国家联合的制度类型

  摘 要

  本文以国家联合作为有别于统独的两岸关系架构,分析政合国、特殊关系、国协、邦联四种制度类型,并以奥匈帝国、美加关系、大英国协/独立国协、德意志邦联/美利坚邦联为个案,分析两岸关系架构的出路。结论认为政合国和邦联并不适用,两岸宜从特殊关系和国协,学习建立解决问题的双边机制。

  台湾与大陆的政治终局如何安排,历经半世纪的统独之争,已经产生更多样化的思惟。早期将统独视为零和赛局的旧思惟,随着台湾民主化和国民党本土化,如今已经面临更多挑战。最大转变,在于超越国家认同的主观情感之争,转向两岸关系架构的制度讨论,因而使统独光谱更趋多元。其中,国家联合(特殊关系、国协、邦联)介于统独之间,虽有部份政治人物提及,却很少说明确切的内涵,但国家联合作为政体整合的形式,却可能为对立难解的统独之争,开创出更多元的思考空间,值得深入研讨。

  国家联合(Staatenverbindung)意指两个以上的国家发生联合关系,但并未于其上设置统治权。 就思想传承来说,国家联合是「政府间主义」( intergovernmentalism)的最高形式,并非「超国家主义」(supranationalism)。 通常,国家联合的成员国之间,权利义务网络必须发展到某种密集程度,其间关系也要有相当的制度化,对成员国产生约束,才符合联合的基本条件。

  国家联合是政治整合(political integration)的一种形式,成员国经由联合,形成互相依赖的关系,进而产生成员国单独所无的体系性质(system properties)。如Karl Deutsch所说,政治整合并非历经固定的阶段顺序产生,而是类似装配生产的流程,不同层面可能各自在不同时间进行整合。 国家联合亦然,国与国间的联合过程,依照不同的历史脉络,也可能采取迥然有别的制度形式。

  国家联合有别于一般国际组织,后者通常只涉及某些特定利益,并未涉及成员国主权,成员国也未形成政治共同体。依照国家联合的结合程度,从浅到深可分为三种类型:

  一、君主政体的联合:君合国、政合国、特殊关系、国协

  1.1 君合国(personal union):

  两个以上的君主国,共同拥戴一位君主,例如1697~1763年萨克森与波兰、 1714~1837年英格兰与汉诺威、1386~1569年波兰与立陶宛。

  1.2 政合国(real union):

  两个以上的国家,在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权,例如1867 ~1918年奥匈帝国、1569~72年波兰与立陶宛、1814~1905年挪威与瑞典、1918~ 44年丹麦与冰岛。

  1.3 特殊关系(special relationship):

  两个以上的国家,尽管并未产生同一国际法主体,也未在主权层次形成联合,但已因为特殊的历史渊源结为和平共同体,例如二次战后的英美关系、美加关系、挪威和瑞典关系。

  1.4 象征性同盟(symbolic union):

  两个以上的君主国与共和国,因为特殊的历史渊源形成联合,例如后大英帝国的大英国协、后苏联的独立国协、荷兰与印尼共和国。

  二、国际法上的国家联合:邦联

  成员国的关系较君主政体的联合更加紧密,其上有一共同机关,不但作为国家联合的共同代表,也用来协助任一成员国的外来攻击,并以和平方式协调成员国间的内部争议。邦联的共同机关,权力只能行于成员国,不能直接行于成员国人民。依照成员国的地位,可分为两类:

  2.1 地位平等的邦联:

  例如1815~66年德意志邦联、1776~87年美国、1815~48年瑞士、1917~22年苏联、1958/59年伊拉克和约旦之间的阿拉伯同盟等等。

  2.2 从属关系的邦联:

  例如1881~1956年法国与突尼西亚、1912~56年法国与摩洛哥、意大利与圣马里诺、印度与不丹/锡金、战前国际联盟之于自由城但泽。

  三、国家法上的国家联合:联邦

  成员国已将部份主权转移到国家联合的共同机关,后者不但在国际社会上执行所有成员国的外交权限,同时统辖相当程度的国内事务,直接对成员国人民行使权力。依照联邦的统治性质,可分为两类:

  3.1 暴力强制建构:国中之国(Staatenstaat)

  例如1923~91年苏联、神圣罗马帝国、土耳其帝国及其卫星国。

  3.2 和平演化产生:民主联邦

  例如1787年之后的美国、二次战后的德国。

  台湾与大陆治权互不隶属、同为对等分治实体,已经持续超过半个世纪。为了探讨两岸关系架构的可行出路,本文将不预设统独立场,改由两个现实存在的主权体可能产生的国家联合进行研讨。由于两岸目前并无凌驾其上的统治权,因此本文所谓的「国家联合」,并不包括主权已经部份转移中央的联邦制。

  由于两岸并无君主,君合国对于两岸的国家联合并不适用。本文将分别就政合国、特殊关系、国协、邦联四种国家联合的制度类型,探讨不同类型对于两岸关系架构的启示。其中,政合国将以奥匈帝国为个案、特殊关系将以美加关系为个案、国协将分别以大英国协和独立国协为个案,邦联将分别以德意志邦联和美利坚邦联为个案,希望能从具体的个案研究中,汲取有关两岸关系架构的启示。 

  奥匈帝国:多民族的两元政合国

  政合国意指两个以上的国家,在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权,最典型的代表即1867~1918年的奥匈帝国。

  奥地利皇室和匈牙利谈判,于1867年通过妥协宪章(Ausgleich)﹐建立奥匈两元君主国(Dual Monarchy of Austria-Hungary﹐习称「奥匈帝国」)。帝国分为奥地利君主国和匈牙利君主国,由奥皇Francis Joseph为帝,并在匈牙利称王,称为「帝 ─ 王」(Emperor-King)。两国地位平等,各有其宪法、议会与内阁,各有其官方语言,在国防、外交、财政上,则设立共同的行政部门,其它事务则自理。

  较强的奥地利所以愿意维持两国平等,主因是1859年意大利的战事失败,以及 1866年普奥战争失利,使奥帝国由外转内,试图争取人民支持,而普奥战争期间匈牙利人效忠奥皇对抗普鲁士,也使奥对匈产生好感。相形之下,较弱的匈牙利所以愿意结为奥匈帝国,主因是可以避免两国冲突,并藉由帝国保护防止外力入侵。

  为了监督共同的国防、外交、财政,奥匈两议会各派60人组成帝国议员团( Imperial Delegation),每年轮流在维也纳和布达佩斯集会,但采取分院开议的方式,各自使用德语及马扎儿语,并各自投票决议,再以书面交换意见,结果每年常有许多信差来往两地,共同部门首长也常轮流奔走两地,至于有关关税同盟,则每十年重新交涉一次。

  奥匈帝国持续长达半世纪(1867~1918),主因是共同君王Francis Joseph在位的时间甚长(1848~1918),帝国贵族、文官、军队都颇效忠共同君主,军队兵员来自各地,军官则多来自贵族,尽管内部矛盾不少,却得以继续维持。

  奥匈帝国的主要问题,在于民族矛盾,帝国内的民族人口比例如下:日耳曼人 (24%)、马扎儿人(20%)、捷克/波西米亚人(12.6%)、波兰人(10%)、鲁特尼亚人(8%)、罗马尼亚人(6.4%)、克鲁特人(5%)、赛尔维亚人(4%)、斯罗维尼人(2.5%)、意大利人(2%)、其它民族(5%)。因此即使以奥匈两大民族为主轴,建立两元政合国,但奥匈民族也只占总人口比例44%,并不足以构成稳定多数。

  由于帝国的统治力量不足,1871年奥皇曾前往布拉格,提议将奥匈联合模式延伸到捷克/波希米亚人,试图使两元政合国变成三元政合国,但因为匈牙利的强烈反对而作罢, 由此可看出奥皇在主权议题上对匈牙利的尊重。

  就政治整合来说,奥匈帝国尽管只是政合国,但国家联合的强度却远胜于特殊关系、国协、邦联,不但在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权,而且还在国防、外交、财政上设立共同的行政部门。尽管作为国际法主体的共同君主奥皇对于匈牙利人并无实质统治权,派遣帝国军队亦须经过两国同意,共同部门的决策也要两国同时背书,但匈牙利默认奥皇对内和对外的象征性统治地位,已经不容置疑。

  总之,匈牙利等于是在象征性主权上让步,一方面促成奥匈两国的和平,一方面得到帝国保护防止外力入侵。为了巩固国家联合,因而成立国防、外交、财政上的共同机构,由此确保两元政合国的运作。

  奥匈两元政合国对于两岸关系的最大启示,在于两岸能否在各自宪法上明示同一国际法主体,针对「一个中国」做出突破性解释,共同创造一个不具实质统治内涵、但两岸都可接受的象征性主权,从此走出中国代表权之争。

  就此而言,1997年11月16日海协会会长汪道涵的转述意见,可视为典型代表。他重新把「一个中国」理解为「不等于中华人民共和国,也不等于中华民国,而是两岸同胞共同缔造统一的中国。所谓『一个中国』,应是一个尚未统一的中国、共同迈向统一的中国」。 换句话说,「一个中国」目前并不存在,并非「现在式」,而是「现在进行式」或「未来式」。

  问题是,汪道涵颇具突破性的新思惟,后来却产生变化。1999年4月5日,他又提出「一个中国的分治」新解,并对「一个中国」解释如下:「世界上只有一个中国,台湾是中国的一部份,目前尚未统一,双方应共同努力,在『一个中国』的原则下,平等协商,共议统一;一个国家的主权和领土是不可分割的,台湾的政治地位应该在『一个中国』的前提下进行讨论」。 在这个新论述中,「一个中国」并非中华人民共和国的原有澄清,已经转趋模糊,自然引起台湾朝野的疑虑。 

  美加关系:和平共荣的国际特殊关系

  特殊关系意指两个以上的国家,尽管并未产生同一国际法主体,也未在主权层次上形成联合,但已因为特殊的历史渊源,结为和平共荣的政治共同体。

  特殊关系下的成员国,都已不再以对方为假想敌,不但以平等方式互相往来,而且以和平方式解决争端。相较于与其它国家的互动,成员国往往更容易经由沟通形成共识,因而产生更深更广和更多层次的正面交往。具有共同语言的国际特殊关系,例如美加关系、美英关系、德奥关系;具有共同历史的国际特殊关系,例如瑞典和挪威的关系。

  不过,共同语言或共同历史,并不是形成国际特殊关系的充分条件,例如俄罗斯和其它斯拉夫国家、或拉丁美洲国家之间,并未产生特殊关系。不同国家形成国际特殊关系,有如Karl Deutsch 所说的「多元安全共同体」(pluralistic security communities),成立前提有三:

  一、成员国的主要政治价值彼此兼容。

  二、成员国的政治菁英能够和平因应彼此的需求。

  三、成员国可以互相预期彼此的政治经济社会行为。

  以美加关系为例,1819年英美签署Rush-Bagot 条约,即确立五大湖区的不设防原则,规定双方分别在尚普兰湖和安大略湖各留驻百吨级单炮炮艇一艘,其余大湖则留驻两艘,后来这项非军事化原则还延伸到陆地,使美加3000英里边境成为不设防线,双方都不以对方为假想敌,这种成果可说举世罕见。

  美加两国结为特殊关系,并非自然演化产生,而是两国菁英的共同努力才逐渐促成。由于加拿大直到1867年才成为自治领,在此之前的对外关系仍由英国主导,因此美加关系的早期进展,其实是美英关系和加拿大国内政治运动二者交错互动的结果。

  1776年美国独立战争初期,美国曾试图以武力并吞加拿大。独立战争结束后, 1782~83年签署巴黎条约,尽管美国获得Ohio河、五大湖区和Mississippi 河之间的广大土地,但美国提出占领加拿大的要求,仍遭到英国以债务为由拒绝。 此后,美国即设法保持加拿大的门户洞开,只向美国开放。

  美国独立战争后,至少有10万名亲英派移民加拿大,使加拿大对美国的入侵意图更怀戒心。由于英国认为一旦Ohio区划归美国所有,加拿大西部将受到美国威胁,因此迟迟不肯履行巴黎条约,拖延撤出在该区的军事据点,导致英美关系日益恶化。 1794年美国派遣代表赴英谈判,英国承诺在1796年撤走美国西北部的军事据点,但美国拒绝英国在北部建立印第安人卫星国的提议。

  1805年起,美国对大湖区的印第安人加紧攻势,使美英关系更加恶化,加上美英两国日益增加的海上冲突,美国趁欧洲忙于反拿破仑战争之机,终于在1812年对英宣战,再度试图以武力兼并加拿大,但又未得逞,两国于1814年签署Ghent条约,又恢复战前原状。

  美国在1776~1783年和1812~14年两次试图武力并吞加拿大,自然引起加拿大人的戒心,亟思强化本身的防卫力量,不过真正促使美加关系走向长期和平的关键,仍在于美英关系和美国内政。原因有四:

  一、1812~14年美英战争后,美国体认到难以匹敌英国海军,因而不再北进。

  二、美国仍在经贸上依赖英国,尤其是外人投资和棉花出口。

  三、美国北进势力遭到南方蓄奴州的制衡,反对破坏南北方的政治平衡。

  四、美国转向西部、南方、西南方发展,目标改为西班牙殖民地。

  由于美国不敌英国,并在经贸上依赖英国,加上国内政治势力的异议,因此美英终于在1819年签署Rush-Bagot条约,从此淡化了美加关系的冲突性质。同年,美国兼并Florida,并在英国默许下,进而在1823年公布门罗主义,从此和英国结盟,共同经营中南美洲。加拿大因为早先得到英国支持,幸而并未成为美国的势力范围。此后,美国的领土急速扩张:1845年兼并Texas,1847~48年美墨战争,取得加州等地。美墨战争期间,美国于1846年占领美加之间悬而未决的领土Oregon,但并未引起两国交战。

  为了强化加拿大的防卫力量,英国也于1840年通过「联合法案」,将上下加拿大联合起来,设立共同议会,强化了加拿大相对于美国的力量。1854年,美加签署互惠贸易条约,为后来的两国经济整合奠定基础。

  1867年,加拿大成为自治领,自主意识因而高涨,同年美国也从俄国买下阿拉斯加,引起加拿大的疑惧,从而加快西进政策。1869年,加拿大在英国协助下,从哈德逊湾公司买进安大略省以西的广大土地,建立Manitoba省和英属哥伦比亚省,并先后于1870和1871年自治领联邦, 由此抑制美国的领土扩张。

  1869年美国完成第一条横跨大陆的铁路,至1893年已经完成四条,加拿大也在 1886年完成横跨铁路,因此造成美加人口的大量交流。1871~1921年加拿大移民约 250万前往美国,另有37万5000美国人移往加拿大,人口的互相流动,自然强化了两国全方位的连带关系。

  1871年英军撤出加拿大,加国从此要自负防卫责任,但随着美加人民的扩大往来,以及美国放弃对加拿大的兼并政策,美加关系并未因此转趋紧张。尤其在1895 ~96年委内瑞拉危机中,英国承认美国在拉美的特殊地位(即「门罗主义」),更使英美关系进入长期友好的历史转折;1899~1900年,美国宣布对华门户开放政策,立即得到英国响应,更使英美两国的特殊关系进一步巩固。加拿大的对外政策,原就居于英美两大国之间,自然也因为英美结为特殊关系,而和美国也逐渐发展出类似的特殊关系。

  第一次世界大战期间,英美加三国共同对抗德国。第二次世界大战期间,加拿大在英国向德宣战后决定参战,两年后美国也因为珍珠港事变参战,两次大战的共同参战,都使三国的特殊关系更加紧密。1940年8月﹐美加两国为了确保北美防务﹐成立常设联席防务委员会,从此加拿大在军事上从英加联盟转向美加联盟。1941 年4月,美加通过「海德公园宣言」,共同成立物资调配委员会、联席经济委员会、防务生产委员会,两国的特殊关系更加密切。

  大战结束后,随着冷战的崛起,为了防止苏联从北极入侵,美国在加国境内安装远距离预警系统和驻军,并于1957年成立北美空防司令部(Noth American Air Defense Command, NORAD),司令部设在美国,由美加空军担任正副司令,美国可指挥加拿大空军。1959年,美加签署「国防生产分享协议」,加拿大在武器制造上更进一步依赖美国。

  由于加拿大人口不到美国的十分之一,对美依赖并不仅是军事层面,更包括经济和文化层面。 以经济为例,1957年加国制造业资本43%为美国人所有,石油和天然气更高达70%,美国占加国进口贸易总额 2/3。另以文化为例,直到1952年加国才有自己的电视广播,大部分人都直接听阅美国传媒,大学教授也有超过 1/4 来自美国,工会组织则有73%隶属于总部设在美国的国际工会。

  尽管如此,加拿大在对外政策上并非美国附庸,仍有相当的自主性。例如:加国并未接受美国对古巴实施完全禁运的要求,只禁止战略物资运往古巴,而且从未对古巴断交。此外,加国早在1970年中国参加联合国之前,即与北京建交,成为继英、法之后第三个承认北京的西方国家,并反对美国轰炸北越,也对美国在南北越和谈上的消极作为不以为然。

  综上所述,美加特殊关系的建立,其实颇为曲折,大致分为四个阶段:

  一、1776~1819年:加拿大仍为英属地,依赖英国军力保护。

  二、1819~1895年:美加人民扩大交流,全面发展连带关系。

  三、1895~1940年:英美建立特殊关系,扩为美加特殊关系。

  四、1940年至今:加拿大转为依赖美国,维持原来特殊关系。

  1999年4月下旬,民进党籍前台北市长陈水扁在访美期间,提出愿与北京发展「国际特殊关系」,尽管概念还有待厘清,但基本上已经正视两岸具有历史遗留的特殊政治关系,以及两岸的经贸联系正在迅速深化。

  但从美加特殊关系的形成来说,目前台湾与大陆的交往,可说是不完整地混合了美加关系的前三阶段,一方面在军事上仍有赖美国保护,二方面在社经上已经扩大全面民间交流,三方面在外交上也必须因应美中建立战略性伙伴关系的世界趋势,逐步缓和两岸僵局。不过,三阶段不完整的同时并存,正显示两岸关系仍然充满矛盾,尤其是北京始终不愿承认中华民国/台湾的政治实体地位,又不愿放弃对台动武,更是两岸发展特殊关系的最大障碍。 

  国协:大英国协 v. 独立国协

  国协意指两个以上的国家,尽管并未产生同一国际法主体,也未在主权层次上形成联合,但已设立定期的共同会议机制,强化成员国的沟通协调。

  以大英国协为例,并无所谓共同的国协领袖,各成员国可自行决定是否共拥只具象征性意义的大不列颠君主。国协成员的定期会议,其实只是延续过去的帝国会议,但此会议只供沟通与讨论,并无议决权限,因此并无表决机制。国协成员是否接受英国枢密院作为上诉机构,亦由各国自行决定,成员国也有单方退出国协的权利。

  目前最具代表性的两大国协 ── 大英国协和独立国协,都是旧帝国瓦解之后的历史遗产,但两者基于不同的历史背景,发展趋势并不相同:大英国协倾向日益分散,独立国协则倾向日益整合。

  大英国协:

  1884年,大英帝国为了协调各殖民地问题,首创帝国联邦同盟,随后又在1887 年召开第一次殖民地会议,开始建立帝国内部的磋商制度。1919年巴黎和会,各自治领以大英帝国代表团的成员出席,加、澳、南非、纽西兰、印度更分别成为国际联盟的成员。

  1926年英国通过Belfour报告,表示「英国和各自治领是大英帝国内部的自治实体,地位平等,在内政和外交事务上并无关系,但以对英国君主的共同效忠而联成一体,作为国协成员自愿结合在一起」,可说是对国协议位的扼要说明。 这份报告在1931年以法律形式确定,大英国协因此正式成立。

  1932年,英国与各自治领签署一系列贸易互惠协议,确立类似关税同盟的帝国特惠制,并组成英镑集团。随后又因应二次战后殖民地纷纷独立的风潮,取消国协成员必须「效忠英国君主」的规定,1947年英国「自治领事务部」也改名为「国协关系部」。国协成员1970年30国,1980年45国,1990年50国。

  在1956年苏伊士运河危机之前,大英国协还维持总理定期会晤,并在联合国相关组织中联合提出候选人名单,随即因为国际形势的转变,使国协成员转向不同阵营,逐渐导致国协的分崩离析。主要的政治矛盾有四:

  一、冷战造成东西方矛盾。

  二、先进国与后进国的矛盾。

  三、白人国与非白人国的矛盾。

  四、美国取代英国的霸权地位。

  1956年7月,埃及宣布对苏伊士运河国有化,因而引起英法联军的入侵行动。结果在印度、巴基斯坦、锡兰等地,都爆发反英示威,英国立场只得到纽澳支持,非白人的亚洲各国都反对英国立场,加拿大和南非则弃权,颇能凸显出国协内部先进国和后进国的矛盾。

  1958年起,印度推动亚非不结盟中立政策,促使国协成员拒绝参加冷战军事集团,因而与英加纽澳所参与的西方集团发生矛盾。1961年3月,国协更因为南非问题分裂,尽管英国再三坚持,仍然无法阻止其它成员国反对南非参加国协。1965年 11月,南罗得西亚白人单方宣布独立,试图从新成立的黑人国家分离,也导致国协内的非洲成员和英国的激烈冲突。

  美国霸权的崛起,也使英国失去主导国协的地位。例如美加形成北美防务体系,美澳纽签订防务协议,都排除英国的参与,其它地区也有类似情形。

  除了政治矛盾之外,国协原有的帝国特惠制也因为世界经济形势的转变,面临前所未有的冲击。主要的经济冲击有三:

  一、美日欧的崛起,大幅削弱英国在国协市场的地位。

  二、国协成员为了发展民族工业,宁可转向保护主义。

  三、英国转向欧洲发展,降低英国对国协市场的依赖。

  尤其是1967~68年爆发英镑危机,也使不少国协成员对英镑失去信心。1972年 6月英格兰银行将英镑改采浮动汇率,更使英镑区失去实质意义。

  因此即使大英国协的成员仍在继续增加,但不管从政治或经济来说,除了增加另一个国际对话机制外,早已分崩离析,丧失了早期功能。

  独立国协:

  1991年12月8日,三个前苏联的斯拉夫人国家俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯,共组独立国协(Commonwealth of Independet States﹐CIS)。基本上,这是1988~ 91年苏联瓦解以来﹑重新展开的国家联合尝试,至1996年已有12国。俄罗斯重建国协的思考有二:

  一、保有前苏联的统合要素,重新建立一个新的政治共同体。

  二、以欧体和北约为典范,分别在经济和军事上,重新整合各共和国。

  1991年12月21日,独立国协成立国家元首会议,随后于1993年1月22日通过「独立国协宪章」。 该宪章第一条即开宗明义规定:「国协在各成员国主权平等之原则下建立。成员国是自主的和权利平等的国际法主体」,并在第一条第三项注明「国协不是国家,亦不拥有超越国家的权力」,规定在各成员国之上并无凌驾的超国家组织。第九条则规定「成员国有权退出国协」。

  为了确保各国的独立自主地位,宪章第三条进一步规定:「尊重成员国主权,不可剥夺的民族自决权利和无外来干预下,支配自身命运的权利」、「国家边界的不可侵犯,承认现存疆界并放弃非法的领土要求」、「国家领土的完整性,并放弃旨在瓜分他国领土的任何行为」、「不使用武力或以武力威胁反对会员国的政治独立」、「以和平方式解决争端」、「在国家间的关系,国际法具最高地位」、「彼此不干预内部和对外事务」等原则。

  国协最高机关是国家元首会议,「讨论与决定关于成员国共同利益领域活动的原则性问题」、「一年召开两次会议。一个成员国的提议,即可召集临时会议」(第21条)。政府首脑会议则「协调成员国行政机关在经济、社会及其它共同利益领域的合作」、「一年召开四次会议。一个成员国政府的提议,即可召集临时会议」(第22条)。两会决策都采共识决(全体同意),「任何国家可声明本身对此或彼问题不感兴趣,但不视为通过决议的障碍」(第23条)。

  为了避免大国主导,两会通常在白俄罗斯的明斯克市举行,并依照成员国国名的字母顺序,轮流担任会议主席。除了两会之外,自1991年12月成立以来,已经组成超过50个专属独协的机构,其中较重要者包括:国会联席会、咨询协调委员会、外交部长会议、国防部长会议、军事合作协调本部、边防部队司令会议、人权委员会、经济法院、关税会议、电子能源会议、国家经济会议、跨国银行、联合部队司令部等等﹐不少机构都延续了前苏联的协商架构。

  独立国协的迅速发展,主因是各成员国在原苏联统合下,原就具有高度的经济互赖,因此各国在独立后往往很难自主发展,必须延续部份前苏联的合作架构。不过,由于国协组织繁杂,功能重叠混淆相当严重,加上决策执行常有障碍,因而导致国协逐渐质变,转为两种政治整合形式:

  一、双边模式:即俄罗斯主导的双边合作。

  二、区域模式:如1992年黑海经济区协议、1993中亚五国协议等等。

  更严重的是,由于迥异的历史经验,成员国对国协的态度并不相同,如于1994 年,独立国协已经通过270项决议,但部份成员国只批准40项,部份则批准150项,个别差异甚大。 主因是俄罗斯始终强调主导地位,叶尔钦也表示俄国与前苏联共和国是「特殊关系」,甚至一度扬言俄罗斯要成立第二外交部,主管国协成员国事务等等。尤其在军事方面,俄罗斯常将自己的国家利益混同为国协利益,因而造成难解的冲突。

  两相比较,大英国协成员由于国土并未毗邻,经济互赖又低,双边关系因此日趋分散;独立国协成员因为国土毗邻,经济互赖又高,双边关系因此难以脱钩,部份成员国甚至还有重新联合的趋势。

  国协概念在两岸关系的运用,尽管在1996年总统大选期间,曾由林洋港提出,但并未进行深入讨论。1997年12月,沉君山、翁松燃、马英九、陈其南、朱云汉等学者共同发表「中华两岸联合会(Chinese Cross-Strait Joint Council)刍议」,可视为「准(proto)国协」的预备性架构。刍议主张「应以建立一种过渡性政治关系,以及处理这种关系的机制与架构为阶段性目标」,作为「两岸永久性政治关系建立前的过渡性架构」。

  具体方案是「在各自的政治与法律架构(包括国号与体制等)一切不变的前提下,在两岸间设立一个共同组织(即「联合会」),可使「国统纲领」中程阶段成立「对等官方沟通管道」的构想具体化,目的是维持和平、解决实际问题。其设立与运作,须遵循两岸各自之法定程序,也可成为「两会协商」的延伸,存续期间并无上限。

  「联合会」下含双边性的「两岸会议」与各功能委员会,实质功能有三:

  一、规划与促进两岸的交流与合作。

  二、协商与仲裁两岸非政治性的议题或争议。

  三、协调两岸政治性(包含国际活动)的议题。

  「联合会」虽称两岸各自的政治法律架构均未改变,但并不同于现有的两会协商,而是试图建立常设性的双边共同组织解决问题。显然,「联合会」既未创设国际法主体,也未凌驾在两岸当局之上,本质上并非决策体(decision body),只是双边会议﹐并不具有独立自主的决策作用,只具有两岸授权的执行功能。就实质内涵来说,「联合会」可视为建立两岸国协的原型,用意在建立定期的共同会议机制,由此强化成员国的沟通协调。 

  邦联:过渡性质的国家联合

  邦联意指两个以上的国家,在各国之上设立共同宪法,由此形成共同机关和共同代表,例如1815~66年德意志邦联和1777~87年美利坚邦联。

  相较于政合国与国协,政合国是在各自宪法上建立共同的国际法主体,并未创设共同宪法。国协只成立国际会议,仅供成员国沟通协调,并不像邦联成立具有独立意志的国际组织。 尽管邦联的统治权,并不能直接行使于成员国人民,但对于成员国则具有约束力。

  邦联成员平等,因此有关邦联宪章的修改,通常须经全体成员国同意(即「共识决」),成员国有否决权和取消权,可以单方宣告邦联决议无效。 不过,由于共识决过于困难﹐同样具有邦联性质的欧洲联盟,因而改采「加权多数」( qualified majority),使表决门槛成为五大国加上一小国(约三分之二),藉此同时避免表决困难和大国垄断。

  德意志邦联(1815~66):

  1814年拿破仑战败后,维也纳会议试图重建欧洲秩序,同年5月30日列强确立「德意志人国家应独立,且统一为一个联合的国家体」原则,于1815年6月8日,由奥地利、普鲁士、巴伐利亚、汉诺威、符滕堡等「五强委员会」签署<德意志邦联公约>,由41个主权邦(6个王国、31个公侯国、4个自由市)组成。其中,普鲁士与奥地利人口共占 58%,是邦联内两大强权。由于是以德意志民族为加入标准,因此奥地利管辖的奥匈帝国各民族并未参加。

  邦联公约第2条规定:「维护德意志邦联的外在和内部安全,以及各邦的独立与不可侵犯」,主因是在拿破仑时代,德意志公侯国常遭列强划分势力范围(如法国势力主导下的莱茵邦联),因此试图诉诸集体力量维持和平。第11条第2项规定:「当邦联对外宣战时,成员国不得单独与交战国谈判、停战或媾和」,更明文规范「共同抵御外侮」的集体目标。成员国只有在不危害邦联或其它成员的前提下,才能与其它国家缔结同盟。针对成员国之间的争端,邦联公约规定成员国不得以武力解决,并由邦联议会组成调解委员会进行调停,一旦不成,再组织仲裁小组直接仲裁,当事国必须服从仲裁结果。

  邦联公约第10条设立「邦联大会」(Bundesversammlung),主要是议决外交、军事、内政事务,但后来证明仍以共同防御为主。至1821年,邦联已经成立三个军团,并兴建对抗法国的军事堡垒,至于其它非军事项目,尽管邦联公约也规定有关商业贸易、交通、犹太人、新闻自由保障等问题,但在50年的邦联历史中,几乎完全被忽视。

  邦联的中央常设机关「邦联议会」(Bundestag),其实只是一个常设使节会议,开会地点设于法兰克福,依公约规定由奥地利代表担任主席。议决事务有二:一是邦联的一般事务,计有17个投票权,大邦(如奥地利、普鲁士、巴伐利亚、萨克森、汉诺威、符藤堡、巴登等)各有一票,小公侯国或自由市,则由多个邦共同构成一票。二是邦联的重大事务,计有69个投票权,大邦有 2-4 票,小邦各有一票。不管何者,都采三分之二多数决。

  邦联议会的决议,只能约束成员国,并不直接对人民发生效力,除非透过国内法的转换。除非成员国政府主动请求,或国内发生严重违抗政府的暴动或反叛,或有发生之虞时,邦联可诉诸所谓「执行程序」直接干预。一旦有此紧急状况,邦联大会得单方决定发布命令、饬令其它成员国政府协助、动用军警等等,并派遣执行官监督执行。

  但从德意志邦联史来看,除了和平功能之外,其它成果颇为有限。主因是普鲁士和奥地利的国家战略并不一致,成员国中甚至有其它欧洲列强代兼君主的情形(如丹麦王于豪斯坦,英王于汉诺威,荷兰王于卢森堡),以致邦联难有共同对外政策。邦联的经济功能不足,也使其它邦际经济组织因应而生,例如德意志贸易及商业同盟、德意志关税同盟、南德关税同盟/租税同盟等等。

  1848年革命,使邦联暂时中止,镇压革命后,邦联又于1850年重新开张,但普奥相争的基本矛盾并未解决。1866年,邦联终于因为普奥战争面临摊牌,邦联议会竟然通过奥地利的申请,发布对普鲁士宣战的动员令,公然违反邦联公约有关互不侵犯及不以武力解决争端的规定,结果导致普鲁士片面运作解散邦联,最后更因为普鲁士的战胜而正式瓦解。

  美利坚邦联(1777~87):

  相较于长达41年的德意志邦联,美利坚邦联的存在历史只有10年。1777年11月,通过「邦联和永久联盟条款」,翌年已经有11州批准参加, 但因为各州对于中央集权的疑惧,因此邦联并无行政部门,只有邦联国会。

  邦联国会只设一议院,由每州派出 2-7 名代表组成,代表由各州州议会任命,任期一年,可随时罢免,任何人在六年内不得担任超过三年。代表薪资由州支付,以州为单位投票,每州只有一个投票权。

  邦联国会的权力如下:宣战和媾和、对外关系、派遣驻外使节、缔结条约和结盟、向各州摊派邦联岁入、发行货币、借款、维持海陆军、解决州际争端、建立邮政系统、规定度量衡等等。凡涉及外交、财政、军事的权力,必须有9个州(共13 州)同意才能行使,非经全体一致同意,不得修改邦联条款。

  邦联国会既无权向各州征税,只能根据各州土地价值按比例摊派到各州,但各州却未必如期缴纳。例如1781~86年,各州应缴款项为1500万,但邦联实际收入不到250万,财政十分困难。由于对外战争尚未结束,邦联不得不大量举债支应,并大幅发行纸币,因而造成货币贬值和通货膨胀。

  邦联也无权管制州际和对外贸易,因而导致各州各自为政,设置贸易壁垒,妨碍国内市场的统一,各州自行对外贸易,也造成进出口的失序。最严重的是,邦联海陆军规模甚小,常须仰赖各州民兵,难以因应英国和西班牙的威胁。

  不过十年,各州即痛感邦联的缺失,因而在1787年召开制宪会议,克服大小州,南北方的矛盾,终于使美国宪法从邦联制迈向联邦制。

  综合德国和美国的历史经验,可知邦联在本质上并不稳定,只是政体形式的过渡,不是退回成员国的各自为政(如普奥分家),就是深化成员国的结合程度(如美国联邦制),很难长治久安。所以如此,在于邦联政府的权限不足,并不足以因应人民和国家的需求,往往被迫改以更小的有效单位(如单一国家)或更紧密的政治整合(如联邦制)才能存续。 

  全方位双边架构:对两岸关系的启示

  本文从国家联合切入,经由不同国家的历史经验,就政合国、国际特殊关系、国协、邦联四种政体形式分别讨论,试图从中寻找两岸关系架构的启示。

  用意在使两岸的统独之争,从零和赛局转向制度辩证,使台湾与大陆展开自我认识和互相认识的良性循环,亦即两岸将经由不断的竞争与合作,不断克服矛盾、保留合理成份、进而展开自我提升和互相提升。

  两岸僵局的突破,关键在于如何克服统独对立的零和思惟,以便在两岸终局形成之前,确保两岸关系的和平稳定,酝酿更丰富、更多元的新思惟。

  作为新思维的第一步,两岸必须先搁置主权争议,从制度设计的角度,力求在两岸关系架构中纳入平等、民主、自主的内涵,才能为两岸关系的和平稳定走出困局。台湾和大陆,首先必须承认两岸具有历史遗留的特殊关系,包括渊源深厚的分治政府,以及迅速发展的经贸联系,由此才能从国家联合的不同历史经验中得到启示。

  就目前形势来说,两岸严重缺乏互信,并不可能采取共创国际法主体(政合国)或共创宪法(邦联)的国家联合型态。特殊关系和国协所强调的全方位双边架构,才是两岸值得深思的方向。

  就特殊关系来说,两岸应思考如何使美中台三角关系,发展成平行互惠的美中、美台、中台三组正面关系,唯有在稳定和平的美中台三角关系基础上,两岸透过社经文化的持续交流,才可能水到渠成,结出特殊关系的成果。

  就国协来说,由港台学者提出的「中华两岸联合会」构想,作为迈向国协的预备性架构,颇值得进一步构思。最大难题,在于厘清双边机构和两岸政府的负责关系,确定权责范围和监督方式,才能得到台湾人民的信服。

  1 G. Jellinek, System der Subjektiven oeffentlichen Rechte 2, Aufl. 1919, S. 306, 引自萨孟武,《政 治学》(台北:三民,1983),页93。

  2 二者区别,参考张亚中,《欧洲统合:政府间主义与超国家主义的互动》(台北:扬智,1998)。

  3 Karl Deutsch, The Analysis of International Relations (Prentice- Hall, 1978), p.245.

  4 林佳和,《独立国家政治整合模式研究》,页7-8。民主进步党中央党部委托研究,1999年3月;彭明敏,《平时战时国际公法》(台北:三民,1962),页 101。

  5 王曾才,《西洋近世史》(台北:正中,1978),页607-609。

  6 Dennison Rusinow, “Ethnic Politics in the Habsburg Monarchy and Successor States: Three ‘Answers’ to the National Question”, in Richard L. Rudolph and David F. Good (eds.) Nationalism and Empire (St. Martin’s Press, 1992), p.251.

  7 邵宗海,《两岸关系:两岸共识与两岸歧见》(台北:五南,1998),页 349。

  8 《联合晚报》,1999年4月9日,第2版。

  9 Deutsch, op.cit., 244-245.

  10 K. J. Holsti, International Politics ( Prentice-Hall, 1988), p. 436.

  11 杨令侠,《加拿大与美国关系史纲》(天津社会科学院,1995),第1-2章。

  12 用富兰克林的话来说,美国要设法在美加边境保持一个可供出入的大门。

  13 加拿大总理Trudeau曾说:「跟美国在一起,就好象睡在一头大象旁边,大象每一抽动或每一打鼾,加拿大都会受到影响」,引自杨令侠前书,页113。

  14 Holsti, op.cit., p.438.

  15 林佳和,前文,页29-30。

  16 陈乐民、王振华、胡国成,《战后英国外交史》(北京:世界知识,1994),页193。

  17 谢福助,《苏伊士运河危机》(台北:韦伯文化,1998)。

  18 陈乐民等,前书,页210-212。

  19 尹庆耀,《独立国协研究》(台北:幼狮,1996)。

  20 「独立国协宪章」引自毕英贤,《俄罗斯》(政大国关中心,1995),附录三。

  21 吴玉山,《抗衡或扈从》(台北:正中,1997),页27。

  22 刍议全文,参见《九十年代》,1998年4月,页57。

  23 朱建民,《国际组织新论》(正中,1976),页3-4。

  24 美国反联邦主义的著名代表John Calhoun强调的「同时多数决」( concurrent majority)。

  25 奥地利等于同时参加两个国家联合:奥匈帝国和德意志邦联。

  26 林佳和,前文,页26。

  27 前文,页29。

  28 有关美利坚邦联,参考Gordon Wood, The Creation of the American Republic, 1776-1787 (Norton, 1969); William Riker, The Development of American Federalism.

  29 Delaware于1779年批准,Maryland直到独立战争胜利前夕,1781年3月才批准。

  30 类似制度辩证的观点,详见郭正亮,〈从分合到联立:迈向统独新思维〉,收于夏潮基金会编《一个中国原则面面观》(海峡学术,1998),页328-349。

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