税费改革对村级财务状况的影响

——对全国100个村的跟踪调查

 经济管理    2010/09/05  

  原载《中国软科学》2009年第11期

  摘要:税费改革过程中,由于上级财政补助增加,样本村总收入并未下降,但自营收入能力下降明显。随着改革的深入,样本村日益依赖不可持续的土地承包、征地补偿和出售集体资产来维持收入水平,导致村级财务状况堪忧;样本村对自身财务的控制能力逐渐减弱;支出方面,样本村组织基本运转支出还能得到保障,公共投资支出也在增加,但村里对建成项目的日常维护和社会福利保障支出下降;村级债务也有扩大的趋势。另外,税费改革对不同经济发展水平的村庄的影响也存在差异。

  关键词:税费改革;村级财务;影响;跟踪调查

  一、引言

  经过20多年的改革,我国的财政体制已经得到了很好的改善,但仍然存在许多亟待解决的问题。譬如支出分配缺乏有效性、财政资源的转移缺少公平性、过量的支出用于人员工资、部分贫困地区的税率过高,农民负担过重等[1-2].

  上述问题在20世纪90年代后期以农民负担问题为核心集中体现了出来,使一些农村地区出现了比较严重的治理危机。地方政府加在农民身上的沉重负担,到20世纪末期,已经成为中央政府最急切关注的问题之一[3].对于造成农民负担的原因,学界观点主要集中于基层干部胡作非为、村集体经济发展缓慢、地方政府机构膨胀、冗员过多等方面[4-6].归根结底,最根本的原因在于财税体制的长期僵化。

  以减负增收、改善基层干群关系为根本目的的税费改革从2000年开始首先在安徽全省进行试点,以后在其它各省陆续展开。从改革的进程及实施内容看,税费改革实质上包含两个阶段:第一阶段是2000-2003年间的费改税阶段。改革的内容为将农业税费全部转为农业税来征收。改革后,几乎所有的提留统筹和集资收费都取消了,农民不必再向政府交纳除正规税之外的任何费用,同时作为过渡,将农业税率提高若干个百分点,并加征农业税附加以保证村组织的正常运转①「农业税正税中增加部分,主要用于弥补乡统筹和各种集资(主要是教育集资)取消后乡镇政府的收入缺口,农业税附加部分主要用于弥补村提留取消后村级组织的开支,由县乡政府征收后返还给村庄使用」;第二阶段从2004年开始,逐步在全国减免农业税。到2006年1月1日,全国人大依法废止《中华人民共和国农业税条例》时结束。至此,在中国历史上延续了2600年的“皇粮国税”——农业税被全部取消,中国农村迎来了一个前所未有的“无税费”时代。

  关于税费改革的影响,学者们从农民负担[7-8]、农民收入[9-10]、乡镇财政[1,11]、村级财务[12-14]等不同角度进行了研究。但是由于税费改革是逐步推进的,这些早期研究更多地关注了费改税阶段的影响,而且对农户和乡镇层面的分析居多。已有的对村财务状况影响的研究,也主要是案例分析或一般性的描述,缺乏全国有代表性数据支持的实证分析。虽然村级财务收支不纳入正规财政管理,但是作为处于国家最基层的村民自治单位,村庄财务收支状况会直接影响到其为村民提供公共服务的主动性和可行性。本文试图利用全国代表性的样本,在较长的时间跨度内针对税费改革对村级财务状况的影响进行分析。

  二、数据来源

  本文使用的样本数据来源于2005年4月和2008年4月中国科学院农业政策研究中心(CCAP -CAS)组织的农村社会经济调查。2005年的调查在全国有代表性地抽取了5个省(江苏、四川、陕西、河北、吉林)25个县50个乡镇的100个村,每一个样本村都是使用分层随机抽样的办法随机选取的。2005年调查时,调查人员被分成5个小组,每个组负责一个省的调查。调查小组在每个省选取5个县,选县的方法是首先将全省各个县根据人均工业总产值的大小按降序排列,然后分层随机抽取5个县,作为样本县。调查小组在每个样本县再将各乡镇根据人均工业总产值按降序排列并分成高、低两个组,然后在各组中随机抽取一个乡(镇)。最后,在每个乡(镇),将村按照人均农民纯收入排序并分成两个组(高收入组和低收入组),然后在各个组随机抽取1个村庄。这样,总共抽出了100个样本村。2008年的调查是对2005年调查样本村的回访,从而构成三期面板数据②「事实上,我们在2005年调查时根据村会计的原始资料收集了样本村2000以及2004年村财务收支的数据」。

  有关村财务收支状况的调查主要是通过与村会计和村主任或书记访谈来完成的。我们设计了一套系统完整的有关村级收支的调查问卷。在收入方面,调查包括详细的村内各种自营收入和一切上级财政补助;支出方面包括各种运转支出、公共投资支出以及偿还债务的支出。为了使不同年份的数据具有可比性,在分析时笔者以2007年为基期,用农村居民消费价格指数对2000和2004年数据进行了调整,剔除了价格因素的影响。

  调查数据所涵盖的三个年份,恰好与农村税费改革的前后两个阶段相吻合:2000年的数据资料代表税费改革开始前的情况,2004年的数据代表费改税结束时的情况,2007年的数据则是反映农业税取消以后的状况。将这三个时段的信息进行比较,可以相对完整地描绘出整个农村税费改革对村级财务收支的持续影响。

  

  三、税费改革对村级财务收入的影响

  为了分析税费改革对村级财务收入的影响,本文在两个层面上使用村级收入这个概念。首先是狭义的村级收入,也就是在财务年度内,村组织自身获得的收入。包括村提留、农业税附加、土地(包括山林、水面等)承包费、村办企业上缴、征地补偿、出售村资产、计划生育罚款和其它收入①「其它收入包括罚款收入(计划生育罚款除外)、利息收入、租金收入、已收债款、统一经营收入和一些非经常性收入」等,用来刻画村组织自身获得收入的能力,在文中用自营收入表示;其次是广义的村级收入,是指村组织在财务年度内所获得的总收入。为自营收入与上级财政补助之和,用来刻画村组织实际拥有的财力大小,在文中用总收入表示。

  (一)税费改革对村级收入的总体影响

  税费改革前后,从调查结果可以看出(见表1),样本村总收入略微有些增加,从2000年的人均84.7元,上升到2004年的人均84.9元,到2007年继续增加到86.6元/人。与此同时,样本村自营收入却出现连续下降,占总收入比重也从2000年的94.3%锐减到2004年的77.6%,到2007年又降到71.5%.与此形成对照的是,上级财政补助及其在总收入中的比重则出现连续的增加。可以看出,总体而言,税费改革对样本村的自营收入造成了一定的负面影响,而上级政府对此有所预期,并试图通过增加财政补助的方式来消除税费改革对村财务收入造成的影响。

  然而,上级财政补助的增加(费改税阶段还包括新增征的农业税附加)并不能完全弥补村提留取消造成的收入缺口,样本村面临的收入压力显著增大。根据调查数据,费改税结束后的2004年,上级财政补助的增加和农业税附加之和(见表1和表2,19.4元/人),仅占被取消前村提留(见表2,33.1元/人)的58.6%.农业税完全取消后的2007年,与2000年相比较,上级财政补助增加额(19.9元/人)也仅占被取消村提留的60.1%.另外,上级财政补助占总收入比重的增长,也在一定程度上表明,上级政府对样本村的财务控制在税费改革过程中逐渐加强。

  进一步的分析表明,样本村自营收入的构成在税费改革前后两个阶段有明显的变化。数据显示(见表2),2000年村提留是样本村自营收入中最重要的科目(33.1元/人),占比41.4%;其次为征地补偿、土地承包费和村办企业上缴等三项,分别占自营收入的19.5%、10.9%和10%;出售村资产和计划生育罚款分别仅占自营收入的2.4%和0.4%.随着费改税的实施,面临日益加大的财务压力,样本村开始采取各种可能手段来获得自营收入。到2004年,除村提留被取消和计划生育罚款外,其余科目及其占自营收入的比重均有不同程度的增长。此时,征地补偿取代村提留成为样本村最重要的自营收入来源,占比27%;土地承包费、村办企业上缴依次列为2、3位,分别占比19.4%和12.7%.值得注意的是,出售村资产对样本村自营收入的重要性日趋增强,从改革前的人均1.9元、占自营收入2.4%,增长到2004年的人均6.8元、占比10.3%.虽然诸如出售村资产和征地补偿等收入的增加,使得样本村自营收入在改革初期不至于下滑太多,但从长远来看这些都是不可持续的临时性手段。2004年,为缓解村级财务压力而征收的农业税附加仅占样本村自营收入的7.9%,向农民汲取的税费在样本村自营收入中的重要性已经显著降低。

  

  2006年农业税取消时,临时加征的农业税附加被一并取消,样本村自营收入进一步下降。与费改税阶段不同的是,此时,自营收入科目中有一些开始出现回落(表2)。伴随着企业转制,村办企业上缴从2004年的人均8.3元快速下降到2007年的人均0.1元,几近为零。而征地补偿也从2004年的人均17.8元回落到2007年的人均13.4元,这也验证了前面分析时的担忧,即样本村在改革之初采取的一些弥补收入减少的手段只能作为一种临时性措施,不能作为持续的收入增长来源。

  到2007年,出售村资产成为样本村最重要的自营收入,人均14元、占自营收入的22.6%,其余两个比较重要的自营收入科目是征地补偿和土地承包费,分别占到自营收入的21.6%和21.5%.在整个样本期内,其它收入也有所增加,说明样本村正在采取一切可能的途径来缓解税费改革带来的收入压力。

  (二)税费改革村级收入影响的贫富差异

  鉴于税费改革对不同收入水平村庄的影响可能存在着差异,笔者将样本村按照其2004年的人均纯收入进行降序排列,并将之分为5个档次,来对比税费改革对富裕样本村(收入最高的20个村)与贫困样本村(收入最低的20个村)的影响差异,结果见表3.结果显示,首先,贫困样本村的总收入在税费改革的两个阶段都在显著增加,从2000年的人均23.5元,增加到2004年的人均39.8元,进而增加到2007年的人均93.2元,整个样本期间增加了近3倍。与此同时,富裕样本村的总收入则是先上升后下降,变化的幅度没有贫困样本村大,但最终有所下降,从2000年的人均139.5元,下降为2007年的人均136.3元;其次,贫困样本村总收入的增加,得益于其自营收入和上级财政补助的同时增长。尤其是上级财政补助,7年间增长了5.7倍;同时,其自营收入也增长了2.1倍。而在富裕样本村,上级财政补助虽然也在持续增加,但到改革结束后的2007年,人均25.6元,比贫困村低了12.5元/人。同时,富裕样本村的自营收入则出现持续下降,从2000年的人均135.5元,降到2007年的人均110.7元,下降了24.8元/人。

  可以看出,伴随着税费改革的深入,中央财政补助正在逐渐向贫困地区的农村倾斜。在费改税后的2004年,贫困样本村从上级获得的财政补助(6.9元/人),还远低于那些富裕的样本村(17.9元/人),这主要是由于当时中央级财政转移支付还没能及时到位,对村一级的补助更多来自于省及以下地方各级财政,从而使得处于不同发展水平地区的村庄获得的上级财政补助贫富不均。随着税费改革的深入,中央级财政逐步加大了对贫困地区转移支付的倾斜力度并且成效显著①[2003年财政部出台了《农村税费改革中央对地方转移支付办法》,对中西部地区的农村进行补助,这笔补助的名字就叫做“农村税费改革转移支付”].农业税取消前后,贫困样本村获得的上级财政补助增加了31.2元/人,远高于同期富裕样本村7.7元/人的增幅。改革结束后,贫困样本村获得的上级财政补助已经是富裕村的1.5倍。但是也应该看到,到2007年,贫困样本村的人均总收入和人均自营收入分别仅占富裕样本村的68.4%和49.8%,这说明,贫困地区村庄的自营收入能力依然十分薄弱。继续调整城乡和区域间收入分配格局,加大公共财政普照农村尤其是贫困地区农村的任务还很艰巨。

  进一步分析自营收入来源可以发现(表3),贫困样本村自营收入的连续增加,非常集中地来自于征地补偿。这一收入科目从2000年的人均不足1元,到2004年增长到18.7元/人,2007年继续大幅增长到40.3元/人,此时已经占到贫困村自营收入总额的近四分之三。长期看来,这种自营收入模式却是不可持续的。比较而言,富裕样本村自营收入在2004年的下降,是由于虽然起初有些村资产可以出售,同时村办企业上缴和土地承包费也有所增加,但还不足以弥补村提留取消带来的缺口,而到了2007年,可以出售的村资产显著下降,集体企业改制后村办企业上缴也减至零,造成村自营收入的进一步回落。

  四、税费改革对村级财务支出的影响

  为了便于考察村级财务支出的总量及其结构特征,本文将总支出分为村组织运转支出、公共投资支出和还债支出三大类。其中,村组织运转支出涵盖了财务年度内村干部工资和补贴、行政办公费、公共设施维护支出、社会福利和保障支出、利息支出、村统一经营支出、民兵支出和其他支出②[为了使分析更简洁,后文中将利息支出、统一经营支出、民兵支出,统归于其他支出];公共投资支出包括财务年度内,村委会利用现金和借(贷)款进行的投资支出;还债支出指财务年度内,村委会偿还债务的支出。

  (一)税费改革对村级支出的总体影响税费改革的前后两个阶段,与样本村总收入有持续的略微增加相对照,总支出有连续较大比例的增加(见表4)。样本村人均总支出从2000年的84.6元/人,增加到2004年的100.5元/人,进而增长到2007年的113.6元/人。在费改税阶段,2004年人均总支出是2000年的1.2倍,年均增长率达到了4%以上,大体等于农业税取消阶段的增幅。

  分大项看,研究表明,样本村的运转支出受到了税费改革一定的负面影响。运转支出在费改税后有较大的下降,虽然在农业税取消后又有所回升,但是仍然比改革前低,而且占总支出的比重呈明显的连续下降趋势。同时,样本村的公共投资和还债支出以及各自占总支出比重则呈上升趋势。公共投资支出从改革前的人均24.4元、占总支出比例的28.8%,增加到2004年的人均43.8元和2007年的人均49.5元、各自占当年总支出的43.6%,说明随着新农村建设的逐步推进,公共投资正在成为村庄最主要的支出项目;在三个调查年份,样本村的还债支出有所增加,2004年后增加尤其明显。近年来,各地农村按照党中央、国务院的要求,积极化解村级债务,取得了一定的成效。

  但是也要看到,一些地方在化解旧债的同时,新的债务也在不断增加。例如,调查期间,样本村由于公共投资而借债的数额,从2000年的人均9.2元,增加到了2004年的人均27.8元,虽然到2007年有所回落,但仍是改革前的2.6倍。另外,2004年和2007年的人均公共投资借债,均高于当年人均还债数额,说明样本村的债务仍有扩大的趋势,需要引起上级部门的重视。

  

  村级运转支出中,工资补贴和行政办公费都是在费改税后下降,然后在农业税取消阶段出现回升,总体上并未受到持续影响。导致这一结果的原因在于改革初期这两部分支出虽然受到一定冲击,但随着改革的深入,为了保证村组织的正常运转和维护农村基层稳定,村干部工资和行政办公费更多地来自上级财政补助,从而有了一定的稳定性保障。但同时,由于财务压力,一些传统上容易受到忽视的支出,如公共设施维护支出和福利保障上的支出有所下降。其中公共设施维护支出连续下降,从2000年的人均11元减少到2004年的人均8.2元,到2007年进一步减少到人均6.3元;福利保障支出虽然不是连续下降,但2007年的人均支出比2000年更低,也需要引起一定的重视。

  随着税费改革的推进,在日益增加的村级公共投资支出中,现金投资支出连续增加,从2000年的人均15.2元,增加到2004年的人均16元,进而增加到2007年的人均25.7元;借债投资支出则在经历了第一阶段的大幅增加后出现回落,但2007年仍然远高于改革前2000年的借债投资支出。根据笔者调查,两者增加的主要原因是上级政府对农村的公共投资大都要求村组织有配套资金,造成村级公共投资支出的拉动性增长。同时,随着上级政府对村级债务的规范管理和强化监督,使得样本村通过借债进行公共投资的行为在改革后期开始有所遏制。

  最后,对比各期总收支情况(表1和表4),可以发现,村级财务状况不容乐观。总收支从改革前基本持平,到2004年缺口为15.6元/人,进而扩大到2007年的27元/人。另外,在三个调查年份,村级总收入能够满足除去借债投资支出外的其余支出项目(运转支出、现金投资支出和还债支出之和):在2000和2004年有盈余,仅在2007年略有不足。由此可以看出,总体看来,公共投资导致的借债,是调查期间样本村新债务发生的主要原因。

  (二)税费改革对村级总支出影响的贫富差异

  从表5可以看出:贫困样本村的总支出在税费改革的两个阶段出现持续下降,从2000年的人均102.3元,下降到2004年的人均92.7元,到2007年降到人均84.9元;虽然富裕样本村的总支出在经历了税费改革中期的上升后有所回落,但是改革结束后2007年的总支出仍比改革前有所增加。

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