中国尚未完之转型中的土地制度改革:挑战与出路

  原载《国际经济评论》2010年卷第2期

  中文摘要:本文首先讨论了土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前增长模式和城市发展过程中所起的关键作用,以及由此引致“土地财政”对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。然后,本文分析了城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题,并提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。

  关键词:中国增长模式,土地财政,土地制度,联动改革

  一、引言

  土地改革是中国当代经济转型过程中的一个关键环节。上世纪70年代末和80年代初开启的中国改革开放伟大进程,就是从农村土地制度改革开始的。通过赋予农民对农业生产的决策权和土地的剩余收益权,“农村联产承包责任制”改革极大调动了农民的生产积极性,极大地促进了农业增长和农村经济发展(黄季焜等,2008)。以土地改革为核心的农村改革,极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力,并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障,以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础(林毅夫等,1999)。

  进入本世纪以来,随着中国经济增长速度的进一步加快,中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时,也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是,在中国城市化的两个主要维度,也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面,都出现了一系列突出矛盾和问题,而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度存在的根本性体制缺陷问题有紧密关联。

  本文将在讨论中国城市化过程中既有土地制度面临的主要矛盾与挑战的基础上,提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。文中的主要分析和观点,主要是基于近年来笔者以及其他研究者对中国土地制度和地方实践的研究成果,在一定程度上可以看成我们对已有工作的一个初步总结。

  本文剩余部分安排如下:在第二部分,我们将首先讨论土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前经济增长模式和城市发展过程中所起到的关键作用,以及由此引致“土地财政”模式对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。在第三部分,我们将分别讨论城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题,同时指出既有的中央政策应对和地方改革方案往往只能够起到“头痛医头、脚疼医脚”、治标而非治本的作用,有些甚至反而与提高土地利用效率、促进社会公义的改革方向背道而驰。文章第四部分提出了一个化解中国土地制度改革主要矛盾的系统性改革方案,并指出这种改革对改变我国当前不可持续的经济增长和城市发展模式,对中国顺利实现其尚未完成之经济转型具有非常重大的意义。

  二、土地在中国当前经济增长和城市发展模式中的核心作用

  进入本世纪、尤其是2002年以来,随着“入世”后的国际化、重工业化和城市化进程的加速,中国经济进入了一轮黄金增长期。经济连续多年以接近甚至超过10%的速度增长。追根溯源,这个时期的高增长与1994年进行的以“财政收入权力集中、而财政支出责任不变”为特征的“分税制改革”有紧密关联。在分税制改革之后,由于中央在预算内收入中所占份额大大提高,而同时地方政府实际的支出责任(特别是社保支出责任)因这一时期进行的大规模企业转制而显著增加,结果导致地方政府必须面对与日俱增的巨大的财政压力。为了扩大税基,地方政府开始大规模招商引资,并通过所谓的“经营城市”,开启了一个以城市化过程中土地开发为基础的“空间城市化大跃进”,推动形成了一种非常具有中国特色的经济增长模式(陶然等,2009a )。

  上述增长模式的一个最重要特点,就是地方政府在区域竞争中为了招商引资,不惜通过“竞次式”(race to bottom)的恶性竞争,为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施、并降低劳工基本权益和环境保护等方面标准。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成,地方政府、特别是沿海地区地方政府,开始大规模建设各类工业开发区。2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示,全国各类开发区达到6866个,规划面积3.86万平方公里,这些开发区到2006年底被中央核减至1568个,规划面积压缩至9949平方公里。但事实上,这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已,多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”,原有的开发区功能以及开发区的空间规模几乎没有任何改变。根据我们的观察,2006年以后各地在实际运作的工业开发区(包括城镇工业功能区或工业集中区)非但数量没有减少,而且用地规模依然在不断扩大。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国违规新设和扩大各类开发区涉及用地达到6.07万公顷(91万亩)。考虑到中国只有2862个县级行政单位,这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。在一些较发达的县市,大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”(陶然等,2009a )。为吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”、“七通一平”[3]等配套基础设施投资,另一方面制定各种税收和管理方面的优惠政策来招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中,各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策,包括以低价协议出让工业用地,按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度,分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。于是,经常出现的情况是,基础设施完备的工业用地仅以成本价、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本,因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。以珠江三角洲这个中国最为活跃的制造业中心为例,1990年代末期和本世纪初,很多市、县、镇级地方政府提出“零地价”来争取工业发展。长江三角洲的情况也不例外,即使在土地资源最为紧缺的的浙江省,征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地,平均出让价格只有8.6万元/亩,大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半。2002年后的一段时间,很多市县工业用地的价格都在下降,降幅达到每平方米40元至50元(黄小虎,2007)。以苏南模式著称的苏、锡、常地区,对外来投资的竞争更加激烈。我们进行的实地调查表明,苏州市这个中国吸引FDI 最成功的城市之一,在本世纪初每亩征地和建设成本高达20万元的工业用地平均出让价格只有每亩15万人民币。为与苏州竞争FDI ,周边一些地区甚至为投资者提供出让金低至每亩5-10万的工业用地。由于土地征收和建设成本在这些地区较为类似,可知在这类投资竞争中地方政府付出多大代价。近年来,随着沿海发达地区建设用地指标的紧张以及国内产业分工转移,开发区有向沿海欠发达和内地地区大规模蔓延的趋势,笔者近两年来在苏北、湖南、湖北、四川、重庆等地的调查发现,这些地区的工业开发区热潮一浪高过一浪,很多县、市政府,乃至乡级政府,都在大搞开发区建设。在招商引资过程中,各地几乎毫无例外地为工业投资者提供低价土地和补贴性基础设施,局部地区一亩工业用地的出让金,扣除征地和基础设施建设成本后,地方财政净损失居然高达十万元以上。

  地方政府如此不惜成本进行大规模招商引资的目的,其实不仅仅是希望获得制造业所产生的增值税和企业所得税。因为虽然增值税总额比较可观,但分税制后地方政府只能够获得其中的25%,剩下的75%被中央拿走,而且地方政府的招商引资优惠政策往往会对制造业企业开始几年的企业所得税的地方部分给予一些减免,比如一些地方会给外来企业投资从获利年度起2年免征、3年减半征收企业所得税的待遇。而有些企业在享受完这些优惠政策后,可能会转移到其他地区继续享受新的优惠政策。

  所以,如果仅从增值税角度考虑,如此不惜血本吸引制造业投资对地方政府未必是划算的。但地方政府为什么还要如此行动呢?这是因为地方政府在制造业投资竞争中获得的好处并不仅仅限于制造业投产后产生的、未来较稳定的增值税收入,还包括本地制造业发展对服务业部门增长的推动并带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入,或者可以称为制造业发展的“溢出效应”。我们近年来在浙江、江苏、山东、成渝地区进行的大量实地访谈表明,地方政府官员都认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此,如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话,将不仅直接带来增值税收入,也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入,同时还会增加服务业的用地需求,从而有助于获得高额土地出让金收入。由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有,地方政府在工业用地出让上的盘算,是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值,以及土地出让金收入能超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本,那么就值得继续低价出让工业用地。

  正是出于上述盘算,地方政府在低价出让制造业用地的同时,往往高价招、拍、挂出让商、住用地来获得超额收益。如果我们仔细考察制造业和服务业的产业特点,这种差别性的出让策略并不难理解。制造业部门,特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门,有一个重要特点是缺乏区位特质性(locationnon-specificity )。换句话说,大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产,他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品(tradable goods)。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下,这些企业对生产成本非常敏感,而且也很容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性,处于强大区域竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施、乃至企业所得税减免、放松之环境政策和劳动管制在内的一整套优惠政策包。在这种背景下,地方政府以协议方式来低价、乃至零地价或负地价出让工业用地不足为奇。他们往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入,甚至可以接受短期财政上的净损失。

  与制造业不同,大部分服务业部门提供的是在被本地居民消费的服务,这些属于非贸易品(non-tradable goods)服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商、住用地一级市场,从而在提供商、住用地上有很强的谈判能力,结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”,但在商、住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可以通过“招、拍、挂”方式高价出让土地,并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以,我们自然会观察到地方政府通过设立“土地储备中心”来调节和控制商、住用地的供地规模,提高其商住用地土地出让金收入。

  基于以上分析,我们可以对“土地财政”给出一个与通常理解概念相比更加全面的诠释。所谓“土地财政”,就是地方政府以土地为政策工具,为开拓地方预算内(制造业和服务业税收)和预算外(土地出让金)财政收入来源,在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。与通常简单地把“土地财政”理解为地方政府低价征地,高价卖地不同,上述诠释的一个关键是指出地方政府在其出让土地行动中绝大部分(工业用地)是不直接获利的,甚至是亏损的。我们的调研发现,地方政府往往还需要用商、住用地招、拍、挂获得的收支盈余来横向补贴工业用地协议出让后的收支亏损。如前所述,这种不惜血本进行制造业招商引资的行为,目标不仅仅在制造业可带来的增值税,更在于制造业发展对本地服务业推动所带来的营业税和商、住用地出让金收入。

  正是在上述发展模式之下,中国自本世纪初以来开始了一轮以城市化、工业化、国际化为助推力的高速增长。这种区域激烈竞争下招商引资带来的经济增长速度是如此之快,使得一直对中国经济改革有深刻洞见、也曾发挥重要影响的制度经济学大师张五常也在其近年论文中和专著中不断声称中国这种以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入(税收)分成的体制是一种非常具有效率的经济制度。在这个制度下,县级政府作为土地使用权的分配人,按照利益最大化的原则选择将土地授予私人使用,而地区间激烈竞争促使经济高速增长(张五常,2009)。

  但张五常对中国当前经济发展模式的解读到底是否准确,确实还需要对事实进行深入分析之后再给出一个全面评判。虽然不可否认中国地方政府以土地为一个基本政策工具的经济增长和城市发展模式确实带来了一段时期内我国经济的超高增长,区域之间的激烈竞争也带来了制造业的超常规发展,并推动本地服务业部门、尤其是房地产业部门高速增长。而制造业和房地产业恰恰是高税率部门,这些高税率行业在国民经济中的比重不断增加,也恰恰可以解释为什么会出现近年以来我国税收收入超GDP 增长,政府手里钱多,日子很好过的现象(曹广忠等,2007)。但也必须看到,上述增长模式的代价非常高昂:以“区域竞次”模式来吸引制造业投资、并成为全世界中、低端制造业中心(往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗产业中心)的增长模式实际上已经给中国带来一系列经济、社会和环境方面的长期负面影响。

  从经济效应上看,“区域竞次”中的过低生产要素(包括土地以及缺乏劳动保护及足额社会保险支付的劳工)价格以及环境管制松懈必然导致经济体中制造业投资过多,并形成过剩的、国内市场无法消化的制造业生产能力。实际上,现有的低补偿征地模式和低水平(执行)社会保险也使得失地农民和流动劳工这两个巨大群体的消费水平很难随着经济增长而同步提升,而这又进一步恶化了中国经济增长中的内需不足问题。为了消化积累的过剩制造业生产能力,政府不得不人为地压低人民币汇率,因为只有这样才可以把过剩的制造业生产能力输出到国际市场。而一旦人民币被人为低估,就会带来不断增加的制造业部门出口顺差。人民币汇率无法随生产力进步适时调整又自然会诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱,结果是外汇储备迅速累积,央行被迫发放人民币对冲,经济中出现严重流动性过剩。过剩的流动性和热钱很容易就涌入到因地方政府垄断供应、最大化出让金收入的商、住用地上,导致房地产价格的飙升和畸高。

  上述发展模式对生态环境的影响也非常显著。高污染、高能耗的发展模式通过破坏生态和污染环境最终会严重影响生产和人民生活。本世纪以来,工业污染造成的恶性环境事件有日益增多的趋势,而这些事件也往往发生在招商引资最为活跃的地区。近年来,随着沿海发达地区生产要素成本增加和环境管制政策强化,加上中国内地为数不少的各类所谓“改革试验区”的建立,高污染、高能耗的产业有大规模向内地、甚至是沿海欠发达地区转移的趋势。

  上述发展模式带来的负面效果还体现在其重大的负面社会效应上,因为它损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准,有时连劳工的基本权益都不去保障,更不用说去推动能够为外来流动人口提供实质性公共服务(如最低生活保障、子女平等就学和廉租房)的户籍制度改革。这样上亿的城市农民工虽然已经以城市为主要工作和生活所在地,但却无法定居下来,并带来一系列不利的社会后果(陶然,徐志刚,2005)。而为推动制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成数以千万计的城郊失地农民。在地方政府可强制征地、单方面制定土地补偿标准,并垄断城市建设用地土地出让一级市场的体制下,绝大部分失地农民很难分享因城市化、工业化带来的土地增值收益,往往陷入失地又失业的情况。一旦处理不好,很容易恶化城乡关系,造成极大的社会不稳定。当各级地方政府为追求财税收入最大化而努力营造“对商业友好”(business friendly )的投资环境过程中,地方政府在公共产品上的投资也自然而然地偏向于那些能够提高企业生产力的硬件投资,尤其是城市和工业园区的基础设施建设,而必然忽视为城市居民提供基本生活、住房、教育、医疗保障等公共服务而进行的软件投资。即使最近几年来“胡温新政”的推行在软件方面的投入有所增加,但这些政策一旦落实到地方层面,其瞄准目标也往往是那些具有城市户口的本地常住居民,实质性的户籍制度改革基本停滞不前,那些特别需要在城市永久定居下来的外来农民工的利益很少、或基本没有得到考虑。

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