一、制定广播电视法的必要性

  迄今为止,我国最高立法机关尚未专门针对广播电视活动制定法律。国务院制定的《广播电视管理条例》是目前我国广播电视活动的基本法律依据。《条例》的颁行对于规范广播电视活动的秩序,促进广播电视事业的发展,加强广播电视领域的法治建设发挥了积极的作用。在制定“广播电视法”的条件尚不成熟的情况下,《条例》填补了法律的空白,以行政法规的形式为国家管理广播电视活动提供了法律依据。但是,《条例》不能代替“广播电视法”的作用。《条例》作为国务院行政法规,其地位和效力虽然仅次于法律,但它在实质上毕竟是一种行政行为;无论公众在其制定过程中的参与程度如何,都改变不了它由行政官员制定、并遵循行政首长负责制原则的基本性质,这与由民选代表机构制定的法律有根本的区别。另一方面,从《条例》的立法目的和内容上看,它的着重点在于加强政府对广播电视活动的管理,而在保障相对人合法权益方面有所不足,不能充分和有效地保障公民的表达自由这一宪法权利。

  制定“广播电视法”不仅是民主、法治和人权保障的要求,而且也是时代发展的迫切需要。自《条例》颁布以来,我国改革开放无论是在深度还是在广度上都取得了巨大进展,社会生活各个领域都发生了深刻变化。时代的变迁和社会政治经济生活的变化使得制定“广播电视法”的问题愈加紧迫。《条例》制定时,我国的社会主义市场经济发展尚不充分,广播电视的商业功能不甚明显。在此背景下,《条例》制定的出发点就是政府对广播电视活动的管理,强调广播电视的政治功能,认为广播电视是党和国家的“喉舌”,是政府的重要宣传工具,而广播电视的商业功能则被忽视。从实际情况来看,自改革开放以来、特别是上个世纪90年代后期以来,包括广播电视在内的我国所有新闻媒体都发展和强化了它们的商业功能,媒体产业化已不再是一种理论上的构想和期盼,而是一种现实。传媒市场以及媒体之间的商业竞争业已形成,而加入世贸组织后国内的广播电视业及其他媒体还会面临境外媒体的竞争和挑战。广播电视的商业功能以及广播电视单位的自主和竞争已是不可忽视的问题,广播电视行业竞争中出现的种种问题需要从法律上予以回答;而加入世贸组织后广播电视业如何面对境外媒体的挑战与竞争也要求我们从立法上采取适当的应对措施。所有这些问题《条例》都未涉及。

  二、制定广播电视法的可行性

  第一,我国在制定和颁行《广播电视管理条例》后,陆续颁布了一系列配套法规,建立了较为完整的广播电视法规体系,为制定“广播电视法”积累了较为充分的立法经验。目前我国的广播电视法规体系包含中央和地方两个层次。中央一级,主要是国务院的行政法规,以及国务院广播电视主管部门和其他相关职能部门所颁布的行政规章。地方一级,主要是省级地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规和省人民政府制定的地方规章。在《条例》的统领下,这些行政法规和地方性法已初步构成了我国广播电视法律体系,在立法过程中也积累了许多宝贵经验,这为我国制定“广播电视法”奠定了良好基础。

  第二,是否改变我国在媒体管理方面长期实行的事先审查许可制一直是“新闻法”起草工作中的关键问题之一。对于传统媒体,如报刊、杂志等,按照西方国家通行的观点,事先审查许可制是违反言论或表达自由的。但倘若完全放弃事先审查许可制,则在国内很难取得一致意见;而坚持这种管理体制又会使我国在国际上成为有些国家的攻击对象,这是我们现阶段难以突破的两难处境。但是制定单行的“广播电视法”则不会陷入这种两难困境。因为,对广播电视活动实行事先审查和许可证制度是国际上的通行做法,如美国《通讯法》第301条规定:除经联邦电讯委员会批准持有经营广播的许可证外,任何人不得使用或操作任何无线电传递设备装置;《欧洲人权公约》第10条也明确规定:本公约关于表达自由的规定不得妨碍各成员国规定对广播、电视和电影行业实行许可证制度。基于国际上这种通行做法,我国若在制定“广播电视法”时继续实行原有的管理模式,基本上不会与言论或表达自由的原则相冲突,也不会违反我国加入世贸组织时所作的承诺。

  第三,近年来我国在行政理念和制度上有很大进步,其中最突出的就是在行政公开和增加透明度上取得的成就。在我国加入世贸组织的背景下,如何保障和增加行政公开性和透明度,以便与国际惯例接轨,是任何与政府管理有关的立法都须考虑的问题。所有这些发展与进步均有利于破除广播电视法制建设中的一些陈旧观念,从而为制定“广播电视法”提供了十分重要的外部环境。

  三、制定广播电视法的指导思想

  1.与我国政治制度的基本属性相协调。我国宪法序言所述的“四项基本原则”构成了我国政治制度的基本属性。因此,我国的“广播电视法”以及其他任何法律都不得与宪法所确立的我国政治制度的基本属性相冲突,否则即属违宪。这一点决定了我国“广播电视法”与西方国家广播电视法的本质区别。鉴于此,《广播电视管理条例》第3条关于“广播电视事业应当坚持为人民服务、为社会主义服务的方向,坚持正确的舆论导向”的规定在制定“广播电视法”时应予以坚持,并采取适当的措施予以保障。

  2.实行全面、系统的法律调整。现行的《广播电视管理条例》只对广播电视领域的活动部分地进行了规范和调整。由于《条例》调整范围的局限性,导致我国对广播电视活动进行规范和管理时出现了“双轨制”状况,即在《条例》覆盖的范围内,以法律手段进行管理,而在《条例》所涉及的事项之外,则按照传统的做法通过发文件、下达行政命令的方式进行管理。由于这种双重管理体制,有关主管部门管理广播电视事业的许多活动是在法律调整的范围之外进行的,这种情况随着我国法治建设的不断深入,以及公民法律意识的不断提高,已经难以为继。在实践中已经发生地方广播电视主管部门依据党的宣传部门下发的文件和指示进行管理,当事人不服提起行政诉讼,而广播电视主管部门无法在《法规》或其他配套法规、规章中找到法律依据的事例。我国加入世贸组织之后,所有政府行政行为都将更为严格地纳入法治轨道,广播电视活动管理中的“双轨制”必须打破。为了避免有关政府机关在诉讼中处于不利地位,未来的“广播电视法”对广播电视活动的规范和调整必须是全面、系统的调整。

  3.鼓励和规范广播电视媒体之间的良性竞争。关于如何规范广播电视媒体的市场行为,促进它们之间展开良性竞争的问题,《条例》基本上没有涉及,个别与广播电视媒体的自主行为和市场行为有关的条文的目的也是为了“限制”和“管住”广播电视媒体的市场行为,完全没有培育相关市场,促进广播电视媒体之间良性竞争的意图;而通过鼓励广播电视媒体之间的良性竞争实现我国广播电视业的繁荣,正是加入世贸组织后我国广播电视业的发展方向。因此,未来在制定“广播电视法”时应着重加强这一方面的内容,以期把该法制定成一部“事业促进法”,而不是重走老路,将该法弄成一部“管理法”。

  4.坚持审批制度,改革政府管理的方式和程序。对广播电视媒体实行审批和许可制度是世界各国的通例,因此,我国在原则上也应坚持已实行多年的审批和许可制度;在这一前提下根据需要适当放宽政府管理的力度,扩大广播电视媒体的自主权。在坚持对广播电视媒体的设立和经营实行审批和许可制的同时,也应当改革现行政府管理广播电视媒体的方式和程序,尽量减少和避免事前与微观管理,加强事后监督,大幅提高行政管理程序的公正性和透明度。

  5.推动和指导广播电视媒体建立行之有效的自律机制。它与政府对广播电视媒体的行政管理密切相关,如果媒体能够很好地自律,政府就可以减少对媒体的直接管理,减弱对媒体的干预色彩,提高管制媒体的行政效率以及政治和社会效益。尽量避免运用强制性的行政权力是当代行政管理的趋势,在涉及敏感问题上尤其如此。因此,我国在制定“广播电视法”时应重视推动和指导广播电视媒体在其内部建立有效的自我约束机制。

  6.限制或禁止外国广播电视媒体进入。由于广播电视媒体具有影响和左右社会舆论的巨大威力,许多国家都通过立法禁止或严格限制外国人拥有和经营本国的广播电视媒体。为维护国家安全,我国在制定“广播电视法”时应借鉴其他国家的做法,规定禁止外国人或外国人控股公司拥有和经营我国境内的广播电视媒体,同时对广播电视媒体播放外国广播电视节目予以必要的限制。这种立法措施有国际先例可循,不存在与我国加入世贸组织协议相抵触的问题。