税费改革与农民负担变化的新趋势

  摘要:本文根据东南沿海某县级市六个村的调查数据和访谈资料,对税费改革前后农民负担的变化趋势,进行了初步的分析。研究发现:包括国家税金、三提五统和义务工在内的农民负担在税改后实现了下降;但包括学杂费、行政事业性收费等在内的农民负担却持续上升,其中学杂费的增长速度最快。农民负担从显性向隐性方向发展,但在不同发达程度的乡镇有较大程度的差异。

  关键词:政策内负担;政策外负担;显性负担;隐性负担;学杂费

  一、引言

  90年代以来,中国农民负担问题已经成为制约农民收入增长、影响基层政府运行的瓶颈。在这样的背景下,中央自1999年开始在安徽省进行农村税费改革试点,并逐步在全国推开。这次改革的主要内容为“三取消、两调整、一改革”[2],进而扩大为全面取消农业税。本文意在于通过一个小样本的典型调查资料,来分析税费改革的成效和不足。我们的调查对象是一个位于东南沿海的县级市,该市交通发达、水网密布,农业生产在全国名列前茅。该市同时是农业部农村固定观察点和农民负担检测点所在地。农民负担检测点分别抽取该市A 、B 两镇的各三个村,每个村各抽取五个固定农户,从96年开始进行连续性的农民负担观测。同时,固定观察点在A 镇的甲、乙两村共抽取135个农户,从86年开始进行连续性的农民收支、生产活动等数据的观测。

  该市A 镇、B 镇六个抽样村的农民人均纯收入都在3000元以上(2003年的官方统计),相对中国其他农村地区属于较富裕的地方。A 镇远离该市市中心,基本没有工业,农业规模较大,属于该市较贫穷的农业乡镇;而B 镇位于市郊,工业相对发达,农业规模相对较小,属于该市较富裕的乡镇。该市于2001年开始实行税改。基于农业部定点观察的农民负担变化的小样本数据,并结合笔者的访谈记录和该市各级各部门相关文件、数据,本文试图分析和比较农民负担水平、结构等在税改前后所发生的变化,并从中总结若干重要特征。

  二、A 、B 两镇税改前后农民负担的变化和差异

  (一)农民负担的定义

  根据官方的口径,农民负担是指农民除缴纳税金,完成国家农产品定购任务外,依法所承担的村提留、乡统筹费、劳务(农村义务工和劳动积累工)。同时,农民承担的这些负担都是有法定用途的。[3]我们称这部分负担为“政策内负担”。但实际上,农民承担的负担远不止这些。除了基层政府任意提高税率,抬高统筹、提留费金额外,农民还负担种种法定外的集资、摊派,以及其他社会负担等。[4]我们称这部分负担为“政策外负担”。这里结合所收集的数据,笔者大致将农民负担划分为如下几项:

  (1)国家税金:税改前为农业税、农业特产税、屠宰税和耕地占有税等。税改后取消了农业特产税、屠宰税等,该项则包含农业税和农业两税附加。

  (2)乡统筹和村提留:农税改革之前的政策允许农村办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通这五项公共事业所需费用在全乡范围内统筹,即所谓“五统”。村提留为公积金、公益金和管理费,即所谓“三提”。根据法律规定,这项费用必须在农民纯收入5%以内收取。这项在2001年被取消。

  (3)农村积累工和义务工:义务工,主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等;劳动积累工,主要用于农田水利基本建设和植树造林等。按标准日计算,每个农村劳动力每年承担10至20个义务工和积累工。税费改革取消了两工,试点的省份视情况可采取过渡期劳务的形式。[5]同时,税改前后的政策都不容许“以资代劳”的做法,但笔者在调查中发现以资代劳现象比较普遍。我们将其一并计入“两工”项。为了方便计算,我们将“两工”的工日数乘以工资(元/工日)折合成金额进行计算。两工的工资在2000年前为6元/工日,2000年开始提高为10元/工日。

  (4)集资:这部分费用的收取并没有得到国家政策的公开允许,包括教育、水利、办电、卫生等名目的集资。

  (5)“一事一议”筹资:这是2001年费改税以后出现的。兴办集体生产和公共事业所需资金,实行“一事一议”,由村民大会或村民代表大会讨论决定。

  (6)中小学杂费:包括农民的子女上各类公立、私立或者民营的初中、高中、小学所交纳的学费、杂费和学校缴收的各种名目的收费。研究中,此项单列记为“学杂费”。

  (7)行政事业性收费,包括结婚登记、工商登记、车辆牌证等证照费;水资源费、矿产资源费等资源性收费;建房及宅基地收费、治安费等。

  (8)其他社会负担,包括罚款、保险收费、合作医疗收费等。

  综上,农民负担水平的结构性分类有八种:国家税金、提留统筹、劳务、学杂费、集资、“一事一议”筹资、行政事业性收费和其他社会负担。进而,我们把这些农民负担划分为三个内容:政策内负担、政策外负担、学杂费负担。

  (二)A 、B 两镇农民负担水平的变化和差异[6]

  图2.1给出了两镇农民负担96-2005年的变化情况。在扣除学杂费负担后,A 、B 两镇的农民人均负担率[7]在2000年以前比较接近,A 镇都在大约10%~18%的水平上,而B 镇的波动比较大,在3%~15%左右。01年,随着税费改革的进行,两镇的农民负担率都有比较明显的下降,尤其是B 镇下降到约5%以下的水平。但是A 镇的农民负担在改革后仍然比较高,持续在10%左右的水平。自96年以来,A 镇的农民负担一直高于B 镇许多,在税费改革以后,这种差距就更加明显了。

  农民负担率下降的一个重要原因是农民人均纯收入的增长。2000年农民纯收入比98、99年有大幅度增长,主要是与中国96年以来宏观经济进入低谷有关,各村农民纯收入自96-99年均没有多少增长,但在00、01年出现了大幅度的增长,有的村甚至翻了一番。A 镇三个村15个农户的纯收入98、99的增长率分别为13%和40%,但在00年的增长率达到了120%,此后一直保持2000年的纯收入水平[8];B 镇三个村15个农户97-00年4年都是负增长,一直到01年才出现增长,增长率达76%,此后保持在2001年的水平。当然,样本农户的收入变化未见得能够代表该地区农民的普遍状况。

  如果再考虑学杂费负担,那么农民的负担率会提高很多。我们将所有每年度样本农户所有中小学杂费加总,除以样本农户总人数,得到人均学杂费。而样本农户当年中小学杂费总和,除以样本农户中小学生数,则得到生均学杂费。尽管学生数占总人口数的比例在不断下降(如图2.2),但由于生均学杂费的不断上升,人均学杂费负担自90年代末期以后一直不断攀升。2004年,A 、B 两镇的农民人均学杂费负担达到历年最高,分别为12%和10%。2005年,学杂费负担不断上涨的趋势有所减缓,估计是当地实行了一费制的缘故。人均学杂费的上升,一定程度上抵消了由税费改革给农民带来的福利。

  

  

  图2.3给出了农户政策内负担的变化情况。在经历了96-99年的上升趋势后,自2000年开始,A 、B 两镇的总体政策内负担都出现了下滑趋势。并且,在大多数年份里,A 镇几乎所有类别的政策内负担都明显高于B 镇。

  首先,由于两税附加的开征,国家税金在01年到03年期间有所增长。但随着税费改革的推进,国家税金在04年开始下降,到05年全部取消。B 镇有两个村的农业两税及其附加均由村集体代交。由集体代交的税费在本文都不计入农民负担中;其次,三提五统在2001年就彻底取消了。B 镇的该项指标在2000年就降到了0,这是因为三个村的村集体替农民垫交了当年的乡统筹和村提留[9];再次,税改也明显降低了农民的两工负担率。劳务负担的水平在2000年以后出现了持续性的下降,04年下降到了1%左右的水平。不过,两镇的劳务负担绝对水平相差不多,负担率的差距主要是收入差距造成的。同时,以资代劳的现象一直存在,尽管程度已经大为降低[10].

  虽然两镇的政策内负担在税改后都有较大幅度的下降,但是这并不能说农民的实际负担很低。因为,这可能是以牺牲农民其他利益为代价的,特别是在征地补偿方面。在笔者的访谈期间,B 镇的农民正在因为土地问题进行集体信访,而A 镇反而显得比较平静。

  

  在政策外负担方面,A 、B 两镇出现了很大的差异,而且这种差异在税改后被迅速拉大(如图2.4)。在01年以前,A 、B 两镇都有一些政策外负担,但是总体的负担率并不高,主要是社会性负担、行政事业性收费。但01年以后,B 镇的政策外负担几乎已为0,而A 镇的政策外负担却在飞快攀升。

  首先,A 镇在税费改革以后向农民收取一定量的集资和一事一议筹资[11],基本上是按人头均摊。由于类似筹资活动并未能做到充分尊重村民的民主意愿,随着税费改革的深入进行,这项负担越来越难收,因此负担率也持续下降。与此同时,01、02年A 镇的社会性负担剧烈上涨。但这项负担的发生相对偶然,主要是个别农户家庭出现病人,购置了较大金额的保险。以后3年中,A 镇的社会性负担迅速减少。

  其次,2000年之前,A 、B 两镇的行政事业性收费都相对较高,且都出现非常类似的升降趋势。但2000年以后两镇就出现了较大的分化。A 镇从2000年开始,行政事业性收费出现增长,到2005年达到了96年以来的最高点。而B 镇正相反,99年以后基本上保持在0.5%以下的水平。

  笔者在调研中发现,在证照费上,A 镇的证照费的附加额要比B 镇高。例如办摩托车证,B 镇仅需要一次性付清办证费。但在A 镇除了办证费以外,还要交驾驶学习费、养路费、车辆保险费、过境费等。在B 镇,由于工业发达,所以不需要交纳排涝排灌费用,而在A 镇,由于水塘多,需要交纳各种各样的排涝、排灌、水利费。该费用分别按亩摊,2004年每亩田共负担9元。行政事业性收费的提高,与A 镇政府集中乡镇财政收入的目标是分不开的。2004年,该镇政府又下发了两个关于加强“农村集体资产发包管理”和“农村土地流转管理”的文件,以集中此两方面行政服务的收入。总之,行政事业性收费在落后的农业乡镇的上涨,是税改后的一个新信号,是政策外负担的一个增长点。

  (三)A 、B 两镇农户学杂费负担变化

  A 、B 两镇的生均学杂费都在2000年以后不断上涨(如图2.5)。01年以前的生均学杂费还在1000元以下,而01年以后的生均学杂费就已经接近2000元,甚至在2004年上涨到了3000元以上的水平。上文的分析中,我们报告了A 、B 两镇抽样农户中小学生数占人口的比例(如图2.2),自96年以来,两镇的学生数比例一直在下降,A 镇从96年的20%掉到2004年的10%、2005年的14%;B 镇则从96年的24%掉到2003年的2%、2004年的5%.但由于生均学杂费的上涨迅速,人均学杂费负担率仍然不断上升(如图2.1)。A 镇不仅人均学杂费负担比B 镇明显偏高,生均学杂费也都一直高于B 镇。生均学杂费的上涨主要是农村学生到县城择校造成的(包括上私立学校),而且A 镇的择校现象会比B 镇多,因为A 镇离县城比较远。

  

  为了更全面地考核学杂费的压力,我们将生均学杂费除以样本农户的人均纯收入,考察生均学杂费对人均纯收入的压力(图2.6)。自96年以来,A 镇的生均学杂费对人均纯收入的压力就已经比较大,当年该指标为28%,99年则上升到46%,之后一直保持在50%左右的压力水平。2004年由于个别农户家庭的学生上了昂贵的私立学校,使得这项压力指标超过了1.B 镇农民的纯收入要高于A 镇,生均学杂费也比A 镇要低一些,因此压力负担要比A 镇小,96年时为7%,2000年为22%,之后大约都保持在20%~30%左右的水平,但04年则超过了2(B 镇在2004年有一个农户上了学费很高的私立学校,导致当年B 镇的压力非常高)。可见,税费改革后,农民承担了比以前都要重得多的学杂费压力。

  (四)A 、B 两镇农户负担结构的变化

  如图2.7所示,A 镇在税改之前,政策内负担占据了总负担的60%左右,是农民负担的主要组成部分。2001年,人均学杂费负担和人均政策外负担则占据了总负担的50%以上,到05年时,这个比例已经超过了90%.B 镇在税改之前政策内负担的比重则更高,占据了80%以上。2000年后,人均学杂费负担的比重一直占据主要地位,2005年达到了90%左右。同时,政策外负担占的比重一直都非常小[12].

  

  三、A 镇甲、乙两村农民负担分析

  以上的分析是基于三十户小样本9年的调查得出的。为了进一步验证我们的发现,本节根据在A 镇甲、乙两村135个农户[13]18年(1986~2003年)的连续定点调查数据,进一步分析农民人均负担和人均学杂费负担的变化趋势。不过,该数据资料和上文有所区别,其主要对农民的政策内负担(不包含两工)和学杂费进行了长期的跟踪调查。需要指出的是,A 镇的三提五统是农经站在每年年初时,根据上年农民纯收入水平,按年固定增长率做出的预算来收取的,而且这个固定增长率往往时被官方拔高的。但由于实际的农民纯收入并不是以年固定比率增长的,所以反应在该数据中,税金和三提五统的负担水平是随农民的收入变化呈反方向变化的(如图3.1和3.2所示)。

  

  图3.2给出了农民负担的变动走势,这里农民总负担定义为国家税金、三提五统和学杂费之和。86-03年间,农民的总负担约保持在10%~15%的水平,但是在90年代中期以后负担持续走高,尤其在01年,达到了20%的最高点。其间,学杂费负担逐年持续增长,到了2002和2003年达到了12%的水平。从图3.3也可看出,90年代以来学杂费负担在负担结构中的比例越来越高,01年以后更是达到了40%的最高点。此结果与前文的分析是基本一致的。

  

  四、结论

  本文根据调查和访谈,初步研究了农村税费改革面临的新问题和新困境。笔者发现:一、税费改革有效地降低了农民的政策内负担;二、农民负担在形式上有了变化,从政策内负担转向政策外负担,由显性转向隐性。农民负担在向学杂费、行政事业性收费、其他社会负担和土地上转移;三、农民负担的变化在不同乡镇是不同的。在发达的乡镇,农民负担在土地利益上显示出来,农民的土地被征用却不能得到合理的赔偿;在农业乡镇,农民负担在行政事业性收费和其他社会负担上转移,基层政府通过增加部门性收费来维持自身的运转。实际上,国家的土地政策和各种行政管制措施给基层政府转化显性负担的空间;四、尽管乡镇政府收取教育附加费、进行教育集资等现象在税改之后减弱了,但农户的学杂费负担却急剧上升[14].

  农民负担的类似变化趋势,实际上更难监测和控制。秦晖(2001)在总结历史上的种种并费入税改革的经验后,总结出“黄宗羲定律”,认为税费改革只是历史上多次并费入税改革的重演,对我国能否彻底走出“黄宗羲”怪圈表示疑虑。同时,也正式鉴于此种忧虑,中央在税改中采取了釜底抽薪的办法,彻底免除了农业税费。这一改革举措目前的确在农村基层起到了一定的积极效果,但却未能改变农民负担超其他形式转化的趋势[15].如何解决和疏导这些问题,让农民的负担真正将下来,同时构建新型的乡村治理关系,还是需要进一步研究和探讨。

  参考文献:

  秦晖(2001),“税费改革:历史的经验与现实的选择”,《中国改革》,2001年10月。

  项继权(2003a ),“税费改革:一场未完成的革命——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议”,香港中文大学中国研究服务中心文库http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk.asp.

  项继权(2003b ),“农村税费改革与乡村治理的制度变迁”,《中国社会科学评论》,2003第2期。

  周飞舟(2006),“从汲取型政权到”悬浮型“政权――税费改革对国家与农民关系之影响”,

  社会学研究,2006年第3期。

  朱守银(2002),“农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告”,农业部农业经济研究中心主页。

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  [1]通讯地址:刘明兴,北京海淀颐和园路5号,北京大学政府管理学院,100871.电子邮件:[email protected].本研究得到了福特基金会、国家自然科学基金(70303011)、中国科学院(KSCX2-YW-N-039),以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项目的资助。文责自负。

  [2]即取消生猪屠宰税,取消乡统筹,取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;调整农业税政策和调整农业特产税征收办法;在几年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。见《中国宏观经济信息网》2002年12月:“税费改革:破解农村难题的重大举措――访国务院农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健”。

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