知情权的法理分析

[内容提要]:本文属首次从法理学的角度对知情权问题进行了系统研究。首先在考证知情权的辞源、理论渊源和法律渊源的基础上,从法律关系的角度提出了知情权概念的新定义;然后,根据知情权的主体、内容和适用法律规范的性质不同,对知情权进行了系列分类;最后,本文认为,要完整而准确地理解知情权概念,还必须明晰它与隐私权、保密权、信息公开权等概念间的关系。

[关键词]:知情权;主张权;公权性知情权;隐私权;信息公开权

  知情权问题在我国法学界是一个颇有争议的问题。自上个世纪九十年代以来,特别是本世纪开始,知情权问题就受到了新闻法学、民商法学、行政法学、诉讼法学、宪法学等领域学者的广泛关注,宪法学界对之也有所涉及。但不可否认的是,我国法学界对知情权问题尚欠缺法理学的系统思考。对此,本人基于最新学术研究成果,借助法理学的分析方法探讨一二,以请教于学界诸位前辈和同仁。



  知情权从何而来?

  一般认为,“知情权”(right to know)一词最早出现于美国AP通讯社专务理事肯特·库勃在1945年1月的一次演讲。库勃在演讲中鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑,因而主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”规定。知情权一词于是逐渐从新闻界流传到法律界,并被写入宪法和法律。但知情权的观念和思想的出现要早得多。如美国独立宣言的起草人之一的路易斯·麦迪逊在1822年8月2日写给W·T·巴里的信中指出:“如果民主政府没有公开信息,或者说缺乏获取这种信息的途径,那么,它不是一出闹剧就是一出悲剧,也可能兼而有之。”转引自[1](第308页)1789年的法国人权宣言第15条首先明确规定了知情权的主张权内涵:“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”1946年联合国通过第59号决议宣布:“查情报自由原为基本人权之一,且联合国所致力维护之一切自由之关键。”这实际上承认了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。1948年联合国发表的《世界人权宣言》第19条规定:“人人享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”这条已明确规定个人的信息自由权以及知情权的基本内涵即主张和接受信息的权利,1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第9、第18和第19条进一步明确了知情权为基本人权。知情权在各国宪法中一般无明确规定,而主要是通过信息公开法、隐私权法(个人秘密法)和电子信息自由法等普通法律予以确认参见[4] (第17页),宪法法典中明确规定知情权的应是联邦德国基本法。1949年联邦德国基本法第5条第1项规定:“每个人都有以语言、文字和图画自由表达和传播其意见的权利并有权从一般的允许取得情报的来源不受阻碍地进行了解。”第17条规定:“每个人都有由其个人或同他人共同用书面形式向有关当局和议会提出请求和诉愿的权利。”第45条还有关于设立“请愿委员会”的制度规定。此外,联邦德国还通过法院组织法、宪法法院法、行政法院法等系列组织法的形式来保证当事人的知情权。

  在我国,知情权可谓姗姗来迟。我国的宪法和宪法性法律并没有关于知情权的明文规定,而是通过公民的参政权、表达自由权、监督权及国家机关政务公开的原则规定予以间接确认。在我国的法律体系中,1993年全国人大常委会第4次会议通过的《消费者权益保护法》第一次明确规定了公民和社会组织以消费者身份所享有的对商品和服务的知情权,该法第8条第1款规定:“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”第19条和第32条还分别规定了经营者、消费者协会等知情权义务主体的义务和职责,这里的知情权属于民事私权的范畴。首次出现“知情权”一词并作系统规定的我国法律文件,应该是2002年10月14日由广州市政府颁布的《广州市政府信息公开规定》,该规章第1条明确规定了首要的立法宗旨就是“为了保障个人和组织的知情权。”该政府规章系统规定了属于公法性质的知情权问题。今年4月中旬已送交国务院法制办审议的《政府信息公开条例》,有望以更高法律效力层级的行政法规形式确认个人和组织对政府信息的知情权。



  那么,何为知情权?可谓见仁见智。

  有学者认为,知情权是一种信息自由权,它“主要指公民有获取信息的权利和自由,并不包括传播信息的自由”。[1](第2页)。该学者从信息公开制度的角度界将信息自由权视为知情权的上位概念,为我们重新审视现代信息社会的知情权问题提供了新视角。实际上,知情权问题的凸现,正身是现代信息技术、民主政治和法制发展的产物。

  知情权即了解权,它是一种政治权利,“了解权作为新的政治权利概念,意指公民了解政府的情况,是现代民主政治不可缺少的权利。为了实现这一权利,政府活动应当公开化”。[2](第512页)。该学者从行政公开制度的角度,将其权利主体和义务主体分别限定为公民和政府。还有学者认为“行政公开”就是“了解权”:“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息而言,通常称这种权利为了解权”,“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。”[3](第953页)将知情权主要限定并关注于行政法领域,这是当前法学界的普遍现象,研究视野确实有待进一步拓宽。值得注意的是,该学者开始从公众有限获取、接受信息的角度界定知情权,隐含了知情权有其特定法律界限的观点。

  也有学者从民事请求权的角度来界定知情权:“所谓知情权是在实质性不对等的法律主体之间,通过请求信息公开来实现的、对自己有直接或间接利益的权利。”[1](第361页)该学者从民事请求权和立足于不对等知情权主体利益的角度来界定知情权,为我们重新定义知情权概念提供了方法论的启示。请求权即主张权,该概念的运用可反映出知情权权利主体权利意识的觉醒和对处于优势地位义务主体的利益主张,而这正与现代民主宪政和法制建设所倡导的公民权利优先和人民主权的宪法价值观相吻合。然而,该学者直接套用民法学的请求权概念来解释知情权的做法,却是值得商榷的。其实,使用“主张权”来界定知情权的内涵更妥当,因为它更能体现知情权权利主体的主动性和当代宪法的人民主权原则,权利来自于主张,权力来自权利,“请求权”一词仍存在知情权这一重要公民权利源于国家权力之嫌疑。一些国际条约也采用过“主张权”一词,如《世界人权宣言》第19条:“人人有权享有主张和发表意见的自由”。又如《公民权利与政治权利国际公约》第19条第1款:“人人持有主张,不受干涉。”
还有学者则从广义和狭义的角度对知情权做了比较全面的界定:“广义的知情权,是公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。”“狭义的知情权,是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。……其核心是情报公开请求权。”[4](第18页)但该学者主要出于情报公开制度的行政法学研究的需要来对知情权进行界定的,同时也存在用词交叉(如公民与居民并列)、广义和狭义泛化等现象。不过,该学者已从法律关系的角度对知情权概念做出了法理学解释的初步尝试,这是值得肯定的。这是因为,我们对知情权的把握不能仅仅停留在法律条文关于法定知情权的规定,还应注意从法律关系的实践角度来把握实有知情权。从法理学上讲,知情权首先是应有权利,它属于人权的范畴。李步云先生曾言:“知情权是现代社会公民的一项基本人权,具有不可剥夺的性质”。根据“权利推定”,在民主制度下,公民应当充分享有知情权[1](第3页、第6页)。王习根先生也认为,“知情权不仅是一项重要人权,而且是一项前提性的基本人权。”[5]同时,知情权也是法定权利和实有权利,属于法律权利的范畴。
综合以上学者意见,我以为,知情权概念可界定如下:知情权即了解权,即在特定的法律关系中,一方主体从另一方主体依法了解与自身利益相关信息的权利和自由。它是权利的权利,属于基础性和前提性的权利,并具体体现为信息的主张权和信息的接受权。在具体的法律关系中,知情权包括主体、客体和内容三个构成要素。其中,知情权主体又分为权利主体和义务主体,均可为一切个人和社会组织,但一般而言,知情权的权利主体主要为处于弱势地位的公民,而义务主体主要为处于强势地位的国家机关、社会公共权力机构和营利性经济组织等社会组织。知情权的客体即信息载体,是与权利主体利益相关的一切信息载体,如商品说明书、服务指南文件、报刊杂志、广播影视、书籍、多媒体网络等一切有形无形、有声无声的信息媒介。知情权的内容即信息,它是与权利主体利益有着直接或间接关系的一切信息,包括政治、经济、文化、社会生活和有关个人身份与人格的一切信息,它们应是真实的、完整的,而非残缺不全、虚假失真的。为了更完整而准确地理解知情权概念,我们还必须对知情权进行分类,并厘清知情权与隐私权(保密权)、信息公开权等概念间的关系。



  1、按照知情权权利主体的不同,它可分为个人的知情权和社会组织的知情权。

  由于各国法律规定的差异和各类法律调整范围的不同,关于知情权的权利主体的规定并不一样。《世界人权宣言》从人权的角度规定知情权的权利主体为“人人”;《联邦德国基本法》从宪政的角度规定知情权的权利主体为“每个人”;而《广州市政府信息公开规定》第4条第2款规定:“个人和组织是公开权利人,依法享有获取政府信息的权利”,即从政府信息公开制度的角度规定了行政知情权的权利主体为一切个人和组织;《中华人民共和国消费者权益保护法》规定“消费者”为知情权的权利主体,而根据该法第2条和第6条的规定,“消费者”是“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的一切组织和个人,等等。总之,知情权的权利主体并不局限于个人,它因法律角色的不同而表现为“自然人”、“公民”、“居民”、“当事人”、“选民”、“议员”、“消费者”等等;各种社会组织也应是知情权权利主体,它主要为法人和其他社会组织。相应地,知情权应有个人知情权和社会组织知情权之分。

  2、按照知情权义务主体和内容的不同,它可分为知政权、社会知情权和公众知情权。

  知政权即对政府信息的知情权,这里的政府信息是广义的,不仅指行政信息,也包括立法信息和司法信息。因此,知政权可分为行政知情权、立法知情权和司法知情权,其中行政知情权是各国法律确认和规制的重点,一般通过信息公开法或信息自由法予以规定。知政权是公民实现参与管理国家事务的基础性权利,是公民作为社会成员享有广泛政治权利和自由的基本前提,为人民主权宪法原则的制度性要求。社会知情权是对一切社会公共权力机构(即国有垄断性企事业单位和拥有某些行政权能的社会团体,如学校、医院、国有企业、村委会、居委会、律师协会、消费者协会等)、公众团体(即群众性自愿自治性组织,如共青团、工会、集邮协会等)和营利性社会组织(如集团公司)的知情权。公众知情权主要表现是对公众人物的知情权。所谓公众人物,就是指广为人知的社会成员[6] (第103页),是具有广泛社会影响力或社会知名度的人物,包括公共官员(特别是国家机关的主要领导人)和非政治性领域各行业的知名人士(如歌星、影星、球星、院士、著名学者、劳动模范等)。一些国家通过立法规定公共官员的财产申报、任前公示等制度;而非政治领域的公众人物则往往通过传媒披露或自揭隐私的方式,来满足普通民众对他们的知情权主张。社会知情权与公众知情权的存在,反映了公民等以个人身份对社会事务和他人事务的关注与参与,它们的实现与知政权一起可为个人在一国民主宪政秩序中的法律定位提供前提性保障。

  3、按照知情权适用法律规范的性质不同,它可分为公权性的知情权和私权性的知情权。

  公权性的知情权,如宪法性知情权、行政知情权、司法知情权等,它一般通过宪法、宪法性法律、行政法律法规等公法予以规制,并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。这类知情权的权利主体一般为公民,而义务主体则为国家机关,权利主体与义务主体之间在信息资源的占有上具有明显的不对称性,信息资源基本上被控制在以国家机关为主体的政府手中。私权性的知情权,即民事知情权,其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的,但对信息资源实质上占有的不平等才昭示了权利主体知情的必要性。社会知情权和公众知情权基本上属于此类。它主要通过民商法等民事法律法规予以调整,如我国《民法通则》第68条关于委托代理人为了被代理人的利益需要转托他人代理的、应当事先取得被代理人的同意的请求权规定;但也会由宪法、诉讼法、经济法等公法来调整,如我国《消费者权益保护法》所规定的消费者对其购买、使用商品或接受服务的知悉权,《医疗事故处理条例》所规定的病人对自身病情的了解权。

  除了以上分类外,根据知情权的权利主体的主体性程度高低不同,它也可分为积极的知情权和消极的知情权,前者表现为权利主体向义务主体主动寻求与己利益相关信息的自由,即主张权;后者表现为权利主体被动获取义务主体所提供信息的权利,即接受权。根据知情权适用法律规范领域的不同,它还可分为宪法性知情权、行政法知情权、刑事知情权和民事知情权等。



  要明晰知情权概念,还须甄别知情权与隐私权(保密权)、信息公开权等概念间的关系。

1、 知情权与隐私权(保密权):

  知情权与隐私权既属于个人的民事权利,也是受宪法保护的公民权利。我国人权专家徐显明先生多次接受记者采访表示,在下次中国宪法修改时,应将知情权、隐私权与生存权、发展权等十项人权作为公民权利写入宪法[7]。

  所谓隐私权,是指自然人享有的私人生活安宁与私人生活信息依法受到保护,不受他人侵扰、知悉、使用、披露和公开的权利[8](第518页)。隐私权包含了与知情权相对立的个人信息保密权,和属于信息公开范畴的个人隐私使用权。个人隐私权的存在表明了对知情权的限制,表明了社会主体在不同性质法律关系中的主体性法律定位上的矛盾和冲突,这一带争议性问题的焦点通常发生在公众人物身上。一般而言,隐私权受法律保护,但由于公众人物的特殊身份和地位,某些与政治生活或公共利益密切关联的隐私又是不受法律保护的,如公共官员的个人财产、品行,知名人士的兴趣爱好等,以满足和实现社会成员对公众人物的知情权。当然,凡与政治生活和社会公共利益无关的个人隐私方面的信息,一般受法律保护,任何人不得非法侵犯。

  保密权是比隐私权外延更大的概念,是知情权的法律界限。总的来说,凡涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密和其他由法律规定不得公开的信息都属于保密权的保密范围,由各国通过专门法律或相关法律予以规定,如美国在1974年颁布了《隐私权法》,加拿大在1982年制定了《私人秘密法》,我国在1987年制定通过了《档案法》、1989年开始实施的《保守国家秘密法》等。还有各国在信息公开法采用不公开例外原则来设置对知情权的必要限制。然而问题是,如果保密权的范围过于宽泛,它又会设置对知情权的过多法律障碍,因此有关保密法也应基于公民权利优先、国家权力其次的宪法原则,对保密权的主体、客体和内容作出严格的法律限定。

2、知情权与信息公开权:

  隐私权、保密权是知情权的法律界限,而信息公开权则是利用或突破隐私权、保密权的法律界限以实现知情权的权利和自由。信息公开权与信息公开、信息自由联系密切。

  信息自由也是公民的一项权利,包括获取信息自由和传播信息自由两个基本方面,但知情权只是获取信息的自由,而不包括传播信息的自由[1](第1-2页),因此信息自由是知情权的上位概念,知情权的实现本质上也是信息自由权的实现。信息自由是现代信息技术高度发展和民主政治发达的产物,自二战以来,各国纷纷进行信息自由立法,如美国有1966年制定并多次修改的《情报自由法》,并于1996年着手制定《电子情报自由法》;澳大利亚于1982年制定了《情报自由法》等,这些立法以信息自由权的形式实际确认了公民和其他社会成员的知情权。前文已提及的《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、德国《联邦基本法》等法律文件也是将知情权与信息传播权一并规定的。通过信息自由权来界定知情权,这是现代各国确认公民权利的一大立法特色。

  信息公开是与信息自由、知情权相对应的概念,信息公开是相对于信息自由和知情权的义务主体的义务而言的。信息自由和知情权问题的提出,要求各国和国际组织以制度化的法律框架予以保障。从当前世界各国的立法实践来看,直接进行信息自由立法只是形式之一,其次是通过信息公开制度的立法来保障信息自由和知情权,如美国1976年制定的《阳光下的政府法》、加拿大1982年制定《信息公开法》、韩国1996年制定的《公共机关情报公开法》等。将信息公开作为拥有信息资源优势的公共权力机关的法定义务予以规制和操作,对处于弱势地位的公民等社会成员知情权和信息自由权的实现具有至关重要的意义。

  信息公开在法律上是知情权义务主体的一项义务和职责,同时也是其权利(权力)实现的体现。信息公开权是特定社会主体主动公开其所掌握稀缺信息资源的权利(权力),它往往与隐私权、保密权相关联,因为信息公开权的内容大多属于个人隐私、商业秘密和国家秘密等相关信息的内容,这些又往往具有巨大的新闻价值和合符公众的猎奇兴趣,甚至事关某些个人和组织的重大利害关系。因此,信息公开权的行使能满足知情权主体的特定需要,但它也应有极其严格的法律规制,信息公开权的实现必须符合宪法、法律和社会公共利益。因此不少国家在制定信息自由或公开法的同时,也有关于个人隐私和国家秘密等相关立法,如美国1966年制定《情报自由法》、1974年制定《隐私权法》、1976年制定《阳光下的政府法》,加拿大在1982年同时制定《情报公开法》和《私人秘密法》,以图解决隐私权(保密权)与知情权、公开权之间在法律实践中的矛盾。


  注释:

  [1]李步云.信息公开制度研究[M].长沙:湖南大学出版社,2002.
  [2]应松年.行政法新论[M].北京:中国法制出版社,1999.
  [3]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社1995.
  [4]皮纯协,刘杰.知情权与情报公开制度[J].太原:山西大学学报·哲社版,2000(3).
  [5] 廖弈.“非典”中人的权利和义务[N].武汉:21世纪经济报道,2003-5-7.
  [6]张新宝.隐私权的法律保护[M].北京:群众出版社,1997.
  [7]齐彬.学者认为:倘再次修宪中国宪法有待增加十项人权[EB/OL].http://www.news.
china.com/zh cn/domestic/945/20021208/11377338.html
  [8]王利明.民法[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

  作者简介:

  姚小林(1972,4——),男,汉族,原籍湖南,上海复旦大学硕士,现为广东商学院法学院讲师,专业特长为法理学和宪法学理论,曾在《学术研究》、《四川行政学院学报》、《广东商学院学报》、《广东法学》等刊物发表“知情权的宪法基础”、“马克思历史环境观初探”、“论信息社会的知识转向”、“论法律逻辑的实证教学”等10多篇学术论文。

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