【内容概要】本文拟就阿富汗2004年宪法文本进行分析,从而对阿富汗宪法制定的背景,以及宪法典的结构及其主要内容作简单的介绍,以期能够对阿富汗的2004年宪法能有一个大致之了解。

  【关  键  词】阿富汗伊斯兰共和国  过渡时期政府  大支尔格国民议会  独立选举委员会 独立人权委员  波恩协议

  一、  引言

  《阿富汗伊斯兰共和国宪法》(以下简称《阿富汗宪法》)于2004年1月4日由阿富汗大支尔格国民议会的550名代表表决通过,由过渡政府总统卡尔扎伊[1]签字后于2004年1月26日生效,这标志着阿富汗一个新时代的开始。同时,这也是一个重要的、值得研究的宪法现象。笔者认为我们应对阿富汗这样一个属于第三世界的、信奉伊斯兰教的国家的宪法投以关注的目光。

  阿富汗2004年宪法除引言外,共有12章计162条,其文本结构如下:

  引言

  第一章  国家(21条)

  第二章  公民的基本权利和义务(38条)

  第三章  总统(11条)

  第四章  政府(10条)

  第五章  国会(29)

  第六章  大支尔格国民议会(6条)

  第七章  司法机关(20条)

  第八章  行政区划(7条)

  第九章  紧急状态(6条)

  第十章  宪法的修改(2条)

  第十一章  其它规定(7条)

  第十二章  过渡时期之规定(5条)

  应当说,阿富汗宪法的文本结构大抵还是比较特别的。[2]这主要是因为其宪法中规定了两个议会,“大支尔格国民议会”和国会,此外也因为阿富汗重建还须一定之时间,所以有了过渡时期之规定。但就总的而言,阿富汗宪法的文本结构与大部分国家还是共同之处的,符合现代宪法结构的潮流,体现了宪政的基本精神——保障公民权利、限制国家权力。

  二、阿富汗宪法制定的背景

  阿富汗伊斯兰国地处亚洲中西部,面积65万多平方千米,人口2416万。自二十世纪七十年代以来阿富汗政权频频更迭,内忧外患皆十分之明显。[3]虽然在美国的协助下,阿富汗北方联盟等军队于2001年底击败塔利班,阿富汗并于其后在美国和联合国的帮助下组建临时政府。但是由于历经数十年之战乱,阿富汗地方军阀割据现象十分严重。现任过渡政府总统卡尔扎伊,其实际的管辖范围仅有首都喀布尔和其附近的一些地区,其它的边远省份都在当地的军阀头子、部族长老的控制之下。在这些单独的“自治区”中,所有的财政税务都是独立的,而地方军队根本不听从中央的指挥。尤其是阿富汗东部,军阀混战时有发生。这是阿富汗部族矛盾的具体表现之一,也是阿富汗新政权必须面对的重大难题之一。此外,根据阿富汗研究与评估机构(the Afghanistan Research and Evaluation Unit,简称AREU)和世界银行(the World Bank)支持下的一项从2002年11月开始至2003年秋结束的有关阿富汗政府机构运行的情况的报告,How Government Works in Afghanistan: A Study of Sub-National Administration,表明阿富汗地方政府,由于长期以来得不到中央的财政支持,其财政在相当程度上依赖于地方军阀或者部族长老,这一方面也导致了地方政府与中央政府之间的联系在某种程度上受到削弱,而与其相对应的结果是,地方军阀和部族长老由于得到地方政府支持,从而增加了其对抗中央政府的力量。[4]

  与此同时,阿富汗新政权还必须面对如下两个国内问题:其一、塔利班和“基地”残余仍对其政治过程构成威胁。尽管塔利班残余的力量已然逐渐消减,但是在短期内,其仍具有一定的力量,依然可能对阿富汗的重建过程构成极大的威胁;其二、新政权如何尽快实现经济重建。在阿富汗这块千疮百孔的土地上,如何实现其制宪时所提出的目标,实现家园的重建,与其说关系到美国西亚政策的成败,毋宁说是更是与阿富汗人民的利益切身相关。在这块土地上,如果无法实现战后重建,那幺,势必会加剧其分裂与对立。而这必然将阿富汗重新带回过去那种悲惨境地。

  因此,以上三个问题的解决与否,关系到阿富汗新政权的存亡,同时也关系到阿富汗宪法之实现与否。

  此外,随着国际社会对阿富汗事务的介入的加深,也就使得阿富汗制宪之时不得不考虑国际因素:一是,美国。美国在阿富汗事务中起了主导作用。尽管国际社会之前对美国发起对阿富汗塔利班的打击一直多有批评,但是在这个以美国为主导的单极世界里,人们只能被迫去承认这个现实。阿富汗临时政府在重建的重要问题上无疑必须征得白宫的同意。另外,其重建还需要大量的资金和专家,这些都需要以美国为首的国际社会予以大量的援助,尤其是资金上的援助,这也迫使其不得不屈从于美国;二是,联合国。联合国在阿富汗重建工作中的地位将会变得更加重要。就此次制宪而言,联合国就为阿富汗提供了大量的资金援助和技术支持,更确切的说,制宪的整个过程正是在联合国的支持下完成的。阿富汗宪法起草委员会、制宪委员会、“制宪大支尔格国民议会”及其秘书处,都是在联合国援阿特派团(United Nations Assistance Mission in Afghanistan,简称 UNAMA)和“联合国发展计划”(United Nations Developing Program,简称UNDP)制订的联合计划的支持下进行制宪工作的,且这三个委员会中还有许多来自联合国的专家为其提供咨询和帮助。总的而言,阿富汗此次制宪中,联合国起了很大的作用。这也使得阿富汗必须充分考虑联合国有关的规定及其精神,尤其是《联合国宪章》和《人权宣言》的有关规定和精神。

  又2002年2月4日阿富汗临时总统卡尔扎伊宣布恢复前国王查希尔·沙阿统治时期由阿富汗当时的立法机构通过的1964年宪法,同时宣布废除所有与该宪法以及波恩协议精神相抵触的法律、法令和命令。[5]因此,阿富汗此次制宪在某种意义上讲,并非一次原生性的制宪,而是对该国一九六四年宪法所作的全面修改。这二者之间的承继性到底有多大,笔者以为也是一个值得探讨的问题。同时,可以肯定地说临时政府总统卡尔扎伊的这种做法在一定程度上是有其合理性,但是否具有正当性,以及该做法的合理性和正当性之间的关系如何,却也是值得考虑的一个问题。限于篇幅,笔者在本文里将不予讨论。

  三、阿富汗宪法规范的基本原则

  (一)伊斯兰主义

  阿富汗人97%左右都信奉伊斯兰教,有着悠久的伊斯兰文化的历史,因此,其宪法也必然反映了伊斯兰教的精神。但我们知道宪政最早发生于西方基督教文明。当国际社会试图将现代的宪政引入阿富汗或者说阿富汗人民试图以此来规范其社会关系时,他们不得不面临一个严峻的问题,即如何使宪政与伊斯兰文化得到协调。关于宪法中是否继续规定伊斯兰教、如何加以规定,实际上也曾经引发较大的争论。但最终阿富汗2004年宪法和过去的几部宪法,及其它一些伊斯兰国家一样对于伊斯兰教都做了规定。

  阿富汗新宪法关于伊斯兰教的规定很多。在宪法引言之前就有了这样的宣言:“以仁慈的富有同情心的安拉之名。”而后宪法引言之第1项和第3项又有类似的文字。第1章第“国家”的第1条明文规定了阿富汗的国家性质是“伊斯兰共和国”;第2条将阿富汗的国教定为伊斯兰教;第3条则规定了伊斯兰教教义高于一般法律的地位;第35条第2款第1项规定了政党之章程和活动不得与伊斯兰教义相违背;第45条规定国家之教育课程与伊斯兰教之关系及伊斯兰教教育;第54条第2款规定了伊斯兰教在公民生活中的地位;第63条总统宣誓有总统须遵守和维护伊斯兰教之规定,第74条各部长宣誓和第119条法官宣誓亦有类似之规定;第113条有关用伊斯兰教法典进行审理案件之规定;第118条第3项有关法官资格之规定;第149条不得修改有关改宪法关于伊斯兰教之基础规定之规定。之所以,详细地列举宪法中有关伊斯兰教之规定,乃是为了证明伊斯兰教在阿富汗宪法中之地位。

  (二)人民主权

  人民主权指的是国家中的绝大多数人拥有国家的最高权力,乃是现代宪法所共有之特征。阿富汗宪法作为人类社会进入二十一世纪之第一部新宪法,特别是在联合国之帮助下制订的新宪法,无疑也具有这一特征。《阿富汗制宪计划书》(The Constitution-making Process In Afghanistan)之《制宪工作概要》(Overview Of Constitution-making Exercise)指出此次制宪乃是在《波恩议定书》(Bonn Agreement)的主要原则指导之下,尤其是阿富汗人民自由决定其将来之政治的原则之指导下,进行的。[6]这充分说明了阿富汗制宪过程之民主性。

  阿富汗新宪法之引言之表述,“我们阿富汗人民……通过我们所选之大支尔格议会之代表于伊斯兰纪1382年于喀布尔市制定本宪法”,已然首先表明了阿富汗人民主权者之地位。而第1章“国家”第4条第1款之规定,“阿富汗国家主权属于人民。人民可直接行使国家,亦可通过其代表行使国家主权。”则明确了阿富汗人民主权者的地位。其后几款则进一步明确了“阿富汗人民”之组成。而第3章第61条总体选举之规定和第63条总统宣誓之规定,则表明了总统和人民之间的关系,总统有人民以直接选举的方式产生,对人民负责,须为“阿富汗人民之幸福和发展鞠躬尽瘁”。这也说明了阿富汗人民的主权者之地位。其后第65条有关总统发起公民投票之规定和第67条第1款之规定实际上也是对此的一侧面反映。第4章“政府”75条各部长之宣誓亦然。而第4章“国会”和第5章“大支尔格议会”有关国会上下两院、省、区议会以及大支尔格议会议员之选举之规定,都突出了议员由选民选出,代表人民、对人民负责之意旨。如第81条、第83条、第110条之规定。

  (三)保障人权

  保护人权是阿富汗宪法的主要理念之一。所谓人权是指作为一个人所应该享有的权利,是一个人为满足其生存和发展需要应当享有的权利。由于阿富汗长期处于战乱,因而在过去的30多年里,阿富汗的人权长期遭到忽视,甚至是践踏。据Human Right Watch(人权观察)2003年的对阿富汗南方12个省和地区所进行一项调查报告Killing You Is A Very Easy Thing For Us表明,战后阿富汗的人权状况较战前虽然已有较大的改善,但是依然存在严重的人权问题。其中,妇女和女孩的人权现状尤其令人担忧。在该报告里,Human Right Watch对一些地区做了实地采访,结果发现:虽然有关规定已不在限制阿富汗妇女的穿着,但是那些拒绝传统穿着的人依然受到一些极端的妇女歧视组织和个人的威胁;另外,由于社会治安状况依然十分混乱,阿富汗妇女和女孩很容易遭受强暴、殴打,所以,其受教育之权利亦未能实现,在一些边远农村,女性为了安全不得不呆在家里;与此同时,强制婚姻等一些问题也严重地侵害了阿富汗女性的人权。该报告还指出一个非常严重的现象,男童被鸡奸之现象亦十分严重。此外,该报告认为,由于目前阿富汗枪支泛滥,加上缺乏规制军队之有效机制,这种情况在短时期内将难以得到有效控制,因此,由此派生出来的抢劫、杀人、强奸、敲诈勒索等刑事犯罪仍然会十分严重。而且由于现行的司法体制的不完善,也将使得被害者之权利得不到救济,而加害人却逍遥法外。[7]

  Human Right Watch   2004年阿富汗人权报告,“Enduring Freedom”Abuses By U.S. Forces In Afghanistan,则对美国军队对阿富汗人权侵害做了分析。主要有:一、许多人被误认为“塔利班”或者基地成员而遭到美军逮捕或者枪击;其次、被美军俘获之战俘得不到适当的司法救济,其中对许多战俘的审判甚至不遵守国际法规定的审判程序。这也给阿富汗当前的政府提出了一个十分艰难的使命,面对美国和英国,该如何去保障这些战俘的人权?因为依据阿富汗宪法的规定以及《联合国人权宣言》,国家应当保障公民之人权,保护人权乃国家当然之义务。[8]

  但是,我们也应当看到,正是由于上述问题的存在,才使得人们深深地意识到人权保障的重要性,明白在宪法中规定人权保障的重要意义。而战后的人们对一个能够安居乐业,重建家园的和平环境的渴望在宪法的制定过程中也就得到明确而又强烈的表达。正如《阿富汗制宪计划书》里所提到的,人们早已厌倦战争,渴望和平。正是这种反思在阿富汗制宪过程中发挥了巨大的作用。阿富汗此次制宪对此也给予了比较充分的考虑,在宪法上不仅对公民的权利和国家权力予以比较明确的规定,同时,还将过渡时期的一个人权保障机构,独立人权委员会以宪法规定的形式确定下来,从而在国家主权力之外建立一个独立的机构,对国内的人权状况予以监督、评估,并为人权提供相应的保障。这些将在下文的论述种进一步展开。

  (四)法治

  法治也称“法律统治”,是指统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化,并严格依法进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态。其核心内容是:依法治理国家,法律面前人人平等,反对任何组织和个人享有法律之外的特权。[9]法治原则是现代宪法的一个重要特征。

  阿富汗宪法引言第8项明确地表达了阿富汗人民建立一个“以法治为基石”的市民社会的渴望。宪法第22条则禁止歧视和特权,确保了“法律面前人人平等”。此外,第25条无罪推定、第26条罪责自负、第27条法不得溯及既往、第29条禁止刑讯逼供和肉刑、第30条公民的辩护权诸条之规定,都强调了“法治”这一原则。同时,有关国家权力机关权力诸多规定,一般都以“由法律之规定”或者“依法”加以限制,体现了“法治”  之“有限政府”精神。此外,所谓法治,在现代社会更体现为“依宪而治”,阿富汗宪法第162条第2款规定“本宪法生效后,任何与之相抵触的法律和法令无效。”则规定了宪法的最高法律效力。正如过渡时期总统卡尔扎伊在宪法草案颁布后的致辞里所说的那样,“这(宪法)是我们国家的宪章,它将决定人民的政治、经济、社会和文化生活,”[10]这也表明了,阿富汗在朝着“法治”社会前进所作的努力。

  四、阿富汗宪法的主要内容

  (一)  公民的基本权利与义务

  阿富汗2004宪法在公民权利方面做了比较详细的规定,在第1章“国家”之后,第2章专门规定了公民的基本权利和义务,共计38条,是整部宪法中条文最多的。下面笔者将就阿富汗宪法中有关“公民的基本权利与义务”之规定主要内容做简单之分析。

  1.  公民的基本权利

  (1)  平等权

  平等是现代民主社会所追求的一个重要目标,而平等权也是现代社会中公民所享有的最基本的权利之一。这即是宪政所追求的目标,也以伊斯兰教教义相吻合。在比《大宪章》产生之前600年里,伊斯兰教已经有了“真主面前人人平等”的信仰,并且把这一信仰运用于其伊斯兰法学和习惯中。因此,在某种程度上,平等是应然的,然而造成不平等的这一实然现象的,却是阿富汗的政治现实。[11]笔者认为阿富汗的平等权可以分成两部分加以考察分析,一是民族间的平等;二是人与人之间的平等。

  首先是民族间的平等。阿富汗是个多民族国家,其中Pashtun族占总人口的44%、Tajik族25%、Hazara族10%、Uzbek族8%、其它少数民族(包括Turkman族、Baluch族、Pashai族、Nuristani族、Aymaq、Arab族、Qirghiz族、Qizilbash族、Gujur族、Brahwui族)13%。而其部族矛盾一直以来都是造成阿富汗国内军阀混战的主要原因。各部族间为争夺在国家中的领导地位和利益,以及地区的权力和利益,民族间的矛盾异常紧张,其中以普士图族与其它各少数民族的关系为最。改变这种现状,以建立一个各民族平等的国家的愿望在宪法中也得到了清楚的表达。

  阿富汗宪法引言,我们阿富汗人民“明白这样一个事实:阿富汗是一个独立的团结的国家,它属于在该土地上居住的每一个民族”(第4项),“为了建立一个一个没有压迫、暴行、歧视和暴力的,以法治为基石的,富于社会公正的,保护人权和尊严的,保障人民之基本权利和自由的市民社会”(第8项),  “为了确保居住在该国土地之上的人民能够有一个良好的环境,能够安居乐业”(第10项)……制定本宪法。以上,这几条都表明了阿富汗人民对一个平等的社会的向往和追求。宪法第4条第2、3、4、5款对阿富汗公民的组成作了详细的描述,这在一定度上也表明阿富汗追求各民族之间以及人与人之间的平等,并试图通过法律加以保障的这样一种理念。宪法第6条之规定亦然。再者,宪法第16条有关官方语言之规定,规定了多种官方语言,也是宪法对民族平等的法定化之表现。最后,宪法第12条关于国歌的规定,规定国歌中必须提到阿富汗境内所有民族,亦然。

  其次是人与人之间的平等。作为一个伊斯兰国家,阿富汗人与人之间的关系并不都是平等的,女性与男性之间的不平等就尤为明显。在阿富汗旧的宪法里虽也有平等条款的规定,但是其主要侧重于保护特权,因此,人民的权利根本得不到太多的保障,相反,各部族的军阀们(首领)的利益在某种程度上得到了更为适当的规定和保障。这造成了阿富汗人民与各军阀之间的紧张关系。于制宪之初,有人曾建议,须将土地问题单列一章予以规定,但是,后来的草案和正式案都没有有关规定。大概是因为阿富汗过渡时期政府尚无消除二者之间的矛盾所需之足够力量使然。但财产上的事实不平等,并不能否认民主理念之平等,尤其是在目前如此巨大的国际压力下,阿富汗若将不平等条款写入宪法,显然,不仅得不到国际社会的援助,还会遭到国际社会的唾弃,这对于亟待重建的阿富汗而言,无疑是火上浇油,因此阿富汗宪法中不可能出现类似的规定。与此同时,也还必须注意到一点,由于长期的战争,使得阿富汗男性与女性人口的比例发生了严重的变化,现在其比例估计在1:6或者1:8之间。即女性人口大概为男性的6至8倍,这在短时间内将无法出现任何转机。而阿富汗之重建又需要大量的人参与其中,因此在不远的将来,阿富汗妇女将在政治、经济、文化各方面发挥巨大的作用,其力量是绝对不可忽视的。因此,在客观上也要求建立相应之机制以保障妇女之平等权。[12]另一方面,由于长期的战乱,人民渴望一个和平的环境,这客观上也要求建立一个平等的社会。这种呼声在战后显得日益高涨。这种呼声也在宪法中得以体现。宪法第22条规定:“禁止公民之间的任何歧视和特权。阿富汗公民——无论是男人还是妇女——在法律面前都享有平等之权利、负有平等之义务。”