论中国法院的分庭管理制度

  原载《法制与社会发展》2009年第5期

  摘要:1978年之后,中国社会的复杂性剧增。法院作为这种复杂社会中冲突的回应一治理机构,功能不断分化,在内部组织设置上表现为庭室不断增加,整个法院组织科层形态加剧。由此,在二者之间出现一种二律背反。克服这种局面的可能出路在于法院权力的缩减配置。

  2004年底中央司法体制改革领导小组提出关于司法体制和工作机制改革的初步意见,要求改革授权高级法院行使部分死刑案件核准权的作法,将死刑案件核准权统一收归最高法院行使。[1]为此,最高法院增加了三个刑庭。[2]按照最近一次机构改革后的法院编制方案,最高法院此前有内设机构20个。这样最高法院的内设机构成为23个,其中审判业务部门14个[3].

  和行政机关奉行的“上边千根线,下面一根针”的做法相比,中国法院审判庭职能行使上基本是上下对应,高院、中院、基层法院也都有着庞大的内设庭室,所以,在其内部机构职能和设计上表现出一种直筒状的外观。并不从域外制度正当性的倾见出发,也不是当作中国法院改革的摹本,而仅仅以一种底色的形式来映衬中国法院的情况,会注意到中国和美国联邦系统的法院在内部组织上差异巨大,美国法院内不但有权独立审判案件的法官人数少得多,而且没有按照案件类型进行的分庭式管理。[4]

  这种不带有任何批判意味的比衬,导出本文关注的话题,就是为什么中国法院内部会有如此多的庭室?这种内部组织-结构,显现于外部行为,给中国的司法审判产生什么影响?

  我试图从中国法院文革后恢复发展三十年的历程,细致地描述中国法院内设庭室不断增多、细化的过程,对此现象进行初步解释,进而力图有一些延展性的认识。我认为中国法院内设庭室的剧增,是应对中国社会复杂性、功能分化的产物。此外,中国法院分庭式管理也产生了内部治理上的积极功能,两者存在交互肯定关系,从而为法院扩大编制、增设机构提供了根据,法院利用这些正当性支持,自身有目的地放大这一结果。最终这种情况反而导致中国司法的自主、自立下降,导致一个二律背反的局面。

  一、复杂性应对与功能分化

  作为社会纠纷、冲突的“回应-治理”机构,法院在组织设计上受社会形态复杂性[5]因素决定较重。社会形态复杂性一方面受社会分工影响,另一方面与社会变迁的剧烈程度,与贝克称之为的“风险社会”[6]中的行为、事件的不确定性程度正相关。作为一种社会组织,法院的功能担当状态直接表达了由社会分工和社会变迁等所推动的社会复杂性程度。由于社会分工无限细化趋势的加强,作为应对社会分工的社会组织的功能分化呈现同一样态。就帕森斯看来,传统社会与现代社会的一个基本的分野就在于复杂性的程度和功能分化,而现代社会在这两个维度上都远远超过了传统社会[7].在1980年代之前,中国实行高度集中统一的计划经济,公有经济独大,公有经济实体之间的纠纷由共同的上级机关协调处理;在社会治理上实行单位制的管理,一般纠纷大多由所在单位出面解决;企业产权形式单一,个人几乎没有私产,民商事纠纷很少;加上人口流动极少,刑事案件发案率都较低。所以,法院在整个国家治理体系中角色偏远,承担的功能极少,自然不可能有较多的庭室。从1978年到2008年三十年间,正是中国社会最激荡的时期,法院内设庭室不断增多、细化,与这一过程同构。

  经历了文革期间的断裂,中国法院在1972-1975年前后渐次恢复。在1979年之前,法院内部机构设置简单:1949年之后第一个法院组织法规《人民法院暂行组织条例》规定:“案件多的县级人民法院得分设刑事、民事审判庭。”“省级人民法院设刑事、民事审判庭。”“最高人民法院设刑事、民事审判庭,并得设其他专门审判庭。”[8]1954年《人民法院组织法》规定:基层法院可以设刑事审判庭和民事审判庭。中院设刑事审判庭和民事审判庭,在必要的时候可以设其他审判庭。[9]1979年《人民法院组织法》在基本条文上保持与1954年相同表述,规定基层法院可以设刑事审判庭和民事审判庭,处理刑事案件和处理婚姻等民事纠纷。这种庭室设置是作为纠纷裁判机关的法院最初级的、最本色的功能体现,恰当的反映出当时中国社会形态高度同质化、简单化的特点。然而自1979年《人民法院组织法》颁布后,法院内部庭、处、室设置渐多,尤其是在审判庭设置上,到2001年中央编委提出《地方各级人民法院机构改革意见》的二十余年间,庭室数量每五年都要向上翻高一次。这个过程首先是政治驱动的。1979年《人民法院组织法》通过的半年前中共中央召开了中央工作会议和十一届三中全会。在这一时期,邓小平、叶剑英、华国锋等中国领导人摒弃其他分歧,以周恩来1975年在四届人大一次会议上提出的“四个现代化”[10]作为政治共识,开启了全面的改革开放。在十一届三中全会的会议闭幕式上,邓小平进行了著名的讲话,其中讲到:“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要用法律的形式来确定;它们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决。”[11]李先念具体提出“设置裁决经济工作中各种纠纷、案件的司法机构”。[12]时任最高法院院长江华迅速对此作出反应,1979年2月1日提出要在大、中城市高、中级法院建立经济审判庭,受理经济纠纷案件[13].重庆中院2月份即成立经济庭,成为全国范围内最早建立的经济审判庭。1979年9月最高法院亦设立经济审判庭。[14]作为对未来中国社会形态的一个估计,在十一届三中全会之后颁布的1979年《人民法院组织法》在法院庭室设置上,比1954年《人民法院组织法》给中高级法院和最高法院增加了一个授权性规定:中级法院设刑事审判庭、民事审判庭,根据需要可以设其他审判庭。[15].

  由此,以1978年12月为起点的制度变革释放了生产力,革新了旧的经济形态,使整个中国社会开始巨变,这种巨变又传递到了司法过程的应对上。1980年9月全国人大常委会提出:“应当建立和健全经济法庭和经济检察机构,加强经济司法工作,以保障我国社会主义现代化建设事业的顺利进行。”[16]1983年9月2日修正的《人民法院组织法》规定基层法院可以设经济庭,中院根据需要可以设其他审判庭。此后,根据组织法上的该授权条款,法院因应社会政治、经济各方面的变化,在内部庭室设置方面出现纷繁的状态:

  1982年《民事诉讼法(试行)》规定法院审理的行政案件,适用该法。一些地方法院就开始由民庭或经济庭受理行政诉讼案件。到1987年,各地法院根据最高法院通知规定[17],就已经有很多成立了行政审判庭。[18]1989年4月《行政诉讼法》通过后,正式为行政审判提供了全面依据。

  1970年代后期法院恢复后,曾设立信访科,解决文革期间的冤假错案。1987年9月25日最高法院告诉申诉审判庭成立,从10月4日起开始办公。[19]各地也先后设立告申庭,受理起诉,并对生效案件中,发现确有错误的,按照审判监督程序再审。

  1991年《未成年人保护法》颁布,规定公检法机关办理未成年人犯罪的案件,应照顾未成年人的身心特点,并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。

  据此,法院在传统的刑庭中分出了少年庭。1999年《预防未成年人犯罪法》规定审判未成年人的刑事案件,应当由熟悉未成年人身心特点的审判人员依法组成少年法庭进行。各级法院由此设立了常设的正式编制的独立的少年审判庭。[20]

  1992年,邓小平南方谈话,中国开始建设社会主义市场经济,整个中国政治、经济、社会形态出现了更远超过此前14年的巨变。为“适应改革开放和经济建设发展的新形势”,时任最高法院院长任建新就提出:在省高院以上设立执行庭以及其他法院可以设置知识产权庭、房地产庭等更多的庭的问题,同意最高法院和各地法院“理顺法院内部机构,使法院内部机构设置更为合理”。[21]此后的1993年8月5日,北京高院、北京中院即在全国首先成立知识产权审判庭。1995年最高法院成立知识产权办公室,设在经济审判庭内。1996年11月,全国人大常委会讨论通过最高法院成立知识产权审判庭。[22]

  1995年,法院的法警部门经中央编委批准,在各级法院正式列编,作为法院内设机构。在基层法院设法警大队,中院设法警支队,高院设法警总队,最高法院政治部设警务部,负责押解、看管、值庭、安检、送达法律文书、参与民事行政案件执行、强制措施实施等。[23]1995年后根据国务院、中央军委《关于中国人民武装警察部队内卫执勤任务范围的规定》,全国武警部队不再承担执行死刑任务,陆续交由当地法院法警直接承担。[24]

  以上的法院内设机构设置,大多是具有共同性的,此外,由于《人民法院组织法》的授权性规定“根据需要可以设其他审判庭”给了各地法院很大的裁量权,各地都根据本地特点和需要设立了各式各样的审判庭。比如深圳中院,1988年7月成立了涉外经济庭(经济二庭),专门审理涉外、涉港澳台案件,当年还设立了经济调解中心。1989年1月,成立了房地产庭,1993年12月,成立了破产庭。[25]湛江中院设立有不按照案件类型划分的开发区庭[26].而在各地的基层法院,情况更是繁杂,往往根据本地特点,设有五花八门的各种审判庭,比如当地信用社比较多、金融信贷比较发达的就设有金融庭,建筑业比较发达的就设有建筑庭[27],当地是肉鸡生产特色县,肉鸡生产、加工很发达,相关的购销合同纠纷等比较多,就设有畜牧审判庭。[28]此外,很多基层法院还设有大量派出法庭,在2005年全国法院法庭工作会议之前,许多基层法院实行“一乡一庭”,所以一个大的基层法院的实际庭室数量甚至超过中级法院[29].

  以上这种系统内部不断的分化、整合以应对社会复杂性的一个非预期后果就是,这种功能应对指向了自身,出现了自反身性(self-reflexivity )[30],即复杂性应对本身使得自身也产生了复杂性问题,比如庭室之间的冲突、法官行为监控和庞杂的行政事务,从而产生克服新的复杂性问题的需要。为此,法院内部设立了大量的辅助性事务性机构,专门管理由于大量庭室设立出现的行政事务,还基于内部权力制约,将一些庭室的权力划出专门行使,并设置了对这些众多庭室进行内部监督的机构:

  肖扬第一任期(1998-2003年)推出“一五纲要”,在法院内部的制约机制上,沿用了此前任建新时代已经开始的立审分立和审执分立[31],强调“三个分立”,其一就是突出构建“大立案”模式,将各审判庭、执行庭、基层法庭的立案权全部收回,法院告诉申诉庭拆分成立案庭、审监庭。

  1994年之后,中共中央突出强调加强和改进思想政治工作。1996年法院机构改革,各级法院的人事部门扩大职能,将政工、人事工作统一协调管理起来,成为与检察院的政工机构一样的政工部门,最高法院、高院设政治部,中院设政治处,基层法院设政工科。[32]

  在法院民事、刑事、行政各庭都有大量的书记员、临时聘任制书记员,原有各庭自行管理。1999年后,最高法院提出书记员单独职务序列[33],各地试行对书记员单独管理,如广州中院就设了一个专门管理书记员的机构书记员处。

  对于法院分庭原因的以上两种归类,只是一种粗分,在细目上,一些庭的设置,更多的是两方面的考虑。如执行庭的设立即如此:文革后期法院恢复后民事案件极少,没有经济案件。1982年《民事诉讼法》(试行)虽然专编规定了执行程序,但是作为程序法并没有逾越组织法的规定,要求各级法院设立执行庭。各级法院民商事案件仍然采用“审执合一”方式。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》[34]之后,民商事案件迅猛增加,经济案件和民事案件的执行成为突出问题。原来因为执行案件少,可以由相关庭自行执行,由于案件数量激增,更由于审执合一带来的审判兼执行人员的权力滥用,成为法院考虑将执行庭单设的一个因素。1991年《民事诉讼法》规定基层法院、中院根据需要,可以设立执行机构。[35]

  另外,由于人对问题的关注能力是有稀缺的,人不可能持续关注多个事务,所以必定会在多个目标管理事务之间有所取舍,而取舍的根据在于激励的不同,通常会将关注力集中在受到的激励比较强的目标上,所以在部门设计上,不作专业分工的部门混同还会带来职业设计目标的落空等问题。比如1982年《民事诉讼法》(试行)规定了法院可以受理行政诉讼案件[36],但是当时法院没有设单设行政庭,行政诉讼案件由经济庭受理,属于当时法院经济庭受理的六类案件之一。[37]当行政诉讼设在法院经济庭的时候,由于审理经济案件可以获取远远高于行政案件的诉讼费,对法院的利益权重较大,而且经济案件面对的是公司、企业和自然人之间的财产流转关系,审理案件的政治风险和难度远远小于以行政机关为被告的行政案件。所以,经济庭就不愿受理行政案件,即使碍于法律规定不能不受理,也会在具体操作的时候设置一些壁垒,从而使得行政相对人较难将案件引入到诉讼中。而且在人员分配上,往往审判水平比较高的法官会被分配在最受重视的经济审判事务上,而主办行政案件的法官业务能力不是很强。以上这些情况必然会阻碍行政诉讼的发展。所以,将行政诉讼单设为一个独立的庭,就会改进这种局面。

  此外,执政党从整个国家治理考虑,在各机关都设有一些综合部门:1989年6月中共十三届四中全会提出加强党的建设,惩治腐败[38].最高法院商请中组部、中央编委同意,在各级法院成立了监察机构。最高法院、高院、中院设监察室、基层法院设专职监察员。[39]另外,根据《党章》和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(1998年3月30日印发)规定,中级以上法院设立有机关党委,基层法院设党总支。1996年之后,中级以上法院“按地方有关规定”设立了专设的离退休干部机构[40],大多名为老干部处。

  与法院内设机构同步增长的是法院的人数编制:1978年,全国各级法院实有干警5.9万余人[41],到2008,全国法院系统法官及其工作人员已有30多万[42].

  概观1978年后的三十年,总的司法治理思路是确定的,从知识回应角度来说,中国法院是靠在法院内部增设专业的审判庭、在审判庭内设立专业化的合议庭和设立专门法院等方式应对复杂性的问题。[43]

  二、追求的自我强化复制

  法院内设庭室的增加,从原因方面看,是受动于整个社会政治经济形态的变迁;就分庭的结果来看,在内部治理上通过功能分化、知识分工化解社会复杂性。

  这样两个方面在逻辑上交互肯定,构成了法院分庭管理的最大的正当性基础。

  正是秉持、依托了这样的正当性,法院在近三十年不断扩大内设机构数量、增加人员编制。在这一个过程中,法院自身有意识的利益追逐所起到的催化、助推作用不应被低估。多年来,最高法院总是督促各级法院尽可能的向地方党委、政府编制主管部门联系,增设机构、增加编制。[44]因为,在机构编制、人员数量、机构权力这样一个关系上,各个机构的负责人都知道这样一条定律:机构编制越大,人员数量越多,进而机构的事权也就越来越大,机构地位重要性就越来越强;机构重要性越强,机构事权越来越大,然后就会进一步扩大机构编制,可以进更多的人;人多了,又进一步成为扩大事权的理由。在事权变更配置由不同的机构进行竞争的时候,更多的事权会配置给人员比较多的机构。1996年刑事诉讼法修改,之所以把更多的案件侦查权配属给公安机关,甚至将税案、假冒商标案件等检察院最看重的自侦案件从检察院划出,一个考量因素就是:检察院的侦查人员数量不够,难以承担数量如此巨大案件侦查。之所以扩大律师在《刑事诉讼法》三个阶段的权力,也是以律师队伍扩大,所以可以更多地发挥律师在刑事诉讼中的作用为理由的。[45]

  法院追逐这一利益的行动,集中通过法院院长的激励目标外化出来。在法院内部,法官对于本院院长的评价根据主要不是院长的知识水准,而是行政能力。

  一个法院院长,如果业务很精良,但行政能力表现较弱,通常在院内的评价不会太高,但如果行政能力很强,即使审判业务稍差,所获得的评价也会不错。这种评价不仅是一般社会性的发议论,而是政治性的,因为院长年度考核和调动、提拔时组织部门要进行干部考察,本院一定范围内的干警民主测评情况是重要的参数。[46]此处所称的行政能力,在本文所讨论的话题内,主要是指法院院长和党委、政府在组织人事方面的协调能力,即能否取得党委、政府主要负责人的支持,提高内设机构规格、增设干部职位、提高干部职级。但是,干部职数增加是受到内设机构数量和人员总编制数量限制的[47].要解决级别、职位,途径就是增设机构。较长时间法院一个主要作法就是按数字序号设立审判庭,一个民庭分成民一庭、民二庭,经济庭分成经一庭、经二庭、经济调解中心、涉外经济庭,刑庭分成为刑一庭、刑二庭、少年庭(刑三庭)。这些庭或按审级或按照地域分工,刑庭则大多按罪名分工,这种按照序号划分的审判庭设计都具有一定可以言说的可接受性。

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