从森林法看环保法规

  本文删节本刊于《二十一世纪》双月刊2005年2月号,总第87期。

  中国现行森林法规主要由《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等国家法律法规、地方森林法规和与林业有关的法律法规组成,这些法律法规对中国的林业发展起到了巨大的作用。但是,随着社会的发展,这些法律法规也还有与现代社会发展不相适应的地方,需要作进一步修改。

一 法律关系结构上存在的问题

  1.1现行森林法律法规多而复杂。据不完全统计,中国现行的、由国家颁布的、常用的有关林业的法律法规、条例、办法多达二十三项,若加上地方性林业法律法规、各种有关林业法律法规的通知、意见、决定、复函、解释、标准等,至少有二百项。这些名目繁多的林业法律法规,给林业法律法规的宣传学习、依法行政、科学执法带来了极大的困难,严重地影响了执法效果。

  1.2在法律关系的主体和内容上,中国现行森林法没有突出林农(公民)的主体中的主体地位,而是将政府部门的利益凌驾于整个森林法的法律关系主体之上。

  综观中国现行的所有林业法律法规,虽然有不少涉及保护林农利益的条款,但是,在所有有关责任的条款上,只有林农的责任条款,政府部门自己却很少涉及,尤其突出表现在有关行政许可和法律责任上。在行政许可上,对林农详细规定了这样那样的责任和义务,却没有只字片语规定政府部门自己的责任和义务;在法律责任上,有大量的对违法违规的林农的处罚措施,却没有规定政府部门事前防范、事后监督的责任和不作为应负的法律责任,尤其是涉及经济处罚方面,都是规定林业部门如何按照怎样比例对违法违规林农进行经济处罚,却没有对这些经济处罚收入的去向做出规定。这种过分强化政府部门权力弱化政府部门责任义务,从而弱化公民权利强化公民责任义务的做法,造成了行政主体的义务与权利和行政相对人的义务与权力的不对等,是强调管理轻视服务的错误价值取向,是违背法律的科学性、公平性和平等性的。

  另外,在林权上,没有体现林权所有者应该拥有的权力。无论在森林法上,还是在实际执法上,除了国有林外,其他林权所有者对其所拥有的森林资源没有实际的自由支配权。例如,在采伐上,无论是商品林,还是生态林,林权所有者都没有自由决定的权力;在林地的占用上,林权所有者更没有说话的权利,而是由地方官员说了算,要征用谁的就征用谁的,林地林木补偿愿意给多少就给多少,甚至还可以分文不给,如果有谁提出异议,轻则被扣上「阻碍经济发展」的帽子,重则追究「有关」责任。这些极不正常的行为,既侵害了林农的利益,也严重地破坏了森林资源。

  1.3在法律关系的客体上,中国现行森林法的主要内容体现的仍然是「木头」林业。

  中国现行的所有林业法律法规,其指导思想仍然是如何「经营」与「收获」,或者如何保障「经营」与「收获」,除了为数极少的《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《森林公园管理办法》等六项中有关条款外,其他所有涉林法律法规的主题仍然是「木头」林业,倒置了经济与生态的关系。这突出表现在《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》对森林资源的定义上。现行《中华人民共和国森林法实施条例》第二条对森林资源的定义是:「森林资源,包括森林、林木、林地以及依托森林生存的野生动物、植物和微生物。……」可见,这个定义将森林中的生物与环境割裂开来,没有体现出森林的生态涵义。也就是说,这个定义,将林地上的岩石、水等重要森林生态因数划出了森林的范围。

  这个定义导致的主要直接结果,一是在林业调查规划中,从来没有将森林内的岩石裸露地、湿地、河流等重要森林生态因数纳入自己的调查范围,并将其剔除为非林业用地,致使这部分重要资源的流失,不少单位和个人无偿占有和无节制地使用这部分宝贵的森林资源,并导致其他森林资源遭到严重破坏。

  二是森林的生态效益和社会效应被人们无偿使用,林农无法享受到森林生态效益补助,林农受到各种林业法律法规的约束而造成的直接经济损失也无法获得补偿,林农也无法获得由于自然原因或者其他单位和个人破坏森林资源而造成损失的生态经济救助或补偿。

  三是对破坏森林资源的违法行为处罚不合理,这主要表现在:(1)对违法采伐林木的处罚只按照「木头」的价值来处罚而未计算生态损失;(2)盗挖树桩等破坏森林植被行为比违法采伐林木行为所造成的生态损失更大,因为,在林地上挖取一棵树桩不但直接破坏了植被,还会引起严重的水土流失,所有林业法律法规却没有对这种具有更大破坏性的破坏森林资源的行为规定处罚。

  四是将林业自己孤立起来,林业的各种行政活动没有同整个社会的发展结合起来,导致在林业建设上孤军作战,收效甚微。例如,目前所有的林业工程建设专案中,都是孤立地就工程项目建设而建设,没有同当地的其他工程项目(如脱贫致富工程、人口计划控制工程、水利工程、农田建设工程、农村经济发展工程、交通工程、文化建设工程)建设结合起来,致使林业工程建设施工难度很大,工程质量低,水分多,林业专案工程腐败现象普遍存在。如果将这些林业专案工程建设在规划的时候就同其他专案工程建设有机地结合起来,与其他专案工程进行整体实施,整个林业建设就不会陷入孤军作战的尴尬境地,就会收到事半功倍的效果,林业投资效益将会大幅度地翻番,同时其他专案工程建设也不会常常因为破坏了森林生态资源而遭到政府官员对林业部门的横加干涉和指责,导致森林资源遭到破坏。

  1.4在法律事实上,只对事件或行为的结果做出规定,而避开了其引发的原因,最突出的就是在对破坏森林资源违法者处罚上。

  所有的森林法律法规只对破坏者作了详细的处罚规定,而没有对消费者做出任何约束,这主要表现在对野生动植物的保护上。有的观点认为,如果没有猎杀野生动物、挖掘野生植物的行为存在,市场上没有这些产品,消费者自然就不会消费这些产品,因此,处罚的当然应该是生产者和经营者。其实不然。多年来的执法实践证明,消费这些产品的,都是一些特殊阶层人士,他们要么拥有相当的权力,要么拥有足够的金钱,那些违法的生产者和经营者,都是在这些特殊阶层人士给出巨大利益的诱惑下,铤而走险,走上违法道路上的。由此可见,这种生产者与消费者之间的关系,是同为因果关系,他们既是因,又是果,只处罚盗猎盗挖野生动植物的行为人,而袒护消费这些特殊产品的特权阶层人士,显然是极不合理的。同样的原因,在盗伐滥伐林木处罚上,对盗伐滥伐者与经营者施以不同等的处罚也是不合理的。在盗伐滥伐活动中,非法经营者往往是主动者,获利丰厚;而盗伐滥伐者则是被动的,获利甚微。况且非法林木经营者对那些不疼不痒的处罚根本就不在乎,他可以在以后的非法经营活动中成倍地将处罚损失赚回来。

  在此,笔者需要做出进一步说明的是,林木采伐在森林法的规定上,有合法采伐与不合法采伐之分,对于消费者来说,在市场上,他是没有办法区别合法与不合法的产品的,因此,消费者不必承担自己消费的非法采伐产品的法律责任;而对于加工和经营者来说,他是能够区分合法采伐与非法采伐产品的,因此,他应该承担与违法采伐者相同的法律责任。在珍稀动植物保护上,中国有关法律规定,市场上不得自由销售这类产品,消费者可以明确知道这些产品是非法产品,而消费者消费了这些非法的产品,当然应该接受相应的法律处罚。从另外一个角度而言,非法采伐林木者和盗猎盗挖珍稀动植物者,与经营者和消费者相比,他们是弱势群体,在违法活动中,他们是被动的,其违法活动收益远远低于经营这些违法产品者的收益,而且,在消费珍稀野生动植物产品上,消费者都是主动者(因为这些产品不是必须的生产生活资料),基于这些理由,森林法律法规对于二者的违法行为的处罚应该相同,而不应该有所偏袒。  

二 在行文技术上的存在的问题

  2.1条款之间欠严谨。法律法规之间、条款之间应该非常严谨,具有很强的可操作性。森林法律法规个别条款有欠严谨。例如,森林法第十九条规定:「地方各级人民政府应当组织护林组织,负责护林工作;……订立护林公约,组织群众护林,划定护林责任区,配备专职或者兼职护林员。……护林员的职责是:巡山护林,制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的,护林员有权要求当地有关部门处理」。在这一条中,涉及到三个问题:(1)护林公约有没有法律效力问题。如果没有法律效力,护林公约就没有护林效果,这是显而易见的问题。如果有法律效力,护林公约在多大程度上产生多大的效力,这是很难掌握的问题,这需要森林法进一步明确。(2)护林员有没有处罚权的问题。森林法上明确讲了护林员有制止权,但是,这个制止权范围有多大,所有森林法律法规没有再作解释或规定。大家都知道,目前林业执法存在的最大问题就是「制止」问题,所有法律法规只对造成森林资源破坏的行为作了详细规定,而对事前的防范与制止却显得非常无力和无奈。因此,有必要对护林员的制止权在法律上予以明确,在明确护林公约的法律地位的基础上,依法授予护林员明确的制止权和防范权。(3)护林员工资问题。现在不少集体林区缺少护林员,究其原因就是没有护林经费,护林员工资无法兑现,而林业部门自己征收的林业基金,也多用于自己的办公支出或者用于发工资,根本无力支付护林员工资。因此,森林法必须明确规定,林业基金等林业专项经费,必须全部用于林业建设(首先要包括护林员工资),不得挪作他用。

  还有,在森林法第三章第二十一条、第二十二条、第二十三条等,对一些要式行为和不要式行为作了规定,而对相应的违法行为却没有做出相应的处罚规定,可操作性较差。象这样的条款,在《中华人民共和国森林法实施条例》等林业法律法规中也有存在,尤其是有关行政许可方面,只规定了从事林木经营、野生动植物繁殖等行为必须经过行政许可,却没有规定行政许可证照的办理、审验、吊销等具体的操作办法,致使这种行政许可操作少有规范,要么林业执法部门侵犯经营者的利益,要么这种行政许可形同虚设。

  2.2措词欠规范。法律法规应该措辞严谨、明确,不能模糊不清,给执法和法律的宣传学习带来不必要的困难。例如森林法第二十五条「林区内列为国家保护的野生动物,禁止猎捕;因特殊需要猎捕的,按照国家有关规定办理」,至于是什么国家规定,却没有明确指出,象这样的条款,森林法和其他林业法规还有多处存在。

  在《中华人民共和国森林法实施条例》第二条「森林资源,包括森林、林木、林地……森林,包括乔木林和竹林。林木,包括树木和竹子。……」,显然,这种森林定义除了犯了前面所说的割裂生物与环境的技术性错误外,还犯了回圈定义、递回定义的错误(法律不是电脑程式,是不能进行回圈定义和递回定义的,否则,将会造成理解上的歧义)。

  2.3法律法规之间有些条款和内容相似甚至雷同,这在林业法律法规中的要式行为和不要式行为的规定以及法律责任的规定条文中普遍存在,应予合并。

  2.4对一些自由裁量的行政行为没有给出必要的约束,给行政执法带来极大的不便。例如,在森林法的法律责任中,有许多关于给违法者处以某某价值若干倍的罚款,这其中的价值估算,应该予以明确。在现实行政执法中,都是按照本县(市)财政局、物价局、林业局联合下文的定价计算价值,确定处罚数额。但是,这种由本县(市)财政局、物价局、林业局联合下文确定的定价,一般要好几年才修改一次,致使行政处罚要么过重侵犯了行政相对人的利益,要么过轻起不到处罚作用。另外,这种好几年才修改一次的定价,还决定了林业基金的征收数额,往往都定得较高,将其运输和加工费用也加在基价内,严重地侵害了林农的利益。

三 对森林法的修改建议

  3.1对现行所有的有关森林法律法规进行清理,简化合并,根据实际情况,并入森林法或者森林法实施条例。例如,可以将《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等中的要点是条款并入森林法,将其中的详细规定并入森林法实施条例。

  3.2在森林法中加入科学的森林定义。也就是说,将森林法的第一条和第二条修改为:

  第一条 森林是陆地上的树木和其他生物在一起,按照一定的方式和秩序,与周围的非生物环境有机地结合在一起,共同发生着多种功能的生态系统。

  森林资源,包括生物资源和非生物资源。生物资源是指森林内的树木、草本植物和依托林地生存的野生动物、微生物;非生物资源是指林地和森林内的岩石裸露地、湿地、河流,以及地上的空间和环境。

  树木包括乔木、灌木和竹子。

  林地包括郁闭度在0.2以上的乔木林地、竹林地和灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林地、苗圃地、县级以上人民政府规划的宜林地。

  第二条 为了保护、培育和合理利用森林资源,充分发挥森林的生态效益和社会效益,改善生态环境,提供林产品,适应社会主义建设和人民生活的需要,特制定本法。

  在中华人民共和国领域内从事林木和其他森林生物资源的培育种植、采伐利用和开发利用森林内非生物资源的活动,都必须遵守本法。

  当然,这里的有关森林、森林资源的定义,还需要专家学者们去作更完善的修正,笔者只是在这里提出浅陋的看法。

  3.3森林可以划分为生态林和商品林。

  生态林的二三级林种的划分,按照《生态公益林建设导则》(GB/T18337.1-2001)进行进一步划分;商品林可以划分为用材林、薪炭林和经济林。其中用材林包括速生丰产用材林、一般用材林;经济林包括食用原料林(食用果品、油料、调料、香料、饮料等)、工业原料林(木浆、树脂、橡胶、木栓、单宁、工业用油等)、药用林(杜仲、厚朴、黄柏、银杏等)、其他经济林。

  根据国家的实际需要和实际立地情况,科学地进行区划,将中国现有的国土划分为商业用地和生态用地。将立地条件较好、地势平缓的土地划为商业用地,用于进行商业开发(发展农业,培育商品林,或者进行城镇建设等);将一些不宜于进行商业开发的土地(包括无林宜林地、宜草地等)和生态环境恶劣、地势险要等土地划为生态用地,根据实际情况,种树种草,或者进行科学封育。

  3.4林业建设的方针修改为:实行以营林为基础,普遍护林,大力造林,以生态建设为主,全社会参与,发展可持续林业的方针。

  3.5在森林法中增加和谐林业的有关内容,在林业建设中实现「资源分享,适时协同,按需生产,和谐共荣」、「政府扶持,人人参与」和「山清水秀,鸟语花香」的目标。

  3.6及早取消征收向林农征收的所有税费。

  在林区,森林资源为社会提供了巨大的生态效益,被全社会无偿共用,林农不但没有得到相应的补偿,反而要向林业部门缴纳林业基金等其他涉林费用,这显然极为不合理。因此,应该及早取消征收向林农征收的所有税费。与此同时,向有关消耗森林资源和以森林生态效益为经营物件的单位征收生态税,取消所有其他林业收费。

  3.7明确护林公约的法律地位,授予护林员的对破坏森林资源违法行为的制止权和防范权,明确护林员的工资来源。

  3.8增加对林业行政人员行政执法的监督内容,杜绝林政人员以罚代法和不作为等现象发生,明确规定林业行政执法不得受到横向干扰。

  3.9完善破坏森林资源违法行为的处罚内容;增加对消费非法野生动植物及其制品的消费者的处罚内容。

  3.10其他建议。

  (1)仔细研究森林法的文字结构和条款结构,确保措辞、行文严谨,前呼后应。

  (2)建立森林资源使用许可制度,将林木采伐许可证、野生动植物养殖证、捕猎证等许可证合并为森林资源使用许可证,同时取消其他所有林业许可证照,取消运输证。

  (3)增加有关林业调查规划管理、林业工程建设管理监督、林业职工岗位责任制管理与监督等条文。

  (4)增加森林生态监察内容,制定明确的由于行政行为造成生态破坏或森林资源减少的行政处罚措施和刑事处罚措施,让森林生态监察有法可依。

  (5)根据生态林和商品林的不同经营目标,明确林权所有者对其拥有的森林资源有不同的自由支配权:对于生态林,林权所有者拥有限的(法律限制)经营权;由于经营权受限所造成的损失,林权所有者还应拥有向国家或生态受益单位索取生态补偿的权利。对于商品林,在不破坏生态环境和符合森林资源科学经营的条件下,林权所有者对其拥有的森林资源拥有完全的自由支配权。

四 森林法实施条例修订

  4.1细化林业许可制度,其中包括有关林业行政许可的申请、登记、审批、审核、吊销等程式,这些程式和办法,可以参考机动车辆驾驶证的申请办理审核程式和办法来制定。

  4.2细化林业调查规划管理、林业工程建设管理监督、林业职工岗位责任制管理与监督等条文,将林业调查与规划纳入法制化轨道,让林业调查规划与森林资源监察有机地结合起来,发挥法律效力;让林业工程建设接受法律监督,遏制专案腐败;加强林业队伍建设,通过法律来管理林业队伍,提高林业职工的素质和工作水平。

  4.3增加森林公园、自然保护区管理内容,将所有森林公园和所有类型的自然保护区纳入林业管理。

  4.4增加森林生态税征收、管理、监督条文,规定森林生态税由税务部门征收,全额上缴国家财政,所征收的生态税必须用于生态补偿,严厉禁止贪污、挪用、浪费生态税,尤其要禁止任何单位和个人以「林业建设」、「生态建设」、「手续费」、「代征手续费」、「公务费」等名义支出而截留、挤用、占用生态税,也不准以其他任何名义返还或补贴给其他任何单位和个人。生态税由国家按照生态公益林的实际情况统一使用,100%地补偿给林农。

  4.5增加森林生态效益和林价计算办法内容,为森林资源估算提供科学依据和法律依据,规范森林资源估算行为。

  4.6在取消其他林业法律法规的同时,将《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《城市绿化条例》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《林木林地权属争议处理办法》、《封山育林管理暂行办法》、《林业工作站管理办法》、《林业行政处罚程式规定》、《林业行政执法监督办法》等有关内容经过合理的修改后,并入森林法实施条例。这样,合并后,所有林业法律法规只剩下两个,一个林业基本法──《中华人民共和国森林法》(或者更名为《中华人民共和国森林资源保护法》、《中华人民共和国林业法》或《中华人民共和国森林生态系统管理法》),一个实施条例,极大地方便了林业法律法规的宣传和学习,也给林业行政带来方便。  

  张国庆 安徽省潜山县林业局林业工程师

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