李登辉总统日前指出,在跨向二十一世纪过程中,应以「效能取向的廉洁政府」取代万能政府的观念,才是长保国家继续生存与发展的凭借。确实,在民智已开的现代台湾社会,与其追求容易形成贪渎、黑金及大而无当的「万能政府」,倒不如集中心力,将政府角色调整,使之成为如「非营利组织管理」大师杜拉克( Peter Drucker )所力倡的「做应做且能做的事」的「小而廉能」政府。

l 健全文官制度 l

总统直选后的台湾社会,各种政治争议不断,政局不安,连带也使得各种释宪案纷纷涌进司法院大法官会议中;事实上,民众殷切的「新人新政」,缘于受到不少事务官「升任」政务官,及其它迁就既得利益和卡位的影响,除对文官制度之健全发展有碍外,实不知何新之有;而最让民众瞩目,也最为忧心者,首推各种弊案接二连三地爆发,从中正机场二期航站整修工程围标、绑标案、周人蔘及其它各地的电玩弊案、四汴头抽水站绑标案,到台中市第十期市地重划弊案等,令人目不暇给,也一再地显示贪墨之盛行与黑金之泛滥,实已成为共犯结构,且有其社会文化失调的背景;然而,更不可讳言地是,此亦代表着「国家统治能力」( governacy )逐渐式微之中。基本上,以往一些国际研究机构所发布的各国政府廉洁程度的比较调查报告,我国排名总在亚洲四小龙之后,政府或可责以不够客观,甚至文过饰非,然而,在当前黑金政治、贪渎文化笼罩下的我国政府,「公信力」之动摇,与随之而来的「公权力」、「公能力」之不彰,亦是不改之事实,究其主因仍在不「廉」而致不「能」也。

其实,重建廉能政府的治标与治本处方甚多,除持续地改善社会文化风气外,最为具体也最易见效者,仍在健全文官制度及强化公务人员的使命感。即使是当前政府最重视的政策主张提升我国全球竞争力,绝非靠经建会所召开的相关跨部会会议,或是行政院「竞争力提升小组」的设立,所能够立即实现者,长远之计仍应寻求制度性的重新设计,至于社会文化面的「转化」工作,则是一日不可稍懈的持续性工作,有关「社区总体营造」及「社会改造运动」的种种努力,均在为此社会体质之改善而行动。综言之,其关键仍在如何落实「新政府运动」。是以,本文拟从制度角度厘清「新政府运动」之意涵,以及析论廉能政府重建之道。

l 形式主义 l

擅于「制造口号」及从事「作文比赛」的我国政府,在「新人新政」的自许之下,最近又拼凑了不少旧酒新瓶式的各式各样的「规划」、「计画」、「建设」、「革新」、「改造工程」等,和以往不同的是,过去习于冠上「十项」、「十二项」、「全方位」等帽子,近来则喜用更时髦的「跨世纪」与最流行的「全球竞争力」为包装。

此现象可从经建会的作为略窥一二,该会过去三年来,实已规划和推动各项重大施政计划,较为社会所知者,即有:振兴经济方案、十二项建设计画、亚太营运中心计画、国家财政改革规划方案,以及继无疾而终的国建六年计画之后的「跨世纪」国家建设计画。由于这些计画大多流于纸上作业,「大饼」是画了不少,但缘于欠缺实际的政策执行和行政管理能力,终究是无法「充饥」的,也无怪乎李登辉总统说出:「只有书面,没有行动」的重话,甚至指责有些官员:「不肯做事,每天只等着吃饭、跳舞。」因此,经建会在改采严格作风,以加强其对各项重大经建计画监督考核之时,实应先进行自我检讨,而不是一味的以「谁做不到,谁该负责」为由考核其它部会。

其实,习于「只闻楼梯响」的单位,又何止经建会而已?有些部门往往连「纸上作业」的题旨都常常「文不对题」,其中研考会所主导的「行政革新方案」就是显例,虽然已经历两任有心又能干的主委,而且,「行政革新方案」也年年推陈出新,但是,一言以蔽之,仍囿于官僚组织内部的盲点,致所提方案表面看似具体,实际上却未能掌握到政府行政问题的关键所在;再加上该方案甚乏广泛地向民间及学界取经,终不免有「闭门造车」与「离题」之讥,也使得此方案推动之实效不彰,只能停留在枝节及琐碎之处打转,如此又如何做到李总统所期待的「以行政革新来带动社会革新、政治革新,进而实现国家的全面革新」呢?

l 盲动主义 l

目前,政府为了「攀登全球竞争力的颠峰」,希望在二十一世纪前使国家竞争力迈进全球前五名,因此亟思短期之内做出成绩出来,使政府从「超载」、「非经济因素」等恶名中解脱出来,且脱胎换骨地成为具有公信力、公权力与公能力的「廉能」政府。当局对改革之殷切可从其所言得知一二:「以行动解决问题,有行动方有结果,有行动才能改革。」此种「行动重于一切」的主张,如能彻底落实,确也能治愈所言「纸上作业」的通病;但是,「行动第一」的作法,仍受制于因为「焦点不对」、「不切实际」和「架空」等抽象规划所可能引起的流弊。

在公共政策学上,此种只问行动是否有力,而不检讨政策问题是否已正确掌握的「盲动主义」,谓之为「第三类型错误」。固然,为矫治当前「说多做少」的官僚作风,我们应期许政府各单位能够做到「少谈口号,专就实践」工夫,并以具体的行动来取代美丽的空话;但是,也不可矫枉过正地成为无方向感的盲动,反而应在国家竞争力整体改革的目标及价值层面上,进行宏观的厘清和定位工作。

l 组织重组 l

就制度革新而言,当以恢复国家自主性为主要目标,具体作法宜以重建文官制度为核心,并进行政府职能转型的调整,使其改造为小而廉能,且能捍卫社会公义的政府。以下拟分从组织重组及制度建立角度,试提出政府重建之道于后。

从纵的层面来看,似应将四级政府简化成两级,可积极考虑先将乡镇层级改为官派,由于乡镇并非地方自治团体,因此,并不会发生抵触宪法或法律之嫌,而且,除了可以避免乡镇政府成为黑金政治的温床之外,并可以使其从地方派系恶斗的困局中解脱出来,成为以常任文官为主导的公共服务机构,台北市的区政组织虽为官派,却甚获民众的肯定,即相当值得观摩。至于省级政府确与中央政府功能重叠,如果能透过宪政架构的重新设计,确宜加以合并;如碍于政治现实的考量,则或可使其转换功能为一具综合协调,监察及人力资源发展的机制。关于全国设置六省三市的提议,为节省政府人力、财力和提升效能的考量,以及避免「头重脚轻」和「有将无兵」的现象,实非治本之道,倒不如委婉地进行「省府虚级化」的工作,似较为合理可行。

从横的层面而言,各级政府所属机构和功能仍有不少叠床架屋的情况,例如经建会和研考会的角色难于厘清,亦令人不解功能近似为何分设,应可考虑合组为「国家永续发展委员会」;又比如行政院人事行政局与考试院争权,多有扞格及重叠之处,或可考量将人事行政局并入考试院,而行政院则另外设置「政务人才处」以成为统筹政务官的求才和用才单位及人才库,使政务官
l 制度重建 l

在文官制度方面,目前考试院正进行各种自我强化体质的措施,除一方面可显示主事者之改革决心之外,另方面,可以预见势将对我国文官制度重建、行政革新、宪政运作与国家发展等面向,产生重大的影响。除了具体的改革成就,如成立公务人员保障暨培训委员会、修正公务人员考试法及确定分试制度等外,仍有许多亟待建制,且尚在立法程序中的法案,如公务人员行政中立法、政务人员法,公务人员基准法及公务人员训练进修法等,均需要国人的继续关切与期许。此外,为了化解「行政政治化」及「政治行政化」的病象,政府实不宜一再地将简任文官「高升」为政务官,破坏文官体制之建立莫此为甚。

l 新政府运动 l

至于目前甚嚣尘上的所谓「企业化政府」的主张和口号,令人徒生唐突滑稽甚或无稽之感,其实,所谓「新政府运动」并不是指将政府变为企业,因为政府有其存在之逻辑(即为维护社会公义),而企业亦有其创立之动机(基本上,以谋求利润为着眼),两者往往如油之于水,是可以并存,却不能强加以混合。政府绝非企业体,但是政府的某些职能确实可以让渡于市场(如民间可以做得很好的公营企业即可民营化),而且,其某些功能与运作也可师法企业之创业精神与服务品质。然而,须加以注意的是,政府有其特有之「公共性」( publicness )与「公共责任」,不可肤浅地妄加「私有化」( privatization )及拋弃其固有责任与使命,尤其在高唱「外包」( contract out )等私有化作法时,切忌使政府堕落成「转包中心」及「发包中心」,如此长久下来,或将有伤政府之公信力,甚至形成官商勾结的罪恶渊薮。
当然,「新政府运动」并非「政府变企业运动」,反而是强调政府与民间鼎力合作,以合产( coprodcution )的方式向民间取经及建立协力关系( partnership ),并形成策略联盟( strategicalliance ),为达成此目的,政府合作之对象当以居「社会自主性」及「民间社会力」的「非营利组织」( nonprofit organization ),主要有公益财团法人及公益社团法人和「社区」为主,同时,也要在「公共利益」的共识之下,结合现代社会的重要支柱,即工商企业的力量,共同从事国家建设与公共服务的工作。简言之,「企业化政府」实为头脑不清的口号,「民间化政府」才是符合民主、效率、廉能和公义的现代化政府。

概言之,对于当前掀起热潮的「新政府运动」,基本上对于其创新作法应予肯定,但在其整体内涵与观念上,也有几点是应加以厘清的:

其一:新政府运动的政府不可变成企业。而是要在坚守政府本务维护社会公平正义的基础上,使政府如同企业般地有效率经营,亦即,不可让经济效率取代社会公平,更不可因考量降低成本,提高生产力,而以牺牲对弱势团体的照顾为代价。

其二:新政府运动的政府不可成为所谓「私有化」(即民营化)的政府。意图透过市场机制来影响政策,或许适合于营利事业部门,却无法完全适合于公共服务部门,否则不仅模糊了公共利益的焦点,也造成公共责任的不明确。

其三:新政府运动的政府不是专家决策的政府。因为,在威权行政转型成民主行政之际,专家决策的作法有可能树立另一种新威权,而影响常民政治与公民文化的发展。
其四:新政府运动的政府不是公权力扩张的政府。即不在于创造一个万能政府,亦绝非形成一个凌驾立法权的强势政府。

其五:新政府运动的政府不是「由上而下动员」,甚或预设立场的假性「由下而上参与」的政府。而是向民间开放,向民间学习,调整并转变政府、市场与社会的职能,共创「合产」的公民社会。
l 重建三「公」 l

至于要如何重建政府公信力、公能力与公权力呢?首先在人才晋用方面,应考虑如第一流电影院,每场次均加以「清场」,使民间人才如源头活水似地不断注入政府之中,如此不仅可一新政府气象,也可防止「统治集团」,及不知民间疾苦的「新阶级」的形成。复次,在「行政革新方案」落实方面,政府实应仿效美国成效卓著的「胡佛委员会」及我国四十年代的「黄季陆委员会」的作法,一方面,在革新内涵方面,提升层级到宪政、政治改革与法律修订等层面,另方面,则宜广开大门邀集社会菁英与政府合组直属行政院或总统府的「行政革新委员会」,而且民间人士应占委员人数一半以上,方能引领政府跳开利益纠葛及「集体盲思」的陷阱,并因而激活政府转型的机能。

最后,就公民社会的自主性而言,民众与其期待政府改革,倒不如起而力行,以公民参与方式,动员社区及非利益组织,由下而上地与政府共同协力进行政府改造大业。在美国,为了推动及监督「胡佛委员会」的改革建议,民众即自动自发地成立了三百多个「公民委员会」。就我国而言,政府除应积极主动地设立结合民间力量的「行政革新委员会」,民间社会也应步「民间教改会」、「民间司改会」之后尘,自发地成立「民间行政改革委员会」。

l 结  语 l

为了开发国家的新境界,我们在此历史的新起点,除了应吸收历次行政革新的经验、国外改革作法的启示,及要针对未来多培养历史的想象、理念和使命感,更要在实际运作层面上,落实行政革新以及实践社会公益。在世界各国纷纷为提升其下一世纪国家竞争力而准备之际,「主权在民」的新政府,应建构新的世界观和价值观,并以具体行动使「台湾经验」内涵增添「社会奇迹」、「文化奇迹」、「伦理奇迹」与「环保奇迹」等美丽的章节。如此,富而好礼的和谐社会及其公义政府,将得以实现,亦将可开创历史之新局。

解除空调口号的魔咒,走出政治权斗的牢宠,扬弃黑金贪腐的包袱,以建立「公义廉能」的新政府,使人民在国家和社会皆赢的局面下,成为最大的赢家,此当为「跨世纪」国家发展的共同愿景( vision )。我们似宜以此宏观视野,发动「公共学习」机制,形成全民共识,并以此「全民规划」取代政府由上而下的「菁英规划」,使得政府及全民产生热情、创造力,行动力,以携手共进,共创国家和社会更美好的未来。 ( 本文作者为台湾政治大学公共行政研究所教授 )