内容提要:村民自治是随着农村经济体制改革和国家民主化进程的发展而产生和兴起的乡村新型组织形式,是农民自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的自治形式,是我国“八亿农民的民主补习班”。但是,在村民自治组织运行的过程中,由于历史—社会—文化的影响,自治权力发生了位移(包括正式位移和非正式位移)。本文试图对村民自治权力发生位移的形式、过程、原因进行透视,从而对自治权力的合法行使提出了自己的意见。

  关键词:村民自治权力的位移

  村民自治是随着农村经济体制改革和国家民主化进程的发展而产生和兴起的乡村新型组织形式,是农民自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的自治形式。

  作为基层社会基本的自治组织,村民自治制度成为我国“八亿农民的民主补习班”。

  但是,由于作为民主的核心与保证的权力内在地存在着一种异化机制──不平等性和可交换性,同时由于历史──社会──文化等因素的影响,农民在行使民主权利的初始过程中,就会出现权力的位移现象。

  位移是个物理学名词,它指物体在运动中所产生的位置的移动;村民自治制度在运行过程中也同样会产生权力位置的移动,即权力在运行过程中脱离权力本身主体的控制而转化为权力客体或者其他组织或者个人的资源,从而在实施过程中出现的一种权力的异化机制。

  一、村民自治权力的正式位移

  我国宪法明文规定:在农村地区建立群众自治性的村民委员会,村民自己的事情由村民自己依法去办,保证村民能够行使直接的民主权利。但是由于历史的传统和我国村民素质的现状,也由于目前我国处于现代化进程中的主要任务──以经济建设为中心,更由于村民自治的载体脱胎于全能主义下的具有政府性质的生产大队,从而导致村民自治权力的正式位移。

  (一)自治权力向党组织位移

  中国农村的村民自治既不同于我国历史上的地方乡绅自治,也不同于西方国家盛行的地方自治,它是在中国共产党领导下的向着民主化进程迈步的有组织的农村基层社会的规范性变迁。因此,在实行村民自治的农村地区,同时存在着两个进行村务管理的政治组织──村民自治组织和村党组织。

  显然,两个政治组织是性质和功能都不相同的组织。村民自治组织是村民的群众性自治组织,其功能是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展;党组织由村民中的党员组成,是党在农村的基层组织,承担着对农村的政治领导责任。

  两个进行村务管理的政治组织的同时存在,既是中国村民自治的特色,也为村民自治的发展带来理论和现实的契机;但也无勿庸置疑,如果不能很好地协调两个政治组织的关系,不仅会为村民自治的进展设置了一定的难度,而且会为此损害党的权威。十年村民自治实践表明,农村出现的自治权力向党组织的位移即是如此。

  从理论上讲,党组织的权力来源于其合法的领导地位,村民自治的权力来源于村民的认同;从现实观之,由于我国历史──社会──文化──经济等因素的影响,村民自治也必须在党组织引导下运作。“没有以先进思想为指导、由先进分子组成的党组织的引导,村民自治很难自动地规范化运作,甚至会走向封建性的‘土围子政治’”。但是在实施的过程中,由于没有理清两者之间的关系,出现了党组织的越俎代庖现象,自治权力得不到应有的保障而向党组织位移。在1995年国家民政部评选的200个“全国模范村民委员会”中,有相当一部分的村党组织的书记任村民委员会的主任;在其余党支部书记和村委会主任分离的村民自治中,党支部书记也享有较大的权威,成为事实上的“一把手”。在这样的情况下,村民自治难以独立地发挥作用,更难以进行规范性运作。合理划分党组织和自治组织之间的权力界限,须注意:1、最高权力的归属问题。宪法规定,中国共产党的基层组织承担着对农村的发展起政治领导责任,同时也规定,村民自治组织是村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展的组织。这样便出现了党组织的领导权力和自治组织的自治权力的搏奕假象:提高党组织的领导权力势必会影响自治权力的发挥,加强自治权力的运作势必会削弱党组织的权威。在这样的假象掩盖下,一方面出现了打着维护党组织的权威旗号而削弱自治权力的现象,另一方面也出现了打着维护自治权力而削弱党的权威的现象。拨开搏奕假象,我们可以看到,在村民自治的范围内,党组织和村民自治组织本身都不应该具有最高的权威,他们的权力都源于宪法的最高权威。依法治国才是维护党组织的权威和行使自治权力的共同保证。

  2、权力界限的划分问题。宪法规定中国共产党的基层组织享有对村民自治的领导权力,村民自治组织享有自治权力。但这只是一种较为抽象的划分法;至于在实践的操作中什么是领导权、什么是自治权,并无具体的界定。这样就出现了在实践中权限不分、职责不明,导致了诸如相互推委、扯皮、搏奕的情况。由于党组织和村民自治组织的不平等的地位──党组织享有领导权,也由于农民权利意识的淡化,党组织在实际上很自然地便超越了本来就很模糊的权力界限,兼行了本应属于自治组织的权力。按照宪法规定,党组织的权力集中在党的领导方针政策的贯彻和监督、党组织的自身建设和村民自治组织进展状况的宏观控制方面,特别是享有对村民自治范围内的政治文化建设的领导权;自治组织的权力应集中在本村公共事务和公益事业的控制权。换句话说,党组织享有宏观控制权,即带有普遍性、全局性、原则性问题的控制权;自治组织享有中微观控制权,即带有村别特色、局部性、操作性问题的控制权。

  3、权力运用的方式问题。虽然党章规定,党组织采取民主集中制的领导方式,然而由于党的领导诞生于长期的革命战争──以效率为中心──的领导方式中,党组织的领导方式很自然地带上了战争时代的痕迹。而且处于现代化进程中的中国出于经济快速发展的目的,仍然需要高效率的领导方式,这就决定了现阶段基层党组织在实践中的一元化领导仍会持续一段相当长的时间。村民自治组织是村民自我管理、自我教育、自我服务和自我发展的组织,是“八亿农民的民主补习班”。因此,它的领导方式更侧重于民主,而不能运用党组织的高效率领导方式强加于自治组织。

  但应当看到我国传统文化的深厚影响,村民的民主素质训练不可能是一蹴而就的事,而必须经历相当长时间的培养和积累。为此,必须有意识地进行领导方式的转变,否则,便失去了发展村民自治的初衷。

  (二)自治权力向基层政府位移

  自治组织与基层政府的关系如何是村民自治能否健康发展的一个非常重要的变量。从基层政府的视角观之,掌握了村民自治权力意味着享有所在乡镇的几乎绝对的政治资源,这对于基层政府意图的贯彻起着非常重要的作用;从自治组织的视角观之,只有充分掌握了自治权力,才能维护自治组织的健康发展,否则只能沦为基层政府的附属物,失去了自己的相对独立性和自治组织应该具有的自治性。自治权力在基层政府与自治组织之间的游离决定了村民自治的发展方向,具体可以从以下三个角度进行透视。

  从渊源上看,中国现阶段的村民自治组织脱胎于全能政府主导下的半政府性质的生产大队组织。从名称上可知,生产大队是一种生产型的基层组织,它适应了在计划经济时期政府对基层社会的全方位的控制需要。不可否认,这种控制方式在革命的成功以及革命后迅速调动一切资源进行现代化建设中起着非常重要的作用。但是随着现代化进程的推进、市场经济的培育和政治民主的发展,这种全方位的控制越来越显示出其弊端。“当国家及其政府对社会越俎代庖而影响个人或团体发展的时候,当国家对社会的管制使得个人或团体只能在束缚中亦步亦趋的时候,当国家将社会作为工具而阻碍个人或团体成长的时候,国家行动就会给社会带来危害。”

  基层政府和自治组织的如此渊源决定了两者之间的权力划分不清,也注定了在实践中自治权力向基层政府的位移。

  从理论上讲,基层政府和村民自治组织有着不同的性质和功能。基层政府属于国家在农村的基层政权,它的行政行为具体体现了政府的意志;村民自治组织属于村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展的组织,它所管理的事物具体反映了村民的意志。尽管根据现代合法性理论,政府的合法性源于人民的认同,政府的意志反映了人民的意志,但这只是总体上的认同、根本性的反映。在实际的运用过程中,由于政府在后现代化国家发展进程中规范性变迁的需要,也由于两者所处的地位差别而带来的观察问题的着眼点也不相同,这样便出现了在实践中政府意志的异化。政府意志的异化决定了政府权力的扩张,也注定了它对法律上规定属于自治组织权力的行使。

  从实践上说,中国村民自治十年表明,村民委员会实际上承担着贯彻落实基层政府下派任务的功能。换句话说,乡(镇)基层政府把村民自治组织看成了自己的派驻机构,使得自治组织实际上成了“准政府”机构。正因为此,湖北省的一份权威报告认为“我国目前对村一级实行的是行政管理,村民小组和自然村实行自治”,主张在宪法中增加“村级行政组织是基层政权机构,对乡镇人民政府负责,行使行政职能”。自治组织出现的这种职能错位、性质异化,导致了它为基层政府的派驻任务存在而存在,也必须借助基层政府的余威而存在,从而使自身沉溺于诸如计划生育、摧款提留等事务中;对于自治组织自身的功能和性质──自我服务、自我管理、自我教育和自我发展,它已经无暇顾及。职能错位、性质异化的结果决定了自治组织难以行使法律赋予自己的权力,也注定了自治权力向基层政府的位移。

  从上述可知,在基层政府的严密控制下,无论从渊源上、理论上还是实践上,村民自治组织都难以正常地行使自己的应有的自治权力。但这并不意味着在基层政府的主导下,村民自治失去了其发展的价值和可能。随着我国经济的不断发展,社会自主性相对增强,市场经济的发育完善,要求政府特别是基层政府放松对基层社会的控制。这就为村民自治的发展留下了广阔的生存空间(三)自治权力向经济组织位移毫无疑问,传统中国的农村社区是一种典型的农业社区。这种社区较为封闭、分散,从而成为历史上的乡绅统治的基础。改革开放以来,以家庭联产承包责任制为先导,在中国农村经历了一场极为深刻的历史性变迁,出现了中国乡村有史以来的第二次巨变:从农业社会向工业社会的转变(第一次巨变指农业社区的形成)。

  伴随着历史性的巨变,出现了大量的民间组织、特别是经济组织。经济组织改变了传统中国农村的权力结构;随着经济力量的不断壮大,经济组织对自身利益的保护呼声也越来越大,对乡村的权力提出了自己的要求。“企业家阶层开始走出纯经济领域,提出利益要求,参与社会活动。”经济环境的变化,注定了村民自治权力向经济组织的位移。

  经济组织对自治权力的操纵,可以从两个方面理解:其一是集体经济组织对自治权力的操纵。集体经济从总体上说属于公有制经济范畴,反映集体的意志和利益,特别是容易受到基层政府的控制;集体经济组织占据自治组织的核心地位也是借助于基层政府的余威。因此,集体经济组织行使自治权力还没有脱离计划经济的羁绊。

  其二是非集体经济组织对自治权力的行使。作为社会主义经济必要的补充,非集体经济从性质上说不属于公有制范畴,它自身寻着市场经济的轨迹发展。由于缺乏政府力量的支持,非集体经济不得不为自身发展寻求新的利益表达途径。参与村民自治组织便是必要的选择。基于此,非集体经济组织行使自治权力开始脱离基层政府的羁绊,为村民自治的发展注入了新的力量。

  在乡村经济较为发达的地区,经济组织成为自治权力的核心有其现实的原因。

  在改革以前,由政治挂帅统摄一切,经济建设服从政治需要。生产大队的设立并非为了经济建设,而是为了超经济的政治控制。改革以后,我国确立了以经济建设为中心的总路线,处于改革前沿的农村当然也不例外。经济建设为中心客观上把评价村委会的标准主要限定在经济发展上,从而把经济组织推向村民自治权力的中心。

  同时经济组织要想维护自己的利益和权利,也必须开通利益表达的渠道;进入自治组织、掌握自治权力即是主要的渠道之一。1995年国家民政部表彰的200个“全国模范村民委员会”,大都具有较强的经济实力。费孝通曾说过,“从基层上看,中国社会是乡土性的。我说中国社会的基层是乡土性的,那是因为我考虑到从这基层上曾长出和乡土基层不完全相同的社会,而且近百年来更在东西方接触边缘上发生了一种特殊的社会。”传统小农基础上长出来的现代经济组织,正是村民自治得以发生发展的主要前提,同时这也注定了自治权力向经济组织的位移。

  从普通村民角度看,他们出于价值观的转变──从越穷越光荣转变为越富越有能力,同时也出于自己利益的考虑,希望经济能人掌握村民自治的权力。浙江省黄岩市813个村中,有61名厂长(经理)被选为村委会主任。有的甚至是在自己出差在外、不知有关情况下当选的。当然,这样的选举并不符合选举的法定程序,但却间接地表达了一种民众的呼声。在这样的背景下,经济组织就有可能被推上政治舞台。

  二、村民自治权力非正式位移

  如果说村民自治权力正式位移还是在国家的导引下发生的一种可以控制的权力运用异化现象,那么,村民自治权力非正式位移则是一种不可控性的权力运用的异化机制。正如亨廷顿所说的“一定量的腐化不失为打通现代化道路的润滑剂”,村民自治权力的非正式位移虽然给村民自治带来了很大的不利,但也为村民自治的发展提供了一定的契机。因此,决定自治权力行使的不仅有权力的正式位移,也应具体地分析村民自治权力的非正式位移,这对于村民自治的发展至关重要。

  (一)自治权力向乡村精英位移村民

  自治制度在我国农村的确立,不仅是民主政治建设的一大举措,同时也标志着农村治理模式的创造性转换──由传统的乡绅政治向现代的民主政治转换。这就是邓小平同志所说的“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主。”但是,基于传统文化的影响,这种创造性转换不可能一蹴而就,它必须经过长时间的渐进式发展。“经由不断创造而延续的文化命脉,主要取决于人们心中无法表面化的‘支援意识’(subsidiary awareness),而不是表面上可以明说的‘集中意识’(focal awareness )。这种‘支援意识’,只能在接触亲切而具体的实例时,于潜移默化中得来。”正因为此,村民自治实践十年来,虽然颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》以及与此相关的一些列配套法律,然而自治权力并没有真正完全反映村民的意志;有时它倒是类似于传统的乡绅政治。村民自治内部权力的搏奕关系和传统文化的“支援意识”,注定了自治权力向乡村精英的位移。

  从传统观之,乡村精英受传统文化支援意识的影响,有利于其对自治权力控制。

  传统的乡绅政治是一种少数上层人士的统治,一般村民不可能享有平等的权力;然而在王朝更迭之初,为迅速有效的控制、整合农村社会,行政权力总是下沉到农村基层,由国家权力统摄一切。费孝通先生将这种乡绅统治和国家统治概括为“双轨政治”。中国的农民即是在这种“双轨政治”中往复循环着政治冷漠和过度参与的。

  在革命后时代,由于对社会资源实行的是一种平均共产主义式的分配方式,村民有可能在平等的起跑线上共同参与政治。传统的乡绅政治暂时被中断,并且在尽可能的范围内实行了民主。然而,由于传统的经济基础──小农经济──并未从根本上被现代化大生产取代,更由于乡绅政治的文化基础──精英意识──根深蒂固,决定了传统的乡绅政治的中断只能是从表面形式上进行的一种切割。改革后家庭联产承包责任制的实行,使得被中断的传统政治又以新的面貌登上舞台,注定了自治权力向乡村精英的位移。

  从主观上说,乡村精英掌握着一定优势的社会资源,有利于其对自治权力控制。

  由于社会资源分配的相对不均,村民在参加自治组织和参与公共事务方面发生了明显的分化:即一方面是掌握优势社会资源的乡村精英与自治权力和自治组织形成较为密切的关系,成为影响村民自治的最为直接的力量;另一方面是距离自治权力较远,不掌握优势社会资源的普通村民,他们参加自治组织和参与公共事务的频率要远远低于改革前时期,其公共意识中的超强政治色彩也大为淡化。因为政治身份、经济实力、社会声望、文化权威、“拳头”势力等,也因为全能政治的渐渐消解对乡村精英的“解放”,较之于普通公民,乡村精英更有可能接近自治组织,操纵自治权力。这样,基于社会资源分配的相对不均,决定了自治权力向乡村精英的位移。

  亚里士多德的“人是天生的政治动物”的著名断言,并非只能适应一小部分的上层人士。然而普通民众的价值癖好、参与能力、对参与的报酬估计,确实直接地影响着政治参与的广度和深度。剔除政治浪漫主义,建设现代合理的公民理念,培育村民的民主意识,必须将政治参与沉入基层。“如果以为间接参与和委托──代理是政治社会的不二法则便可以忽略沉默的多数所表现出来的参与愿望,如果不在村民自治构架内进一步扩大基层参与的渠道,那么,村民自治就只能停留在精英的层面,难以下层,精英的治理也有可能蜕变为新的乡绅治乡。”

  (二)村民自治权力向宗族组织位移

  宗族是一种以血缘家族为纽带的社会基层组织。按照马克思主义的国家学说,国家形成的条件之一是血缘被地缘所取代,即社会分工、交换和生产必须冲破血缘的羁绊,开始按地区划分社会组织。但是,在我国早期国家的形成时期,地域理念并未彻底冲破血缘的束缚,从而使我国的早期国家形态带有浓厚的人伦色彩。非但如此,它还与国家仅仅结合在一起,依靠小农经济和乡土生活的封闭性,在中国乡村留下了久远而深刻的影响。可以这样说,在历史上的中国农村基层,不是政治权力改变了宗族占主导地位的农村基本社会结构,而是宗族组织亲和了政治权力,使其带上强烈的血缘色彩。基于此,任何改造中国社会的计划都必须考虑到中国社会的宗族性。孙中山曾想借助于家族主义,并把其扩展到国族,实现中华民族从传统民族到现代民族的转变,并把国家对农村的控制溶于家族这之中。遗憾的是,他没有成功。革命后的中国政府曾运用行政权力、政治运动等手段,在农村刮起了反传统的风暴,试图对家族组织强行切割。事实证明,这种切割只能只表面上的切割;一到时机成熟,它又会迅速发展起来,并且象以前一样还会对基层乡村自治权力染指。

  改革后宗族组织在乡村兴起有其历史和现实的原因。从历史上看,宗族组织的“消失”并不是在社会经济发展以后自动地退出历史舞台,而是借助于政治权力进行的表面上的割裂;沉淀在农民心中两千年之久的宗族意识并没有因此消失,相反,经过长时间的压抑以后,它终究会重新爆发出来。从现实上看,改革后农村实行家庭联产承包责任制,造成民间社会对旧的家庭模式的新需求,加上集体机构力量的减弱,客观上把宗族组织推上了历史舞台。为此,钱杭和谢维扬在分析宗族组织复兴原因时写到:“在现代中国的社会制度框架内,如果不能与地方政权机构建立起起码的信任关系,不能对地方秩序和地方利益作出某种程度的贡献,宗族即使作为一种俱乐部(Club)团体,都没有理由和机会生存。”当然,宗族组织在改革后的复兴并不是简单的传统回归,而是在传统基础上的一种成长;但它毕竟成为一种新的景观。

  宗族组织在现代中国的社会制度框架内复兴,必然要处理好它与公共权力的关系。从权力的结构和性质角度分析,宗族权力实际上是一种同国家公共权力相平行和对立的私人性质的权力,与公共权力此消彼长。只要公共权力削弱了自己的职能,宗族就会相应地伸展自己的职能,成为横亘在国家和农民之间的一个私人性质的权力点。弗里得曼认为,在中国东南地区,宗族比在其它地区发达,原因是该地区是一个远离国家权力中心的“边陲地带”。这样说有一定的道理。改革后中国东南沿海农村相对于内陆地区,经济发达;但是并没有随着经济发展的冲击而导致宗族组织的消失。但在内陆乡村,由于国家对基层社会的超经济控制,宗族组织的发展受到了一定的阻碍。然而从整体上说,政府在改革后从基层农村的撤离,使得农村出现了相应权力真空;村民自治组织由于其起步阶段的非规范化,还无以强有力的行使法律赋予自身的权力,从而导致自治权力向宗族组织转移。

  宗族组织对自治权力的行使,暴露了一个本质问题:中国现代化总归是中国人的现代化,它受传统文化的哺育和支持,反过来也制约现代化进程的发展。妄图摆脱传统文化的束缚,进行现代化的建设是不可能的。新加坡的发展给了我们以极好的启示。李光耀指出,“在新加坡我们抓住了根本,利用家庭来促进经济增长,对于个人及其家庭的野心加以规范利用”,“身居迅速变化的时代,我们希望在探索走向未来的同时不割断与过去的联系。在告别过去的时候,我们有一种深刻的不安,失去传统会使我们一无所有。”

  (三)村民自治权力向宗派组织位移

  “在现代社团出现之前,中国历史上最为活跃的是融宗教医术、巫术、武术于一体的迷信色彩较浓门会组织。这些组织有时甚至发展壮大为政治力量,与政治权力相互竞争。”象宗族组织的命运一样,宗派组织在革命后也遭到了政治权力的强制性割除;然而在改革以后,一度曾经销声匿迹几十年的帮派组织又经历了从无到有、从小到大、从零散化到组织化的过程。在乡村政治权力控制较弱的地方,帮派组织的发展犹盛。

  帮派组织在改革后的兴起除了受传统文化的潜在支持外,还有其现实的原因:改革后政府为了还社会以相对自主性,逐渐减轻对基层社会的控制,政治控制随之放松。而村民自治组织却没有及时弥补政府权力撤离后留下的权力真空,为帮派组织的兴起提供了宽裕的生存空间。巴林顿。摩尔曾经指出,在农民面前,为其带来安全感的旧的统治权力消失后,“所有的隐匿的豪杰、不法商人,匪盗之徒以及诸如此类人物都从地下冒了出来,填补目前统治着的倒台所产生的真空。”尽管改革后的基层政府是主动从乡村撤离,但它所造成的结果──帮派组织的兴起,与巴林顿。摩尔所说却较为相似。政府权力的撤离和自治组织的起步阶段,决定了帮派组织有其生存的空间;由于缺乏相应的对抗力量,注定了帮派组织对部分自治权力的僭取。

  帮派组织对自治权力的行使一般通过三个渠道进行。其一,通过暴力对村民进行强制。这是较为普遍的活动方式,也是一种较为低级的活动方式。如湖南省永州市从1995年以来先后对12个“严重失控”的村子进行整顿,这些“严重失控”的村子主要即是由帮派组织进行的一种暴力控制。其二,为村民提供强制性服务。当然,这种服务的出发点并不是农民,而是帮派组织的自身利益,而且这种服务往往带有一定的强制性。但是通过这种服务,帮派组织却可能抓住小农意识浓厚的农民,从而为其在农村的发展创造了极为有利的条件。当村民有事不找自治组织而帮派组织时,帮派组织便在事实上行使了自治权力,并取代了自治组织的“合法性”地位。

  其三,通过和正式权力的嫁接。这是最为隐蔽的一种形式,也是影响最坏的形式。

  “‘黑社会帮派’和‘白道’势力(即政府中某方面的掌权人物)合流,形成一种对人民的奴役性社会控制力量,使当地人民的生存受到严重威胁,连起码的安全保证都没有。”通过与正式权力的嫁接,帮派组织的活动几乎是公开的和形式上“合法化”了。它不仅侵蚀了政府权力,对于村民自治的发展也是毁灭性的打击。

  三、自治权力位移的原因

  87年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》通过以后,经过政府和农民十年的努力,村民自治在我国广大的乡村地区迅速发展起来。但是在实践的过程中,也存在着一些尚须完善的地方;而且受传统文化的影响,社会控制方式不可能在短期内实现转变。其结果便是权力的位移。

  (一)、村民自治权力机构的弱化

  十年来的历史证明,村民自治权力机构的弱化使得自治权力失去了物质载体,是自治权力发生位移的最为重要的原因。具体表现在村民自治组织形式上从健全到不健全、组织功能上从完备到不完备、组织工作上从连续到断续化三个方面。

  首先,自治组织形式上从健全到不健全。改革开放之初,由于村级组织脱胎于“文革”中的生产大队,其组织形式比较完备:借助于全能主义政府的余威,许多村召开了全体村民大会、村民代表会议,选举了村民委员会;党组织直接延伸到村,也形成了较为完备的组织形式。但随着改革开放的深入,村级组织渐趋衰落。全体村民大会──村民行使民主权利的权力组织,因为管理的困难多已停开;村民代表会议──反映村民意愿的权力组织,因为利益的驱动流于形式。与此相随,法律上规定的由“两会”(指全体村民大会和村民代表大会)选举产生并受其监督的村民委员会,或者流于形式,或者乡政府任命和监督从而成为乡政府的实际上的延伸机构。组织形式的不健全,使得自治权力虚化,进而导致自治权力的位移。

  其次,自治组织功能上从完备到不完备。任何组织的健康发展都必须具备自身的功能,这是组织成员对组织的认同和期望,也是组织的最基本构成要件。改革初,由于村民自治组织脱胎于全能主义型的生产大队组织,因而其功能兼及政治、经济、教育、文化、卫生等一切领域,显得非常完备。随着改革开放的深入特别是家庭联产承包责任制的实行,经济功能逐步退还给基本经济单位──农户,同时文化功能、卫生功能等民间化,村民自治组织只负责调解治安、征购提留、计划生育、基础教育和基础设施建设等。而且这些功能多是乡政府强加的;村民自治组织与往日生产大队组织相比逐渐失去昔日的自身功能。从某种意义上说,功能和权力是相辅相成的;功能的退化意味着权力的弱化,自治组织不能有效地行使自己的功能,导致自治权力必然发生相应的位移。

  再次,自治组织工作上从连续到断续化。连续化工作是一个组织发展的外化形式,也是组织发展成熟的基本保证。改革初,由于村级组织形式健全、功能完备,因而其工作呈连续化状态。但是,随着正式组织形式的不健全、组织功能的不完备以及村委会在财政上的困难,村委会已经无法进行连续化的工作。它为基层政府的任务而存在,也借助于基层政府的权威而存在,而其自身几乎无法进行独立的工作。

  但由于其在法律上的自治性,基层政府又无法将其完全地看作自己的下级组织,只是间断性的让其为自己完成一些工作,使得村正式组织的工作呈连续化状态。工作连续化是权力行使的必要条件;自治组织工作的间断使得维护村民对自治组织信任的机制发生动摇,进而导致自治权力的位移。

  村民自治权力机构的渐趋衰弱使得村民自治的权力失去物质载体。它不仅在形式上为村民的心理认同设置了障碍,而且在功能上使村民失去权威的依靠,在工作上使村民失去行使权力的保证。在这样的弱组织机构环境下,村民自治中权力的位移已成为逻辑发展的必然。

  (二)乡村基层政府质量的低下

  政府质量,从价值范畴观之,主要指政府的合法化水平;从工具范畴观之,主要指政府能力。乡村政府的质量体现着推进乡村发展的政府能力,维系着实现乡村发展的政治基础,规范着推动乡村发展的社会秩序。

  改革后,由于政府质量的相对低下,使得村民自治的发展失去其推动能力、稳定机制和规范保障,导致自治权力的正式位移和非正式位移。乡村基层政府质量的低下主要体现在:

  其一、政府汲取社会资源和优化社会资源的能力相对贫困化。家庭联产承包责任制的实行使得基层政府的财政汲取机制从政府?农民的分配型汲取向农民?政府的收入型汲取转变,汲取能力相对下降。市场化进程要求政府与农民的关系从政治全能主义下的控制关系向现代的服务关系转变。但是,由于复杂的历史和现实原因,转变发生了变形,导致权力真空的出现。另外,农民的素质也直接导致了基层政府质量的下降。脱离了政治全能主义时代催生的政治热情,在市场经济的催动下,小农的负面效应迅速表现出来。由于基层政府直接亲合于农民,不可避免的要受到其负面的影响,腐败便是其导致的结果之一;乡村社会的公共工程(如发展农业必不可少的水利设施)难以得到保护和修缮,基层政府利用和优化乡村人力资源上的能力在乡村改革过程中遭到了削弱。

  政府汲取社会资源和优化社会资源的能力相对贫困化对于刚刚起步的村民自治打击非常沉重,自治权力的行使失去了物质上的保证;同时,由于市场机制的诱惑,使得自治权力的运用也带上了交换的色彩,导致自治权力的位移。

  其二、政府制定发展政策和实现政策创新的能力相对贫乏。中国的农业、农民、农村问题长期得不到解决,其中一个重要的原因就是体制问题没有得到很好地解决。

  由于长期计划经济体制的影响,在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中,基层政府的质量在制定基层社会发展政策和实现中央政府政策的创新上受到了严重挑战;相反出现了为谋取地方利益,有计划地利用中央政策规定,故意在政策执行过程中实行政策规避的行为。保持地方政府和基层政府的积极性和创造性原本是超大社会推动现代化的必不可少的政治资源,这种积极性和创造性主要表现在它们对中央政府发展政策的创新方面,但是当政策创新走向反面的时候,不仅不利于超大社会的政治一体化进程和现代化的整体进程,而且阻碍了地方进一步的发展。

  政府制定发展政策和实现政策创新的能力相对贫乏,使得村民自治的发展失去了良好的社会环境。基层政府或者是一律按“既定方针”办事,或者是采取政策规避形式,这给自治权力的初步行使带来了很大的困难,导致基层政府对于自治权力或者控制过死,或者自由放任。无论哪一点,都会造成自治权力的位移。

  其三、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力相对弱化。任何社会大幅度地变革,首先都会给社会的政治体系提出一定要求。革命后中国共产党成功地改造了乡村社会,把正式的体制力量渗透到乡村社会,实现了乡村社会的政治整合。但是整合的基础是计划经济及与之相适应的全能政治控制,并没有为乡村社会的发展提供坚实的力量。乡村改革为乡村社会的发展释放巨大能量的同时,也为各种非正式力量提供了生存空间,使乡村社会的秩序出现了紊乱,冲击着正式体制在乡村社会的地位。在新旧体制转型过程中,改变政治全能主义的政治调控方式,关键是要求政治体系提供符合社会发展的调控方式。中国社会的发展向政治体系提出的基本要求是:维护在社会结构大幅度调整过程中的发展秩序,提供在经济体制转型进程中的政治调控。

  政府维持发展秩序和提供政治调控的能力相对弱化,使得处于初始化时期自治权力的行使缺乏强有力的权威保障。社会秩序的紊乱不仅使村民自治创新成为泡影,而且导致村民自治本身的异化,自治权力发生了位移。

  (三)社会控制方式转型的代价

  E.A.罗斯把社会控制方式的转型原因概括为:社会需求的变化、新的阶级阶层的出现及与此而来的新的冲突、人类文化和习惯的变化、新知识的出现、无选择地获取外来品以及彼此倾轧的剧烈冲突。改革开放后,随着市场经济的逐步建立和完善、新的知识时代的到来、向世界的开放与接轨,基层乡村生活方式和生活习惯发生了前所未有的变化、新的阶层以及新的资源随之出现、社会的自主性相对增强,传统的政治全能控制已越来越不适应社会的发展,而必须实现社会控制方式的转变。在农村实行村民自治即是转型的方式之一。

  但是社会控制方式的转变带来了农村发展活力的同时,也打开了“潘多拉”盒子,使得各种力量粉墨登场:除了具有合法性的基层政府、党组织、经济组织、自治组织外,还有带浓厚色彩的宗族组织、带神秘色彩的帮派组织、新型的乡绅等。

  各种力量为了自身的利益,纷纷争夺自治权力。村民自治组织虽然代表了乡村的未来发展方向,在法律上享有行使自治权力的优势,但由于它是一个新生事物,在“竞争”的过程中必然难以一帆风顺,从而造成自治权力的位移。

  社会控制方式的转变是有代价的。“各种类型的社会行为、制度、思想在帮助人们获取效益的同时无不迫使人们付出各自的代价。”自治权力的位移即是社会控制转型方式的代价之一。尽管村民自治有利于中国农村的未来发展、村民素质的培养,但那只是一种理想,而达到理想的路是漫长的。中国乡村在孕育了辉煌灿烂的两千年华夏文明之后,在从农业社会向工业社会转变的历史关头,终于为其曾经的辉煌付出了沉重的代价。传统的社会控制是典型的政治强制和“无为而治”的结合,换句话说,是政府权力和乡绅统治的嫁接。要将这样的控制方式转变为以村民的民主意识为主导的村民自治,显然是很困难的。在这个过程中,往往会出现政府权力运用的困难:政府控制过度会造成自治权力的相对萎缩,从而导致自治权力的正式位移;政府控制过松又会导致自治权力放任自流,从而导致自治权力的非正式位移。

  因此,在后发现代化的中国乡村进行规范性变迁的过程中,必须寻求基层政府权力运用的合理化:引导村民自治以发展。然而由于基层政府质量自身的原因,决定了村民自治的发展要经过一个漫长的阶段,也注定了自治权力在此过程中的位移。

  注释:徐勇著:《中国农村村民自治》,武汉,华中师范大学出版社1997年版,第209页。

  时和兴著:《关系、限度、制度:政治发展过程中的国家和社会》,北京,北京大学出版社1996年版,第187页。

  政府意志的异化包括正常的异化和非正常的异化。前者指政府为了社会规范性发展的需要,引导社会的规范性变迁而从局部上偏离了人民的意志;后者指政府为了自身的利益而将公共权力的非公共运用,即腐败。

  中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查课题组:《村级组织建设研究》(1995年),第52页。

  (德)托妈斯。海贝勒:《中国农村基层的社会变化》,载《经济社会体制比较》1997年第1期,第40页。

  费孝通著:《乡土中国》,北京,三联书店1985年版,第1页。

  施再定:《如何看待厂长(经理)兼村委会主任》,载《乡镇论坛》,1994年第1期,第13页。

  (美)亨廷顿著:《变化社会中的政治秩序》,北京,三联书店1989年版,第64页。

  邓小平著:《邓小平文选》,第3卷,北京,人民出版社1993年版,第252页。

  (美)林毓生著:《中国传统文化的创造性转化》,北京,三联书店1988年版,第354页。

  费孝通著:《费孝通选集》,天津,天津人民出版社1988年版,第125页。

  吴毅:《村治中的政治人──一个村庄村民公共参与和公共意识的分析》,载《战略与管理》1998年第1期,第102页。

  孙中山著:《孙中山选集》,北京,人民出版社1981年版,第617页。

  钱杭、谢维扬著:《传统与转型:江西泰和农村宗族形态》,上海,上海社会科学院出版社1995年版,第30页。

  引自王铭铭著:《村落视野中的文化与权力》,北京,三联书店1997年版,第380页。

  (美)法里德。扎卡里亚:《文化决定命运──李光耀访谈录》,载刘军宁等编:《经济民主与经济自由》,北京,三联书店1997年版,第197、201页。

  王颖、折晓叶、孙耀炳著:《社会中间层──改革与中国的社团组织》,北京,中国改革出版社1993年版,第30页。

  (美)巴林顿。摩尔著:《民主与专制的社会起源》,北京,华夏出版社1987年版,第175—176页。

  引自《报刊文摘》1996年11月11日。

  何清涟著:《现代化的陷阱──当代中国的社会经济问题》,北京,今日中国出版社1998年版,第305页。

  参见吴从环:《当代中国农村基层组织调查研究——以曹塘村为例》,载《中国农村观察》1998年第8期,第56页。

  参见潘伟杰、吴从环:《政府质量:乡村现代化的政治基础》,载《学习与探索》1998年第4期,第75—76页。

  E.A.罗斯著:《社会控制》,北京,华夏出版社1989年版,第302—30312页。

  郑也夫著:《代价论──一个社会学的新视角》,北京,三联书店1995年版,第144页。

  1999年9月10日