近年来,国内的政治发展极为快速,在一片朝向实施真正民主法治的改革呼声中,公务人员的行政中立,遂一时成为众所瞩目与关切的问题。朝野立委也曾经多次为此提出质询。李总统登辉先生在民国七十九年五月二十日就职后首次记者会中亦曾经指出:「宪政体制的改革,必须要做。政府有关的改革,必须在司法独立、行政中立的两个基础下来推行,一定会成功,一定会有很好的政党政治出现。」考试院亦有鉴及此,遂草拟完成「公务人员行政中立法草案」,并于民国八十三年十二月三十日送请立法院审议。

  l 行政中立的内涵 l

  国内对于「行政中立」与「政治中立」二者常混为一谈,视同同义词;对于适用对象,究竟仅涵盖常任文官?抑或及于政治任命官员?亦时生混淆。所谓「行政中立」,其基本前提是认为,公务人员是全体国民之服务者,并非部分国民之服务者,是以公务人员处理行政事务应公正衡平,并秉持其「中立能力」( neutral competence ),亦即对政府工作以专业方式处理的能力,处理其行政事务,并 做到: (1) 超然于个人政治理念之外,不偏袒某一政党或政治团体; (2) 不受利益团体影响,图利某一利益团体; (3) 不受个人价值理念的影响,以中立能力公正衡平处理行政事务。至于「政治中立」,其内涵则较为狭窄,仅单纯地指公务人员应超然于个人政治理念之外,不积极介入政治活动,不偏袒某一政党或政治团体,公正衡平地以中立能力处理行政事务。职是观之,二者内涵并不相同,有广狭之分。

  一般国家在「中立」方面之努力,通常都是致力于公务员的「政治中立」,间亦有致力于全面「行政中立」者。但其规范对象,主要系以常任文官为主,至于政治任命官员,其执政机会取决于选举胜利,并藉执政机会贯彻其政治主张与政策,是以政治任命官员介入政治活动,是天经地义之事,根本无所谓「政治中立」的问题。惟国内对于自由任命与政治任命并未严加区分,是以部分自由任命之官员,如考试委员、大法官等,亦被视为政治任命,产生是否应该政治中立之混浠与争议。 行政中立有助健全文官体系

  美国在公元一八二九年杰克逊( Andrew Jackson )就任第七任总统后,呼吁「服官者属于选举的胜利者」,主张「官职轮换」。由于他的呼吁与主张,导致「分赃制度」( spoils system )在美国产生与盛行。分赃制度不仅使公务员的施政产生偏颇,有失公平与公正原则,同时也带来了公务员向政党捐纳金钱的恶劣惯例。因分赃制度造成甚多流弊,遂于一八七六年由国会通过法律,规定除由总统征得参院同意任命的官员外,其余官员不得要求或收受任何金钱、财产或物品,用以达到政治目的。这一规定,后来又重复规定于一八八三年所颁布的「美国联邦公务员法」( The United States Civil Service Act ),并于一九三九年所制定的「赫奇法案」( The Hatch Political Activitise Act of 1939 )中予以扩充规范,致力于常任文官政治活动之限制。日本在明治维新时代,本已建立现代化文官制度。然而自昭和初年以后至二次大战结束前,政党及军阀势力侵入政府行政机关内部。战后日本为履行「波茨坦宣言」所宣示之「须排除一切足以阻扰日本国民回复民主之障碍」之要求,新订日本宪法,规定「公务员为全体国民之服务者,并非部分国民之服务者」,从此以后,日本公务员不再是天皇之臣仆,也不得为某一政治团体谋利益或服务。其后又再度于一九四七年所公布之国家公务员法中,对于公务员之政治行为加以限制。一九五○年所公布之地方公务员法,亦有类似之规定。英国于一七○一年在「吏治澄清法」( The Act of sottlement )中,将公务员区分为政务官与事务官,且自一七一○年开始,多次颁布规定禁止公务员介入政治活动。

  这些国家严格禁止常任公务员介入政治活动,主要系基于下述理由:

  (1) 公务员享有特殊地位,机会及权力,倘若偏袒某一政党,容易对于全体国民或社会造成伤害。公务员是为全体国民之服务者,故其地位应该超然中立,不能有所偏颇,沦为政争之工具,伤害到全体国民之利益。

  (2) 为了保持政府行政之持续,不受政权更迭之影响,因此提供某些公务员身分、地位之保障,但相对地亦要求其保持政治中立。透过常任文官之政治中立,奠定了稳定健全之文官体系,并使政党政治得以正常运作。我国公务人员行政中立制度之建立亦是着眼于此。考试院在「公务人员行政中立法草案」立法总说明中指出,依据先进民主国家之经验,政党政治与公务人员之行政中立,二者具有相辅相成之作用,能使国家不断进步发展,达到长治久安,可为明证。这亦是李登辉总统强调以公务人员之行政中立为基础促成很好的政党政治出现的理由。当前努力的重点如前所述,行政中立之内涵至广,包括三项具体内容。考试院亦以达到公务人员全面行政中立为目标,目前努力之重点涵盖下述三方面:

  (1) 透过「公务人员行政中立法」之立法,一方面宣示致力公务人员行政中立之建立;另一方面于该法草案中规范公务人员政治活动之限制。

  (2) 修正「公务员服务法」,订定利益回避条款,限制公务员离职后之就业,避免公务员图利利益团体。

  (3) 修正「公务人员考试法」,增进人民任公职机会之均等,使公务人员之来源多元化、民主化以及更具代表性,避免公务人员施政受个人价值理念影响,造成偏颇。

  从前述三项努力重点观察,值得商榷之处有三方面:

  第一、总观「公务人员行政中立法草案」之规定,对于公务人员行政中立之规范,较为具体者仅及于政治活动之规范。在政治活动之规范方面,亦仅着眼于公务人员免于被压迫从事政治活动,至于主动介入政治活动,虽有限制,实嫌宽松。以此规定欲期公务人员于「公务人员行政中立法」立法之后,即能完全做到政治中立,恐怕期望过高。其实不仅考试院版本之行政中立法草案有此毛病,在野立委所提出之版本亦不例外。严格说来,公务人员政治中立之达成,并非一蹴可几,例如英、美等国,亦是经由多年努力方略见成效。何况行政发展往往随着生态环境之改变而与时俱进,骤然之间遽下猛药实非良策。公务人员政治中立之真正建立,实有赖于公务人员专业伦理之培养,以及政党轮替执政多次发生以后方有真正实现可能。

  第二、欲期公务人员不受利益团体影响,图利某一利益团体,光仰赖利益回避冲突条款之制定是不够的,「游说法」之制定同样重要。然而游说法之制定,并非考试院所能着力。除此而外,「美国联邦政府伦理法」( The Ethics of Government Act ),不仅在限制就业,亦及于关说,而且受限制者除联邦公务员外,亦及于国会议员及其助理,颇值我国借镜。

  第三、促成公务员具有代表性与来源之多元化,最有效者莫过于教育之民主化。在我国奖学金之提供未能发达之前,冒然采行高学费政策,极可能重蹈英、法之覆辙,导致公务员贵族化,进而造成施政偏颇,值得深思。未来努力的方向

  欲期我国公务人员真正能够做到行政中立,笔者认为未来应朝下述方向努力:

  (1) 随着政党政治之日趋成熟,逐步加强公务人员政治活动限制之规范。

  (2) 尽速制定游说法并修正公务员服务法,或另订政府伦理法,对于公务人员及民意代表与其助理之就业、关说以及其它利益团体之游说,予以严密规范。

  (3) 透过教育之民主化,确保公务人员之代表性以及来源之多元化。除前述者外,更重要的是,全体公务人员及社会各界均能体认公务人员行政中立之重要,能够自我克制。

  (作者为政治大学公共行政学系教授)