【关键词】俄罗斯 联邦体制 改革
【作者简介】王正泉，1935年生，中国人民大学国际关系学院东欧中亚研究所教授。
去年5月，普京在宣誓就任总统职务仅仅几天之后，就针对叶利钦时期的积弊，大刀阔斧地改革俄罗斯的联邦体制，打击恶性膨胀的地方势力。这是新官上任的“第一把火”，目的是要加强中央集权，维护国家统一。半年多来，普京的改革已经获得明显成效，但也遇到严重阻力。普京的胜利是初步的，他今后还会遇到麻烦。
地方势力的恶性膨胀
俄罗斯是一个多民族的联邦制国家，全国设89个联邦主体，其中既有州、边疆区和直辖市，又有自治共和国、自治州和自治专区。十年来，俄罗斯的民族分裂主义和地方分离主义迅速泛滥起来，达到恶性膨胀的程度。各个联邦主体往往把地方利益放在首位，不服从中央管理，甚至成为“国中之国”。车臣更达到闹独立的地步，为此发生两次大规模战争。所有这些，对国家的统一和领土的完整构成极大威胁。
1、地方势力膨胀的原因
导致俄罗斯地方势力恶性膨胀的原因，主要有三个。
第一，受苏联解体的影响。苏联的解体，不仅导致民族分裂主义的极度发展，而且造成地方势力的恶性膨胀。当年，叶利钦在同戈尔巴乔夫作斗争的时候，曾利用地方势力来反对中央政权。作为俄联邦的最高领导人，他鼓励各地方“能拿走多少主权就拿走多少”，从而导致地方势力的泛滥。
第二，受政局动荡和权力斗争的影响。在1992－1993年总统同议会展开激烈斗争的时候，叶利钦和议会派都竭力拉拢地方势力，双方都许诺给地方提供更广泛的权力。这就使地方势力进一步膨胀起来。
第三，受地方长官由选举产生的影响。从1996年10月开始，地方长官改由地方选举产生。于是，联邦中央丧失了对地方长官的任免权，同时也失去了对地方的控制。由于重病缠身，控制能力减弱，叶利钦不仅无法控制地方，而且不敢得罪地方长官，从而使地方势力更加嚣张起来。
2、地方违抗中央的两次浪潮
在叶利钦时期，地方势力为所欲为，对联邦中央阳奉阴违，甚至进行公开的对抗。在此期间，他们至少掀起两次对抗中央的大浪潮。
第一次发生在1991－1993年。当时除车臣以外，雅库特、鞑靼、图瓦等一批自治共和国也声称要独立，斯维尔德洛夫斯克州和滨海边疆区等许多地方则宣布要建立自治共和国。在1993年6－7月的制宪会议上，各自治共和国坚决要求未来的新宪法规定它们是“主权共和国”，各个州和边疆区则要求享有同自治共和国一样的权利。当时，国内出现12个不受中央控制的经济独立自主地区，有30个联邦主体拒绝向国库缴纳税款。一时间，整个形势变得十分严峻。后来，叶利钦挟“炮打白宫”的余威，采取软硬兼施的策略，其中包括采用经济制裁的办法，暂时遏制了地方势力的攻势。
第二次发生在1998年8月金融危机之际。当时，各地方利用危机形势，纷纷采取自救措施，加强独立地位，摆脱中央控制。加里宁格勒州宣布实行“紧急状态”；斯维尔德洛夫斯克州宣布“冻结物价”；摩尔曼斯克州宣布直接对外，要求国外支持；雅库特共和国宣布控制黄金生产，限制向联邦政府和国家银行出售黄金；列别德领导的克拉斯诺亚尔斯克州宣布决不再向联邦中央提供任何资金；库兹巴斯州威胁说，如果不偿还5个月的拖欠工资，将封锁铁路干线；萨拉托夫州甚至提出要发行地方货币。一时之间，地方主义甚嚣尘上。后来，由于普里马科夫政府的措施得当，才化解了危机的形势。普里马科夫由此得出结论：必须加强垂直领导，使联邦中央有权解除地方长官的职务。但这个主张遭到叶利钦总统的否定。
3、地方势力的恶性膨胀
在普京上台前后，地方主义表现得十分严重，许多地方实际上成了“独立王国”。在鞑靼共和国和萨马拉州，许多居民只知道沙伊米耶夫总统和季托夫州长，不知道还有俄罗斯总统。在巴什科尔托斯坦共和国，总统拉希莫夫实行“铁拳统治”，他直接控制4万人的警察部队，并自行任命法官和检察官。各地方的违法现象也相当严重。出乌德穆尔特共和国以外，其余20个共和国的宪法都程度不同地违反俄联邦宪法，有的甚至包含“国家主权”的内容。普京当时说：“地区通过的1/5的法律文件违背国家基本法。共和国宪法和州章程同俄罗斯宪法有分歧，俄罗斯各边疆区和州之间建立起贸易壁垒，或者更糟，竖起边界界碑。要知道，这是令人发指的事实”。此外，许多地方领导人还随意增加新的税种来补充地方财政，并把所有自然资源都看作是本地的财产。所有这些情况，显然是很不正常的。
普京的改革主张和改革措施
过去，普京在叶利钦的总统办公厅当副主任，主管中央与地方关系问题。他对地方的情况相当了解，也有自己的主张。
1、普京的改革主张
普京早就主张加强中央集权，遏制地方势力的发展。据2000年3月俄罗斯出版的《头号人物 ：普京访谈录》一书透露，普京曾说：“俄罗斯自建立伊始就是一个超级的中央集权国家。这一点已深深地根植于俄罗斯的遗传密码、传统及其民众的思想之中”。他强调：在“保留地方行政长官由选举产生”的同时，应考虑“采取一些制裁措施，例如撤职”，总之要使“地方从属于中央”，让地方“完全独立是不可能的”。
普京在1999年8月出任总理以后，立即采取相应的措施。他先是平息达吉斯坦叛乱，随后进行车臣战争，目的就是要割除毒瘤，维护国家统一，树立中央权威。同时，这也是“敲山震虎”，为了遏制地方势力的发展。1999年年底，普京在《千年之交的俄罗斯》一文中强调：“俄罗斯需要一个强有力的国家政权体系”。后来在竞选总统时，普京也强调要加强中央对地方的控制。可以说，普京是“怀着加强中央集权的抱负入主克里姆林宫的”。
2、普京的改革措施
从去年5月中旬开始，普京为打击地方势力而采取四项重大措施。
第一，勒令地方修改法令。5月11日，普京致信巴什科尔托斯坦共和国总统，要求重新修改该共和国的宪法，使其符合俄联邦宪法。同日，普京发布总统令，宣布取消印古什共和国总统和阿穆尔州州长的一系列命令，理由是这些命令违反联邦法律。6月27日，俄宪法法院作出裁决，宣布废除6个共和国宪法中的“主权”条款，以及拥有境内矿藏及自然资源的条款。到去年12月，普京在接受记者采访时高兴地说：“今天可以说，这些以前不符合俄罗斯宪法的法律文件大部分都符合了”。
第二，建立七个“联邦区”，任命总统“全权代表”。 5月13日，普京发布总统令，在俄罗斯建立七个“联邦区”。 随后，普京为每个联邦区任命了总统“特命全权代表”，让他们负责协调处理地方与中央的关系，保障和监督总统政令在各联邦主体的执行。值得注意的是，这七个“联邦区”的划分刚好同七大军区相吻合，普京任命的七个总统代表有五人是强力部门的将军。有人说，普京企图依靠强力部门的亲信来加强中央集权。12月下旬，普京又决定把总统办公厅地区管理总局2/3的职权移交给联邦区的全权代表。普京的这个措施，大大加强了中央对地方的领导和控制。
第三，改组联邦委员会（上院）。5月17日，普京发表电视讲话，宣布改革联邦体制。随后，向国家杜马提出三个法案。其中之一就是改变联邦委员会（上院）的组成。具体内容是：上院议员不再由联邦主体的行政长官和议会领导人兼任，而由地方选举的代表担任，使上院成为常设机构，使上院议员成为专职议员。原来的上院，是根据1995年12月5日国家杜马通过的法律，由89个联邦主体执行机关和立法机关的领导人组成的。普京认为，地方长官既是执行机关的领导人，又兼任中央立法机关的成员，这违反“分权”原则。同时，由于上院每月定期开会，有时还要加开特别会议，也使地方长官不能集中精力从事地方工作。普京的这一措施，大大削弱了地方领导人的地位和权力。
第四，使中央有权解除地方长官职务，有权解散地方议会。普京提出的另一个法案是：如地方长官和地方议会违反联邦法律，总统有权解除其职务，有权解散地方议会。普京认为，连俄联邦总统违反宪法都可以被解除职务，地方领导人当然更应如此。同时强调，地方领导人也有权解除下属机关领导人的职务。普京的这一措施，对地方势力构成强大的制约。
反复的较量，适当的让步
普京的上述改革举措，由于方向正确，符合国家利益，因而得到许多党派和社会舆论的支持。当时的民意测验表明，有72％的居民对普京的措施表示支持。俄共、“团结”运动以及国家杜马的多数议员，都明确表示支持普京。“右翼力量”联盟也表示有条件的支持。
问题的关键是地方领导人的态度。普京同多数地方长官的关系本来就比较好，他们不仅支持普京竞选总统，而且希望得到普京的庇护。为了改革，普京又对他们做了许多工作。事先，普京对26位最有影响的地方长官做了三小时的解释工作，从而化解了他们的抵触情绪。由于普京的权力基础比较巩固，威信也很高，有些地方长官即使内心不满，也不敢公开表示反对。
但即使如此，普京仍然遇到很大的阻力。
第一，受到一部分人的强烈反对
普京的改革措施，触犯了地方利益，因此遭到某些人的强烈反对。上院主席斯特罗耶夫在去年7月上旬两次发表文章，提出不同意见。他说：总统令的一些内容“与宪法不相符”；俄罗斯目前需要“系统地改革整个国家政权系统”，需要修改宪法，而普京只开始制定“个别法律”，因此“不能赞同”这种方案。许多地方领导人尤其反对改组上院，反对剥夺自己上院议员的资格，因为这不仅使他们失去成为全国性政治家的机会，而且使他们失去议员人身不可侵犯的特权。莫斯科市市长卢日科夫说：没有必要改变上院的组成方式，总统的提案违反宪法，是“任意性决定”。印古什共和国总统阿乌舍夫说：这是对人民的不信任，会使俄罗斯倒退到19世纪。他认为，除了选民，谁都无权解除地方长官的职务。鞑靼共和国总统沙米耶夫说：“如果触犯了现有的自由程度，将会引起公开的对抗，因为我们的社会已经不是原有的社会”。寡头政治家别列佐夫斯基甚至发表一封公开信，指责普京违反宪法，违反民主原则，是历史的倒退。7月19日，他甚至宣布退出国家杜马，放弃议员资格，对普京的集权倾向表示抗议。
第二，遭到联邦委员会（上院）的顽强抵制
由地方领导人组成的上院，对普京的提案进行顽强的抵制，拒绝加以通过。最困难的是联邦委员会（上院）的改组，普京的提案经过三次反复，才勉强通过。具体经过是：5月17日，普京提出；5月31日，国家杜马一读通过；6月7日，上院拒绝通过，提出300处修改意见；6月23日，国家杜马三读通过；6月28日，上院再次否决；6月30日，国家杜马呼吁两院和总统代表三方成立协调委员会，对立法提案进行协商和修改；7月19日，国家杜马通过修改后的提案；7月26日，上院通过修改后的提案。总之，前后经历了70天的反复折腾。
与此同时，立法提案的内容也作了重大修改。普京本来提出，上院议员不再由地方领导人兼任，要通过选举产生。同时规定，新的上院在2001年2月1日以前建立。经过多次讨价还价，最后通过的法案规定：地方执行机关派驻上院的代表，由地方长官自主任命和“召回”，条件是地方议会反对的议员不超过2/3；新的上院议员，可以推迟到2002年1月1日以前产生。这就是说，新的上院议员基本上由地方长官委派，新的上院的成立时间也推迟了十个月。这就使普京的改革计划在时间上受到重大的损失。
总之，上院的抵制使普京加强中央集权的措施失去了雷厉风行的势头。
3、为此建立国务委员会作为“弥补”
许多地方领导人认为，上院的改组降低了自己的地位，因此强烈要求新建一个国务委员会， 使他们仍然能够参与国家大事的讨论和决策。为此，普京不得不作出让步。7月28日，普京批准成立俄联邦国务委员会的建议，责成议会两院提出具体方案。9月1日，普京下令组建俄联邦国务委员会，宣布由普京任主席，规定每三个月举行一次会议。这只是一个“协商性机构”，其主要任务是讨论重大国是问题，向总统提供建议和意见。尽管如此，它把89个联邦主体的行政长官都吸纳在内，卢日科夫、沙伊米耶夫和雅科夫列夫等七人还成为主席团的成员。通过这个机构，地方领导人可以同普京经常见面，参加全国性重大事务的讨论和解决。这实际上是普京对地方领导人退出上院的一种补偿。11月22日，普京主持召开第一次俄联邦国务委员会会议。他在会上说：“建立国务委员会是根据你们的主张成立的”；“这是国家政治生活中的一件大事”，它将“确定有关国家发展关键问题的立场”。
今后的发展和面临的难题
到目前为止，普京加强中央集权的改革只是取得初步的胜利。他在去年12月会见地方官员时说：“我们只经过头一个阶段，即扫清障碍，这项工作还将继续下去”。今后的发展，看来还会遇到困难和麻烦。有人甚至说，在这方面“谁战胜谁”的问题还没有真正解决。
第一，地方势力还会以各种方式进行抵制。各地方拥有的许多特权，是经过十年的艰苦奋斗获得的，要他们完全放弃是很难的。在当前形势下，他们迫于压力，不得不作出让步，但肯定心有不甘。例如，俄罗斯目前正在讨论中央和地方权限的具体划分，在这个问题上必然会出现严重的分歧和斗争。
第二，最大的问题涉及宪法的修改。普京的许多举措，突破了俄罗斯宪法的框架。现行宪法并没有规定要划分“联邦地区”，也没有规定总统有权解除地方长官的职务，更没有规定要建立国务委员会。上院议长斯特罗耶夫指出：普京不是“系统地改革”，而是“零敲碎打”。他提出，现在需要改革的地方很多，例如：需要制定一个“制宪会议法”，考虑如何修改宪法问题；需要明确总统办公厅的职权，防止它同联邦政府的职能重叠；需要修改国家杜马的选举法，因为按政党选出的议员很多，他们不是选民直接选出的，“黑手党”甚至可以花钱买到某些政党的候选人资格，他们不直接对选民负责，也不必向选民报告工作。总之，普京的改革涉及修改宪法的大问题。但是，按照现行宪法的规定，要对这部分宪法条款进行修改是很难的，这不仅需要国家杜马和联邦委员会（上院）分别以多数票通过，而且需要2/3联邦主体立法机关的赞同。因此，从今后发展来说，许多问题还是未知数。
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