什么是"治道"?

  顾名思义,"治道"是关于治理公共事务的道理、方法、逻辑等。它与行政与政治的区别在于它只涉及政府权力的应用,而后者的含义更为广泛,涉及到权力的获得、组织、制约和更迭及其相关的程序。与行政与政治这两个范畴相比,"治道"更动态、更具体、更注重方式,而相对缺少意识形态上的关怀与争论。"治道"一词是英文"governance"的汉译(是笔者采纳李慎之先生的建议)。"治道"可能会使人联想到牟宗三先生著名的"政道"与"治道"的二分法。虽然与牟先生的治道有很大的相关性,甚至可以说是受了牟先生的启发,但本文中的"治道"作为对governance的汉译,却不是建立在上述二分法的基础之上。事实上,governance在英文中的意思大致有三个方面:1政权的形式如总统制、议会制、军人政权,文官政权、威权政权;2在管理一国的经济或社会事务中运用公共权力的方式,3政府设计、规划和实施政策的方式,以及履行政府职能的方式。在本文中,治道的含义是:为实现经济发展,在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式。Governance是九十年代以来国际政治学界和经济学界新拓展的一个研究领域。世界银行及其专家研究小组在这一领域贡献最大,这一范畴在国际学术界以获得承认,并成为一个颇具潜力的新兴研究领域。本文的观点基本上取自的世界银行的研究报告,笔者只是对此作了归纳、演绎、补充和发挥。本文接受世界银行对"治道"的限定,即只涉及市场经济条件下,政府如何履行好经济管理的职能。其目标是为包括中国等第三世界国家圆满完成由非市场经济向一场经济过渡,以管理新兴的市场经济提供以理论形式归纳起来的经验,以求在"治道"层面上与世界惯例接轨。现代"治道"新概念是对市场经济国家管理经济提出的基本要求,是创造和维持公平、高效的发展环境中的关键因素,对有效的经济政策也是一个必要的补充。治道是对政府权威、控制力、管理能力和权力的运用方式,它主要涉及管理和制度和技术方面的问题,旨在提高管理公共事务的效能、驾驭与推动经济发展。在向"市场经济"的过渡中,很容易出现"治道"的危机,如行政手段与法律手段之间、政策手段与制度手段之间的矛盾,规则的缺乏以及成文规则缺少可操作行等。在管理经济方面,治道不佳及其危机的通常表现为:1.没有在公与私之间划出一道明确的界限,财务、会计、审计制度及相关法律不健全导致公私不分,把公家的钱用于私人的目的;

  2.没有确立一个可以预知的法律框架和政府行为模式,以及在运用规则与法律时存在著极大的任意性,弱制度、任意性太大的行政干预;法律体系不完备,不健全,但难以操作。

  3.规则管制条例和许可证要求条件太多太滥,这将有害于市场的运作,并鼓励腐败及寻租;强政策、政策多变不定;新政策与已有的法律之间常常矛盾。

  4.政府优先考虑的事项与发展的目标不一致,导致资源的分配失误。例如,对公有国营企业所的偏袒。

  5.政府对信息的自我封锁和对社会的封锁加大了商业行为的经济风险并影响到对政府政策的信心;封闭的、不透明的决策体制和决策过程,导致浪费和腐败。

  在向市场经济转轨的过程中,需要有充分的制度更新与创新,即尽快创立与市场经济相适应的制度框架。与市场经济相适应的"治道"变革包括以下一些内容:建立发展的法律框架和能力建设,让竞争者预先知道规则,独立的司法,以及法律及政治自身的公平性,以及法律和法规的一致性,办事程序的简单化和透明化,减少庸员,改进部门间的协调,合理划分各自的权限等等。在转轨过程中,最容易出现的问题之一是政府部门之间争权和扯皮,这往往使行政首脑权威和威信下降,说明行政首长负责制还没有建立起来,说明政府在施政过程中被一些非制度因素束缚了手脚。政企和公私的分离,则要求建立中介结构与中介组织。中介组织起著一种意见和利益表达的作用,同时也有助于增加政府的责任心、合法性、透明度,促进民间对公共事务的参加和增强其在经济政策中的发言权,对任意滥用的公共权力起到了一定的限制作用。合理的治道要求政府致力于为经济发展创造一个良好的环境,而不是直接介入经济,为民间的经济发展创造更有利的条件。

  二、政府在现代市场经济中的角色政府在提供两类公共物品方面起著关键作用。一是提供使市场能够有效运转的规则;二是在市场不能发挥作用的地方,进行纠正性的干预。(关于"公共物品"的其它含义及政府的相关职能,请参见本期中樊纲先生的书面发言。)为了完成这些职能,政府就必须从公私营部门中征收税金。这又反过来要求对税金的使有各种责任制度。成熟的责任制度架构需要很长时间才能形成,而且,这还不足以保证这种新的制度安排能够支持经济发展,消除经济贫困。国家可能会继续信奉一种掠夺性的发展战略,或追求一种有害于财产权的经济发展战略。为什么各国在行为方式上有很大差异?市场经济的成功确立所需要的条件又是什么?在这方面,历史提供的证据十分不明朗。不过,一些制度经济学家们认为,制度作为一个社会中游戏的规则决定著经济的表现,有效的制度在能够为财产权利提供内在动力的地方就能够出现。在转轨过程中,尽管可能作出种种制度创新,却不能保证这些新制度安排能够支持经济增长。国家过于积极的作为可能会妨碍财产权制度的形成。其官员则可能见利忘义,在施政过程中沉溺寻租。比如,利用乱收费乱摊派或手中权力搞垄断性经营。就规则而言,国家的角色不仅是制定规定,而且要实时规则,确立法律和秩序,保护财产权利,否则,经济发展将会受到严重阻碍,导致"交易费用"(即安排监督、实施合同的费用)过高。尽管政府的干预可以弥补市场的不足和克服市场失灵,但是,许多场合,市场的失灵恰恰是由政府的干预造成的。而政府为了弥补市场的不足所进行大规模的投资往往根本不能带来足够的回报,并导致了新的市场失灵。现在,越来越多的国家的政府认识到有必要进行更多的自我约束,而且在处理问题时,应该采取对市场更为友善的态度,政府的补救作用是为了帮助市场发挥其作用,而不是取代市场。此外,政府在教育、保健、基础设施的提供方法也发挥了重要作用,特别是这些服务和设施和对穷人有益,而且在不远的将来也可能会对民营企业有益。不仅市场会失灵,而且政府也会失灵。政府的失败比市场的失灵更具毁灭性。市场是内在稳定的,而且可以自我平衡。它一般不需要干预。即使需要,政府也未必能提供。即使进行同样的活动,由市场中的自由企业来做,也比由政府进行在效率和效益上要高得多。如有一些国家的民间组织来举办奥运会的经验。造成政府失灵的原因有四点:所有的行为都不能免受自利动机的影响;在不受市场制约时,有自利驱动的行为必然会腐败;不当的干预会瓦解市场;干预妨碍经济自由。政府之所以会失灵,还因为人的情欲在政治中会变得不受约束,以及由此而高度集中起来的政治权力。对自利的无节制追求会瓦解天然的市场交换关系和人的经济自由。市场在性质上不同于政府。自由的市场能够产生自发的秩序,市场不会强制人,效率和效益也都极高,且带来合作。市场的失灵往往是由政府的不当政策造成的,而且由此产生要求政府进一步干预以挽救市场失灵的呼声。政府的首要责任是促进市场的发育,保护自发的市场秩序以使之免受强制和欺诈之害,保护产权,确保民间契约的履行,维护一个自发市场得以运转的和平安宁的环境。政府在经济管理中角色不当,若严重到一定程度就会产生一种对发展极为不利的环境。在这种环境中,政府对其人民的权威就会受到轻视,只有反过来鼓励人们去不服从政府的决定和管制措施。政府又趋向用强制的行政手段来解决问题。这不仅造成政治上的不稳,而且经济上的代价也十分高昂,包括把宝贵的资源过多的用于维持国内的安全,或用于遏制不断升级的腐败。治道不佳可能会进一步侵蚀到公民对其政府的信心,引起政府采取更不明智的行动,这使得政府干预行为的后果更差。例如,那些解决贫困问题,或环境保护的项目可能完全因为缺少公开的责任制度、腐败和公共服务被精英垄断而被彻底瓦解。用于帮助穷人的资金可能被少数利益集团所挪用,而穷人又没有得到法律补救的足够的充分的管道。同样,环境标准的实施虽然对大多数人有利,但是可能要求少数强大的工业或商业集团作出过大的牺牲。因此这些标准可能由于政府的施政力不足而空有其表。工业排污标准、农业保护政策很可能成为一纸空文,除非这些规则十分明确。

  三、公共部门的管理。

  如果公共部门(public sector,包括政府机构和国营企业)自身的管理,管理经济和提供公共服务的能力很脆弱,那么,经济发展的前景就很暗淡。发展中国政府的公共部门常常面临以下一些共同难题,1财务制度和管理制度不健全,或过于散,或过于严厉,或形严实松,以致难以适应市场经济发展的需要;2公务员队伍中庸员充斥、效率低下,薪金过低;3中央或地方的国营企业或大型工程占据了大量本来就十分紧缺的资金,而投资的回报率极低,结果既浪费了钱财,又加剧了各级政府的财政负担;4政企不分,把企业拴在其行政主管部门身上,形成政治权力对企业经济行为的直接干预,并按管理政府机构的方式管理企业,从而导致政府机构的膨胀和和企业经济效益的低下,同时又有碍在市场中形成公平、平等的竞争环境。所有这些问题都会大大削弱政府管理经济提供服务的能力。改进的方法有三种:一是改进公共支出管理,尤其是改进投资制度和预算过程,加强支出的监督;二是改进文官制度;三是改进公营企业的管理,包括使公营企业规模合理化、民营化,重新调整其组织结构,允许其中一部分破产,厘清中央政府和公营企业之间的关系,尤其要考虑到政府在这一领域投资的回报。奖励民间的私人投资,对国有、国营企业进行所有制改造,健全产权制度,取消企业行政主管制度,逐步用法律的手段代替行政的手段来管理经济,同时改革公务员制度,精简多于的人员和机构,提高公务员的物质待遇,确保其在多元利益面前的中立地位。如果民间能作的到的事情,政府就不必插手,否则不仅造成以政府权力为后盾来与民争利的局面,而且会把事情办的更糟。

  四、建立和健全责任制度。

  公共责任

  所谓公共责任就是让掌握公共权力政府官员对其行动负责。从广义上讲,公共责任的经济目标包括,公共政策及其实际实施之间的一致性,以及公共资源的有效分配和使用之间的一致性。这不仅要求有一种财政的责任制度,而且要求有能力来监督政府的全面经济表现。在微观层面上,责任制度首先关心的是投资的比较效益,以及在公共部门产品和服务的生产和提供的经济效益。决定公共责任程度的因素包括:文化传统、利用、政治制度、行政能力、公众对信息的获得和使用情况等。就广义而言,公共责任的经济目标是确保公共政策及其实际实施,以及公共资源的有效分配和实施之间的和谐一致。这不仅要求有财政责任制度,而且要求政府有意愿和能力监控总体的经济表现。在微观层面上,公共责任关心的是投资的效率,以及在领域公共物品的生产和分配。政府在经济领域中贯彻责任制度上也扮演重要角色,比如有关公司制度和证券交易的立法,对竞争的政策性鼓励和管制性的调控。少数代表性狭隘的利益群体"攫取"政府投资或服务的现象在所有的国家都存在。而且,垄断和公众监督的不足会使情形更加恶化,从而加剧了改进公共责任制度的难度。在改善责任制度方面可作出的努力包括:提供全面的及时的信息、制定分类的预算、对预算和决算的结果加以比较。改进金融部门的组织和对预算的责任,对财务制度提出了法律的要求:一是加强公务部门的财务审查;二是确保审计机构在法律地位中的相对独立性,改善审计部门的人员素质,加强业务培训;三是进行全面的责任制度评估。提高公共责任的手段主要是靠竞争与参与。其方法包括:建立申诉程序和制度,如建立议会司法督察专员制度(Ombudsman,起源于瑞典);实行听证会制度和热线电话制度;接纳公众代表参与决策和监督机构的工作通过提高参与的机会以及公众的对政策问题的关心等等。提高政府的透明度也是健全责任制度的一个重要方面,它要求:提供全面、准确的经济信息,加速审计改革,鼓励民间参与发展项目的设计与实施;通过民间组织以了解民间的,尤其是其利益被忽视者的利益要求;公布政府的招商信息,实行项目的公开招标制度和人员的公开招聘制度等;发挥中介组织的职能,政府让渡出一些行业性权力;加强对公共投资项目的审查,杜绝以公徇私、重复引进,盲目上马,胡子工程。宏观领域的责任制度包括两方面:财务责任和监控经济的责任。财务责任制度的落实涉及到:

  1有效运作的政府会计制度,以便有效的管理指出和现金管理。2外在的、独立的审计制度,以使不当的开支和腐败得以曝光,3对审计中所揭露的问题,根据审计法规加以查处。

  没有有效的财务责任制度,会导致理政的效率低下和腐败的可能性大大增加。政府在监控经济方面的责任是确保公共政策与其实际实施以及公共资源的有效分配和使用之间的一致性。

  地方分权地方分权常常被看成是削减中央政府过重的责任负担的一种方式,以此来把一部分中央政府的责任和决策权转移给地方各级的政府。在实行地方分权过程中要帮助地方政府确立和加强财务责任制度。在把财务权力下放给地方政府的同时,加强中央政府对地方财政权力的监督。加强负责制定政策的有关部门机构的责任和能力,确立支出优先制度,以及监督他们的施政行为。在微观程度上鼓励竞争和确保穷人能够充分享受到政府所提供的服务。当然,地方分权也需要谨慎对待,否则将造成浪费和腐败,以及造成责任制度的形存实亡。由于缺少来自中央权威的充分监督,地方政府施政能力相对不强,而且由于被地方精英所把持,这一点在南美和东欧表现得十分明显。不过,鼓励权力下放,加强地方政府已成为发展中国家的一个普遍趋势。它可以减少中央政府的职能和决策负担来提供效率和效能。鉴于地方分权也可导致资源的不当使用和国家政策目标的扭曲。过快的地方分权可能会严重削弱中央政府通过财政和金融手段管理经济的能力,从而影响到宏观经济的稳定和资金使用效率。地方分权必须辅之法律和地方政府的制度能力。利用制度手段和政治手段来督促地方当局履行责任。

  腐败:

  腐败即为了牟取个人的私利滥用权力。只要有机可乘,腐败的行为就会出现。因此,腐败的现象各国都有,尽管在形式和程度上各有千秋。加剧腐败的因素包括,贫富悬殊,资源稀缺,规则不清,查处不力,向上的流动受到不公平的限制。腐败发生在所有的国家,而且形式也各有不同。当资源稀缺并由政府而不是市场来配置时,腐败更容易滋生。当公务员收入过低,当规则不合理、不明确,当管制过多、过滥,当惩罚难以兑现时,腐败便滋生蔓延。尽管有例子表明,十分腐败的政府往往也能够成功地推动发展,但从总体上说,普遍的腐败对发展极为有害。腐败削弱了政府履行其职能的能力,且会败坏政府的形象,动摇其合法性基础。导致腐败的原因与一国内部的政治和经济环境,及其与世界经济的联系有关。导致腐败的原因因腐败形式的不同而不同。区别腐败的表现形式与导致腐败的原因十分重要。腐败根源是政经不分导致官商勾结,法治不立导致惩处不力,舆论闭锁导致纸能包火。公共权力不受约束,经济改革不彻底、没有相应的政治改革相配套都是造成腐败的重要原因。腐败是有权者的专利,消灭腐败也有借助有效的权力,一旦这两种权力重合,腐败便大规模产生。因此克服腐败的出路又在于权能的分离,以一种权力约束另一种权力。要制止腐败,就应在决策和执行过程中让普通公民、舆论界和立法机关对政府的行为进行有效的监督;公开信息,保护检举者;限制乃止取消垄断经营,创造一个公平的、自由竞争的环境。消除腐败,需要弄清腐败的类型,普遍程度(结构性的、偶然性的),及其责任(承包商、政府官员、政治精英、商人、外国厂商)。公平的竞争、明确的规则和公开办事制度是克服腐败的重要手段。许多国家都有严格复杂的法律来惩治腐败,但仅有立法是不够的。还必要有强有力的执法,而这又取决于司法机关的办案执法的独立程度。克服腐败的办法还包括:减少对经济活动不必要的行政管制,更多的依靠市场的力量,确保法律得到实施。