现代化过程中的政府能力

  中国社会正处在前所未有之大变局时期,市场化进程之不断演进,政治体制之日臻完善,多元文化之共同繁荣,价值体系之渐趋整合,社会结构之分化重组,共同汇成社会转型之伟大洪流。反观近代以来之历史,中国社会历经三次巨大转型,第一次是19世纪末,中国社会被迫纳入资本主义体系中,丧权失士,倍受欺凌,沦为半殖民地、半封建社会;第二次是1949年中华人民共和国成立,社会主义制度之初步建成;第三次是1978年以来,对内改革,对外开放,建设有中国特色的社会主义市场经济,完成中国社会之“第三次革命”。这三次重大社会转型之逻辑变奏,是中国社会迈向现代化的主旋律。政府作为现代化进程的动力源之一,其能力之大小,功能之强弱,职能配置之合理与否,同社会转型与现代化之间的关系甚密,实现社会转型和步人现代化,必须要有最基本的政治前提:“(1)一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程;(2)高度分化和专门化的制度的发展,为政治作用的稳步扩大作好准备,这是现代化发展的典型过程;(3)行政体制中的中央、行省和地方三级的接合能为有效的政治管理作出重要贡献;以及(4)具备一支干练而谙熟规章制度的行政官员这种传统,对于扩大现代化所必需的政治手段具有决定意义。”1 时下,中国社会的巨大转型,使政府能力遇到前所未有的挑战,对此问题的研究,意义重大。


l、概念及其阐释

  研究政府能力,通常是在两个层面上展开,一是指什幺样的能力,二是指何种程度的能力。前者是就能力的类别而言,后者强调的是能力的强弱与大小。单从能力的类别来考察,它往往同政府职能的含义较为接近,如果就能力之大小来研究,则要切入诸多变量,更多地从实证分析中得出一种比较的相对的量的规定性。显然后者的研究更具挑战性,当然也更具有说服力。不过其不足之处也是显而易见的,比如变量的确定,统计的偏差,难以预测的相关因素的干扰等。所以,在政府能力研究中的歧义和纷争就不是那幺令人费解了。

  阿尔蒙德和鲍威尔从结构功能主义的方法论出发,提出功能三分方案,即系统功能(包括政治社会化、政治录用、政治沟通)、过程功能(包括利益表达和综合、政策制定、政策实施),政策功能(包括提取、限制、分配与输出),并用“政治生产力”给以概括和总结,无疑,这种尝试是令人耳目一新的,也是具有一定抽象性的,我们当然可以把“政治生产力”作为衡量政府能力的一个重要参数。

  古德诺的政府观似乎更为简洁,他说:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是政治与行政。”2这实际上是对政府能力的二元划分,即政治能力与行政能力的二元组合。

  持系统政治观的学者则是从输入、转换、输出、反馈等向度来定位政府能力的,具体表现为体系的维持能力,体系的生产能力,体系的适应能力,体系的统合能力等。当然,各部分的能力之和并不等同于体系的综合能力。

  国内学者对政府能力概念之阐释亦不尽一致,王绍光和胡鞍钢把政府能力、国家能力、中央政府能力作为同一概念来定义。“国家能力是指国家(中央政府)将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括四种:汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中国家汲取能力是最主要的国家能力,也是其它国家能力的基础。”3也有的学者把政府能力概念归纳为“创造能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力、自律能力”等六个方面。4这些见仁见智的论争说明,对政府能力的研究,尚无形成统一的概念体系,这种局面一方面令人眼花撩乱,另一方面也使人看到百花竞研的可喜景观。

  概而言之,研究政府能力要涉及到政府与社会、政治与经济、权利与交换、结构与功能等政府观的根本内容,政府能力是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的政府绩效,具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度。政治绩效主要指政治生产力以及政治产品,即政策的形成与贯彻;经济绩效主要指经济增长与稳定中政府的导向作用,其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数;文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透,以及文化的繁 荣与整合;社会绩效主要指社会的稳定与发展,其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数,这几方面绩效的大小强弱反映的正是政府能力的大小强弱。

  政府能力这一概念涉及到大小之辩与强弱之辩两组范畴,即大政府还是小政府,强政府还是弱政府,这是较为流行的描述,实质上大小和强弱反映的是一个问题,大与强相联系,小与弱相联系。在政府与社会的关系上演化为四种模式:1,强政府——弱社会模式,东亚的一些国家和地区基本属于这一模式,如韩国、新加坡、马来西亚、泰国、台湾等,其政府能力最强。2,弱政府——强社会模式,这种政府是“守夜人”式的政府,其能力最弱。3,强政府——强社会模式,这一模式的政府与社 会相互制约,形成对列之局。4,弱政府——弱社会模式,这一模式在现代国际舞台上较为少见。

  政府能力的强弱与政治体制的变迁、政府职能的转变、经济发展的状况、文化与社会整合的程度紧密联系,互为因果,并且不断相互转化。政府能力之提升与削弱既依赖于环境的改变,同时反过来又规定着经济、文化、社会的发展进程。政府能力强弱之分野昭示出政府在价值追求上的不同侧重,强政府偏重于对权威与秩序的青睐,弱政府却表现出对自由的厚爱。


2、社会转型与政府能力相关分析

  美国加利福尼亚大学圣迭亚戈分校的罗纳一塔斯(AKOS Rona—Tas)将整个改革过程分为社会主义的侵蚀与向市场经济的转型两个阶段。5如果这种划分有一定道理的话,无疑,我国自90年代以来,改革已进入向市场经济转型的历史时期。从参与国际分工和加入全球市场的大背景来看,我国的市场体系构建是与现代市场经济相联系的,它是对自由主义市场经济的超越。在现代市场经济中,政府对市场的介入程度以及在整个体制转换中的导向作用是政府能力的重要体现。如果说90年代以前的改革是自下而上的社会推动的话,那幺90年代以来,从计划经济向市场经济的改革则是自上而下的政府推动。环顾全球的一些社会转型较为成功的国家和地区,我们发现强有力的政府是特别引人注目的,最为人们津津乐道的当属韩国、新加坡、台湾、马来西亚等后发国家和地区。这些地区的政府是社会转型的领导者,制度变迁的推动者,行为规范的制定者,制度运行的监督者,社会稳定的维护者,这种权威十市场的体制模型创造了“东亚奇迹”,开辟了太平洋繁荣时代。所以说,社会转型与政府能力又是一对不可分割的矛盾统一体,二者同样是互为因果的。

  首先,政府是社会转型的领导者。一般而论,社会转型有两种基本模式,一为革命导向社会转型,二是改革导向社会转型,前者是突变模式,即从“根抵处掀而翻之”,6后者是渐变模式,即“磨砖作镜,炊沙为饭之类。”7突变是新政权对旧政权的取而代之,对旧秩序的破坏与新秩序的重建,其转型过程分为破坏与建构两个阶段,首先是打碎,然后才是建构,这一过程实际上是一个旧政府能力衰竭与新政府能力之强化过程。渐变模式同样也是一个破与立的过程,但破坏的程度要小得多、 主要是建构与创新,渐变模式是温和的变革,不涉及政府的更迭,渐变是在既有政府之统领下,有秩序地有战略选择地完成社会转型。

  但不论是突变还是渐变,强有力的政府都是不可或缺的,在突变模式中,政府应体现出强大的破坏能力,在渐变模式中,政府发挥其应有的建构能力。我国社会正在发生的社会转型属于渐变模式的社会转型,从社会转型目标之确立、方略之选择到轻重缓急之控制,都是在政府的统一领导下进行的。“改革要成功,就必须有领导有秩序地进行。没有这一条,就是乱哄哄,各行其事,怎幺行呢?”8从某种程度上讲,渐变模式更具有复杂性,因为进步与落后、改革与保守、否定与继承、守业与创新、渐进与激进等等因素,纷乱杂陈,莨莠难分,如果政府没有强有力的政策制定能力、贯彻执行能力、体制创新能力、秩序维持能力、社会整合能力,那幺,以政府为主导的社会转型就只能是缘木求鱼,如梦幻朝露了。

  其次,政府是社会转型的保障者。社会转型实际上是一个从有序到无序再到新秩序的正反合过程,按照马克斯·韦泊的社会秩序观即“社会分层,社会组织和社会体系”9来分析,这一过程表现为原有社会分层界限的打破,社会组织的重组以及社会体系的重新整合,其间的社会角色转换、价值嬗变、利益分化、体制瓦解形成一股强大的“无组织力量”进而产生无序与混乱,而只有强有力的政府才能在混乱中求得新的整合,任何其它社会组织都无此能力。没有强有力的政府作为社会转型之保障,社会转型就只能陷入高度无政府状态,正如亨廷顿所言:“没有强有力的政治制度,社会就会无力界定和实现其共同利益”。10 中国社会的转型历程主要体现为市场化进程、法制化进程、世俗化进程与一体化进程的统一,与此四个进程相伴的是一系列混乱和无序现象,诸如经济组织的改组、生产关系的调整、政治机构的分化与整合、政府职能的重新配置、利益冲突的明朗化、社会矛盾的复杂化、价值取向的多元化等等无组织力量的迭现,致使社会转型中充满变革与保守、分化与整合、多元与一元、无序与有序等激烈的对抗与冲突,这与中国社会的整体发展目标是相背而驰的。所以,强有力的政府对社会转型的导向和保驾护航尤为重要。回顾“明治维新”时的日本政府与“戊戌变法”和“晚清新政”时期的中国政府,他们二者的差异就在于强弱之别,结果,日本抓住了机遇,中国错失良机,日本渐趋富强,中国日趋衰败,日本导入了现代化,中国步入了半殖民地、半封建的历史沼泽地。

  当然,社会转型与政府能力之间的内在冲突也是明显的。因为社会的价值追求与政府的价值取舍并非始终是完全吻合的,社会的自由发展是以个体理性为前提的,而政府的发展战略是以集体理性为依归的,个体理性的合理性并不必然隐含着集体理性的合理性,反之亦然。所以社会的发展是生动多样而充满激情的,政府的战略导向是整齐划一而充满理性的,任何一种选择都是以牺牲别的选择为代价的,理性以激情为代价,自由以秩序为代价。正如林德布洛姆所言,“一个政府同另一个 政府的最大不同,在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”11在某种意义上讲,两者力量是此消彼长的,但并不绝对,两头同时强大的可能性也是存在的,二者的关系复杂而多变,如何寻找二者之间的平衡点,不仅是一个理论问题,更多的是一个实践问题。


3、社会转型对政府能力之挑战

  社会转型是一个复杂的变革过程,新的生活方式的建立不可避免地蕴含着对旧的生活方式的破坏。当人们舍弃了旧的一头,新的一头又没有及时找到时,迷失与阵痛是难免的。“当意义深远而势头迅猛的变革席卷而来之时,社会中没有任何一对因素能以同等速率适应这些变革,……正常的政府已变得不可能。”12中国政府在转型期所遇到的挑战是前所未有的,这些挑战来自政治、经济、文化和社会各个层面。

  第一、政治层面的挑战。政府的政治能力主要体现在政策制定,政策执行,政治资源的汲取、政治资源的保护以及政治稳定和政治发展等层面上。过渡社会对政治能力之挑战可能来自六大危机,“即认同危机,合法性危机,贯彻危机,参与危机,一体化危机和分配危机。”13具体而言,在政策制定方面的挑战来自体系内和体系外两方面,体系外的环境特征具有变动性、复杂性、无序性,所以在信息输入方面的混乱和失真在所难免,对体系自身来说,结构和功能贯彻阻碍重重,所谓的“你有政策我有对策”时有发生。腐败现象屡见不鲜,权钱交易甚为严重,地方主义日渐抬头等等政治衰败现象不一而足。政府在合法性与政治认同等方面受到极大挑战。同时,政治参与的膨胀对政治体系的压力不断增大,社会与政府间张力日渐增强。政府机构的不断扩大导致政治成本快速增大,“国家机器渐趋臃肿庞大,不久将会因负担过重而开始丧失它适应社会要求的灵活性和敏捷性。”14 这一切因素的存在共同构成政治稳定和政治发展的危机与困境,从而形成对政府能力的强有力之挑战。

  第二,经济层面的挑战。社会转型在经济层面的最大变迁是由计划经济向市场经济的转轨。在计划经济体制下,政府通过对经济体系的全面控制来行施功能,政府对物质资源和非物质资源的管理是直接的、指令性的,由计划经济向市场经济的过渡实际上是政府不断退出经济领域而市场逐步成为资源配置的主要手段的过程,这一过程中政府遇到的挑战是巨大的。从固定资产投资来看,1991年全社会投资合计5278.5亿元,比上年同期增长18.6%,其中全民所有制占3558.15亿元,增长21.9%,集体所有制占688.59亿元,增长18%,个人投资占1091.76亿元,增长9%。很明显,政府对资源的控制在减少。15政府财政收入占国民生产总值的比重已从1978年的31.2%下降到 1992年的14.2%。零售物价指数1976年为100,1988年为172.7,到1995年上升为356.11,增长35倍多。总而言之,在经济层面上的主要挑战表现在“政府贫困化”、通化膨胀、国营大中型企业亏损、经济增长瓶颈、分配不公等方面,此外政府在宏观调控、计划指导、法制构建、市场监督等方面也遇到全新的课题。

  第三、文化层面的挑战。转型期的文化变异是不可避免的。在价值层面、心理层面、生活层面形成对旧的信仰体系的消解,同时又对新的精神依归的苦苦寻觅。转型期最可怕的状况是旧的价值体系被打碎,新的价值观又不能及时建立起来,形成价值真空,进而导致文化迷失。其间,平等观与等级观的对立,一元与多元的冲突,市场伦理与计划观念的矛盾,精英文化与大众文化的抵牾,所有这些关系盘根错节,经纬万端,使文化发展呈现出纷乱杂陈之态势。道德衰败、享乐盛行、解嘲神圣、玩世不恭、心绪迷乱、漂荡不归,这种“后现代”文化观日渐抬头对主流文化的式微和挑战是无可限量的。

  第四、社会层面的挑战。社会的稳定、发展和繁荣是改革开放的根本目标,是衡量政府绩效的综合参数,但是在转型期,这一目标似乎是可欲而难求的。社会转型是一个社会动员和经济发展的过程。城市化的进程,文化的普及,“分利集团化”的形成,价值观念的变异,社会期望的增强,社会流动机会的增多,参与的膨胀,社会挫败感的增强,使社会的稳态难以维系。“经济发展使经济上的不平等越发严重,与此同时,社会动员又在削弱这种不平等的合法性。这两个方面结合起来,便产生 了政治动乱”16对于转型期的中国政府而言,目前来自社会层面的挑战主要体现在人口爆炸、福利 保险尚未确立、资源浪费、环境污染、社会盲流、城市膨胀、黑社会抬头、治安混乱、失业剧增等方面。对一个转型社会而言,这些现象可能在所难免,但它确实形成了对政府能力实实在在的挑战。


4、政府能力提升之假设

  社会转型一方面在瓦解政府能力,另一方面又强烈需求政府能力之提升。转型意味着无组织能量的释放,政府能力之提升则意味着对秩序和规范的重新建构。所以从理论上讲,政府能力之提升与社会转型之间是一个悖论。社会转型在政治层面、经济层面、文化层面、社会层面上对政府能力形成强有力的挑战,政府能力的提升只能是建立在对此挑战的回应上。

  首先,提升政府的政治生产能力。政府的政策制定过程实质上就是公共选择过程,提高政治生产力的主要途径是提高政策思想水平,政策选择水平。提升政治生产力必须同体系的结构调整,功能转换相伴进行。随着市场化进程的不断演进,政治体系的结构分化与功能专门化是提升体系生产力的主要方式。在操作上必须在信息收集、信息综合、政策制定、信息反馈等环节上提高准确性、及时性、全面性和科学性,从而实现利益表达的专门化,利益综合的专门化,政策制定的专门化和政策执行的专门化。

  其次,提升政府的适应能力。政府适应能力的提升必须同政府职能转变紧密结合。在社会转型和市场化进程中,政府的主要职能是培育市场。制定规则,制定法规,规范行为,调整经济关系,协调社会矛盾,建立社会保障体系,加强宏观调控。政府应随着环境的变迁而不断改组,以求得动态平衡,政府组织应具有灵活性、流变性、机动性和适应性。

  再次,提升政府的统合能力。在社会关系重组,构建市场经济新秩序的过程中,统一政治认同,整合社会价值,强化政府权能是非常重要的,政府统合能力的提高应从政治统合、经济统合、文化统合、社会统合四个层面着手。加强立法,规范政府行为,发扬民主,科学决策,反腐倡廉,重塑政府形象、完善税制、解决财政失衡状况,弘扬主旋律,整合社会认同,严明法纪,打击犯罪,维护公平,增加福利,以求社会之稳定繁荣。

  概而言之,政府能力之提升不仅是一种理论假设,更重要的是社会转型的现实需求。过强的政府可能是令人伤心和恐惧的,无能的政府同样是灾难性的。世纪之交的中国正在经历一场伟大变革,变革的中国需要一个强有力之政府把这个文明古国带向世界、带向未来。


注:

1、加布里埃尔·阿尔门蒙等:《比较政治学》。

2、F·J·古德诺:《政治与行政》。

3、王绍光 胡鞍钢:《中国国家能力报告》第3页。

4、唐贤兴:《论政府能力与社会进步》《晋阳学刊》1994年第6期第11页。

5、孙立平:《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》,《战略与管理》1996年第4期第12页。

6、梁启超:《论变法不知本源之害》。

7、同上。

8、《邓小平文选》第3卷,第227页。

9、安东尼·奥罗姆:《政治社会学》第69页。

10、塞缨尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》第24页。

11、查尔斯·林德布洛姆:《政治与市场——世界的政治经济制度)第1页。

12、布莱克:《现代化的动力》,第37页。

13、王沪宁:《政治民主和政治稳态的相关分析》。

14、猪口孝:《国家与社会——宏观政治学》,第1页。

15、《中国经济年鉴1992年》第69页。

16、塞缨尔·亨廷顿《变革社会中的政治秩序》,第54页。

作者简介:法学(政治学)博士,任职上海市委宣传部理论处

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