基减少的矛盾日益突出的困境(Edd lem an,1974:959-963),为避免出现大量的无效率的地区间移民现象,提供均等化的公共服务、减少失业率成为政府的主要政策选择(He ady iting,1974:4-7)。因此农业税取消后,如何为农村公共产品供给提供财力保障成为学术界研究的一个重点。

  有研究发现,一些地方的乡镇政府会通过创办集体企业获取利润或是设立些非正规的财政机构以规避财经纪律的约束来增加收入,用于弥补乡镇财政收支差额甚或用来偿还乡镇债务(O ng,2006:377-400)。有些研究认为应该通过乡镇机构改革防止农民负担反弹,以维护改革的成果(孙晓燕等,2007:84-89;谭融等,2007:22-28)。其中也有些对如何完善县乡财政转移支付制度提出了建议(张光,2006:38-41;王姣等,2007:22-28)。从政策可行性的角度来考察,由上级财政对收支差额较大的乡镇给予转移支付以维持农村基本的公共产品的提供是当前次优的政策选择。事实上从农村税费改革开始,中央财政的支农支出,包括对农业税费改革的专项支出都在逐年增长。2007年中央财政的支农支出就已经达到了4318亿元,2008年的预算为5625亿元①。「详见新华社2008年3月7日的两会特稿"从五年公共财政支出看民生改善进程".中国政府网:h ttp://www.go v.cn /2008lh /co n te n t_913007.h tm」这些巨额的转移支付资金的使用最终都要由基层政府,尤其是乡镇政府来落实。

  但几乎很少学者关注到乡镇政府的转移支付过程,即乡镇政府是如何获得转移支付又是如何使用这些转移支付资金的。对这个问题的回答,将有助于我们了解后农业税时代乡镇政府的职能变革,并正确评估乡镇转移支付的使用效率。由于信息不对称,对于地方居民的需求偏好,地方自有财力状况,以及公共产品的生产成本等,下级政府总是会掌握着比上级政府更多的信息,因而在转移支付的分配过程中,始终存在着中央(联邦)政府与地方政府,上级政府与下级政府间的博弈。对于地方政府来说,它们的效用函数有两个:其一是寻求最大化的财政剩余,即剩余控制权,然后可以用这些剩余去实现一些固定的政治目标或是私人目标(O lson,1993:567-576);其二是寻求地方居民对当地政府的支持最大化(Gedde s ,1994:214)。因为如果地方政府能够在提供最大化公共服务的同时,又能做到税收征收最少,那么当地居民对政府,特别是对政治家的支持率就会更高(Tre isman ,1999:492)。因此获得尽可能多的转移支付成为乡镇政府的重要工作任务。那么他们在这一个资金分配过程中是如何行动的呢?

  本文将以在江西省A 市B 县C 乡的实地调研数据来回答这一问题②。「在中国的特定研究背景下,为了能够进入政府部门调查并建立信任关系,本文的研究者主要利用熟人关系进行调查。基于研究道德规范,成文过程中均严格按照事先对被访者所承诺的那样不透露有关的内容或信息,文中凡相关内容均以字母代替」调研主要是在2008年初进行的,作者同南昌大学公共管理学系硕士生黄成华、刘群、艾春菲、周丽萍等对该乡党委书记、乡长、常务副乡长、乡纪委书记、人大副主席(主席为乡党委书记)、乡会计站长、财政所长、两所乡中心小学校长、人口大村的村支部书记进行了深度访谈。并在所有的村支书、村委会主任中对有关村级转移支付的收支情况进行了问卷调查①。「下文中引号内的话如未注明,均来自访谈中乡干部的原话」除访谈和问卷调查以外,本研究还辅之以另一种收集资料的方法——实物分析。本研究中所能搜集到的"实物"主要是与研究问题有关的文字资料,且均是正式官方类资料。

  二、C 乡财政收支概况

  C 乡位于江西省A 市B 县的西南部,距县城20公里,2003年由老C 乡和D乡合并而成。该乡人口约为22000人,面积149平方公里,辖8个村委会,69个村小组。乡政府现有纳入编制的干部90余人,其中公务员编制26人,事业编制和企业编制近70人。C 乡缺乏资源,尽管森林覆盖率比较高,但都是些非经济林,不能产生经济效益,但森林防火和林木保持的任务却很重。没有主导工业或其他产业,主要依靠农业;经济不发达,2002年,C乡被评为江西省贫困乡。

  2007年,全乡GDP 为8000万元,其中第一产业占到了70%,二、三产业分别为10%、20%,属于典型的农业乡。缺乏地理区位优势,交通条件差,境内没有高速公路、省级公路和铁路,只有一条县道与县城相连。乡镇企业生存的空间小,对外招商引资更是没优势。

  从调研中所获得的资料来看,C乡财政收支的基本状况有如下几个特点:

  (一)财政自给率低,高度依赖上级财政转移支付

  表1反映的是C 乡2004年以来的主要财政收入状况。从表1可以看出,该乡的财政总收入在农业税取消后变化非常大。取消农业税后的第一年,即2005年比2004年减收47.7万元,一般预算收入只完成年初预算的78.7%①,「这一说法来自该乡乡长在2005年初乡人代会上的财政报告」2006年在国税收入增加7.1万的情况下,总收入仍进一步减少到41.5万元,2007年才开始有所好转,主要是地方税收有所增长。但它的一般预算内收入也仅为33万元,即使加上代征的增值税、所得税部分,总收入也只有61.5万元。而它2005年至2007年中每年的上解支出却分别为77.3、78.6、80.5万元(见表2)。这些状况表明,取消农业税对C 乡财政收入产生了极大的影响。它对转移支付的依赖也逐步加强,金额从2005年的691万增长到917万元,年均增长15.15%.

  

  ②「数据来自C 乡向乡人代会提交的这几年的财政预算执行情况财政预算草案的报告;2007年上解支出数据来自财政所提供的年终报表」

  ③「2004年数根据2005年决算报告推断得出」

  (二)转移支付均为指定用途转移支付,乡政府缺乏财政自主权我们将以表2、表3的数据来进一步分析乡财政的主要收入来源及其支出情况。表2详列了2007年乡级财政的收入细目。地方一般预算收入主要来自营业税和个人所得税收入。这些收入尽管是地方自有收入,但"由于营业税的收入非常不稳定,因此地方税收收入也不稳定"④。「常务副乡长的谈话」主要的收入来源是上级的财政转移支付,2007年为917万元。其中体制补助收入420万,主要用于事业单位补助和弥补收支差额的补助。比如教育和刚性的"保工资"支出。专项补助175万,年终的结算补助是320万。值得注意的是,尽管年终结算是用来弥补下级财政一年来的收支差额的,但也都被指定了用途。这种状况对乡政府的支出自主性产生了重要影响。

  

  ①「本表数据由C 乡财政所提供。表中序号不完整是因为有些统计科目不适用该乡。但为统计方便,序号仍予以保留」

  

  从表3可以看出,取消农业税后,乡镇财政支出增长最快是行政管理费,从90万增加到157万,增长了74.4%.行政管理费中一部分是乡政府内设机构中的公务员的全额工资和事业编制人员的每人月均400元的上级财政拨款,这是"保工资、保运转",维护稳定的硬性支出,乡政府是没有支出变通权力的。另一部分是用于公安与司法部门的支出。这两个部门分别属于县公安局和法院的派出机构,所需经费实际上只是"在账上走走,乡政府不能动"①。「C 乡财政所长的谈话」其次是乡属中小学教育支出,从2005年的299万增长到380万,增长了27%.在2001年,教育经费改为县级统筹后,"教育经费就不通过乡政府发放,而是直接由县财政切块到乡财政所,只是在账上反映是我乡里的支出"①。「C 乡常务副乡长的谈话」而农业支出中,"很多上级拨款的经费基本是通过'一卡通'形式由县财政直接划拨到农户自己的银行卡上,根本不用乡政府经手"②。「C 乡常务副乡长的谈话」

  (三)"非税收入"成为乡财政的重要补充

  由于C 乡本级预算内收入非常少,而来自上级的转移支付又缺乏支出自主权,因而尽可能扩大"非税收入"就成为乡里一项重要工作。

  表4反映的就是2007、2008两年乡政府预算的非税收支情况。乡政府非税收入的主要来源是土地管理收入和计生服务收入、电站租赁收入。土地管理收入2007年预算是45万元,2008年增加到68万元,计生服务收入的预算增长更大,从2007年的30万元增加到120万元。

  土地管理收入主要是来自乡里土地征用或是土地整理方面收入,它的增长,可能也就意味着土地被征用或被用作非农用途的面积增加;计生服务收入主要来自超生的计生费收缴和一些计划生育方面的医疗检查收入,它的暴涨,可能意味着乡镇政府会对超生采取"睁一只眼、闭一只眼"的态度,甚至会默许超生的发生。这些非税收入的增长可能会对该乡的耕地保护和计划生育工作产生不利影响。

  

  ③「本表数据来自C 乡2006年财政预算执行情况和2007年财政预算草案的报告;实际上就是预算外收支」

  三、C 乡政府的主要职能

  在农业税改革后,乡政府的工作职能也发生了一些变化,但在乡党委书记眼里,除了不用收农业税,乡里的职能其实没有发生变化。

  乡里对市里支出责任下放,特别是对"责任下放,管理权力不下放,经费不下放"颇有微词。在现行体制下,乡政府与县政府乃至县属职能部门的讨价还价能力非常差,"很多属上级管的事情让我们做,又不给管理权力,怎么做?不做又过不了考核"①。「很多乡干部都表达了类似的看法」那么,乡政府目前的职能主要有哪些呢?从C 乡政府的机构设置大致可以看出乡政府所承担的主要职责。表5反映的是乡里内设机构和直属机构的设置情况。乡里的主要职能由内设机构来完成。根据它们的工作职责,我们大致可以将C 乡政府的主要职责分为九类:一是做好党的方针政策的宣传,保持与农村基层党组的联系,融洽党群关系,积极开展社会主义精神文明建设和人民武装建设;二是财务管理工作,主要是做好村财乡代管工作;三是基础设施建设,做好交通道路的维建工作和水利工程建设;四是招商引资;五是做好农业和林业工作;六是土地管理;七是做好民政、社区服务和社会综合治安治理工作;八是计划生育;九是社会主义新农村建设。

  (一)反映了C 乡政府的三大职能定位

  这九大工作概括起来:

  1.为公民提供基本公共服务

  取消农业税后,意味着各种搭车收费的借口消失和上级对上解任务的减少甚至取消,乡政府难以对农民再进行"管、要、罚",而且在新农村建设的大政策背景下,上级财政对它提供服务的绩效考核加强,这些强化了它的服务职能。比如提供更多的农业技术服务、民政服务等。现在的C 乡政府及其工作人员,变得更经常与农民接触,为农民着想了。正如乡长所言:

  "以前(乡政府)可以不管农民死活,但现在不行了,现在我们必须为他们服务,我们的态度也有明显的改变。以前农民来我办公室找我,我可以以自己忙为借口不见,现在他们来我还给他们倒水喝。"

  搞好新农村建设也是当前他们要做的重要公共服务。和全国大部分乡镇一样,C 乡也把新农村建设放在重要的地位,他们努力去申报新农村建设点,大部分乡干部都挂靠到一个建设点上,负责帮扶新农村建设。到目前为止,该村已有几个"明星村",新农村建设在试点村产生了一定的效果。

  2.维护社会稳定,搞好乡村事业建设

  C 乡由原来的老C 乡和D 乡合并而成,"经济中心"在C 处,而"政治中心"在D 处,增加了乡里管理工作的难度。乡里的稳定工作主要有三项:一是防止出现群体性事件;二是防止出现农民上访;三是森林防火。这三项工作可以说是乡政府最重要的工作任务,都是丝毫不能马虎的。尤其是森林防火,由于C 乡是B 县乃至A 市的重要林区。每位乡干部都有分片包干任务,如发生火灾,对负有责任的分管干部的处罚非常严厉。因而他们要经常巡山,发现火灾要及时报告,乡政府所有干部都要上山扑火。尽管现在林权改革后农民的护林意识增强了很多,防火仍然是乡政府的主要职责。"一发生火灾,那是几天几夜都在山上。"①「某乡干部访谈时的原话」防止农民上访也是乡里的大事,特别是在国家有重大活动的时候,比如"两会"召开,或是国庆节、春节期间,乡里要确保没有农民上访。用乡干部的话说:"人大代表和政协委员在北京开会,我们就得加班加点防止农民上访".由于取消农业税,农民负担已经不再是引起上访的主要原因了,但群众上访原因多种多样,"防不胜防".有些可能是村民之间的矛盾引发,有些是农民对县级部门不满要上访,这些都不完全是乡政府能解决得了的问题,但还得乡政府去做安抚工作。

  3.做好招商引资工作

  由于C 乡交通不便,既不靠国道,也不靠省道,缺乏地理区位优势。境内又没有资源,没有主导产业,因此要吸引外资到本地投资很难。但C 乡自身急需通过招商引资来发展本乡经济,增加地方财政收入,而且也是政绩的重要体现。党委书记说:"虽然县里给我乡的任务不是很重,但是如果能招到商,乡里财政就有了来源,而且在上级面前也有面子。"再加上县政府为鼓励各乡积极招商,允许各乡将招商引资项目放在县城的工业园,业绩算乡里的,所得的税收和各类收费也都归乡里。在这些政策激励之外,对各乡的招商工作还有一些硬性的要求。因此招商工作也是乡里的一项主要工作。在《B 乡关于做好招商引资工作的意见要点》的文件中,就明确分配了各乡干部或各部门每年的招商任务,从50万元至2000万元不等,并且有一个副乡长长期在外专门负责招商引资工作;文件还规定了奖励及处罚措施,对超额完成任务及未完成规定任务的,分别给予超出部分0.2%的奖励和未完成部分0.1%的处罚。

  (二)对乡政府职能的一个基本评价

  表5反映的是乡政府目前的机构设置状况。乡政府的主要职能由其内设机构完成。乡直属机构作为"条管部门",它们的职能实际上已不属于乡政府的工作职能。从表5我们可以看出,农业税取消后,乡镇部分支出责任上移,如卫生院和中小学教育支出都由县里负责,人、财、物的权力都在县里有关部门手中。这实际上减少了乡政府的行政权力;但"条块矛盾"依然存在。有些部门会将重要的有好处的事权上收,而将一些没有利益的,没权的职能仍然下放到乡政府,造成乡政府财权与事权不对称。即"乡里有责任,有任务,却没有权力,没有钱"①。「访谈时该乡乡长的谈话」这在林业管理和教育方面表现尤其明显。林权改革后,村民申请砍伐林木,县林业局会收取每亩110元的"造林保证金".这笔造林基金由县林业部门管理,林业违法的行政处罚权也在林业局。但是造林任务,森林防火却是乡政府的职责。如果村民砍伐林木后没有及时复栽造成荒山,责任在乡政府,乡政府只能请人去造林,而由此产生的费用县林业局却不会拨付"造林保证金";森林防火更是乡政府头等大事,可是乡里却没有违法处罚权,也没有相应的防火经费。在义务教育方面,"现在乡里对学校的人、财、物都管不到了,虽然乡里财政负担小了,但是乡里还得负责中、小学生的安全工作。特别是乡中学和中心小学校门都位于集镇的主干道,每天上下学的交通秩序得由乡里派人维护,乡里工作要学校配合只能是靠政府的面子去动员"①。「访谈时乡长干部的谈话」但是,这种事权与财权的不对称,有时也给乡里提供了向上级要求转移支付的理由。