美国行政法官独立化进程评述

  《中外法学》1996年第5期(总第47期)

  1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序——听证程序,并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验,特别是美国发达的听证制度经验的结果。这一两年来,美国学者在积极探讨如何改进本国听证制度的时候也把焦点集中在行政法官的独立化问题上。虽然美国在这个问题上已经走得很远,但作一些介绍和分析评价,对于我国听证制度的发展也许不无稗益。
   
  一、行政法官——象征地位独立的名称
   
  美国行政法官地位的发展是美国行政法发展的重要组成部分。最近,在美国,有人认为行政法官已成为美国法官系统的主角〔1〕。这种说法虽有悖于行政法官的性质,但作为对现实状况的评价确不无道理。美国行政法官(Administrative Law Judge,简称ALJ)虽称作“法官”,却不是司法系统组成人员。根据普通法系的司法传统,国家审判权只能由具有单一审判职能的普通法院行使,“我们的行政法与诺庭汗(Lord Nottingham)之后的衡平法一样,只是普通法的一个组成部分”。〔2〕所以行政案件与民事、刑事案件一样,由普通法院来审理,不设立专门的行政法院,当然不存在大陆法系行政法院中的“行政法官”(Judge of Administrative Court)。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证,又叫作正式程序的听证,即法律规定必须举行的听证,听证要遵循法定的程序,听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官,美国还有其它非正式程序听证人员,但不象行政法官属于正式听证的正常情况。
   
  行政法官最突出的特点就是其地位的独立性,这源于美国行政法中贯彻了一项古老的原则——自然公正原则,该原则的一个重要内容是当事人不能作为自己案件的法官,体现在行政法中就是“职能分离”(seperation of function),即:“从事裁决和审判型听证的机构和人员,不能从事与裁决和听证行为不相容的活动,以保证裁决的公平”。〔3〕所谓不相容的活动,主要是指调查追诉活动,因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决,必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据,而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权,并作出初步决定,很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见,具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来,并且随着听证公正性要求的日益提高,独立性日益分明,进而形成了行政法官这支特殊的队伍。
   
  行政法官的名称是伴随听证主持人员地位的提高而逐步获得的。本世纪开始时,主持行政听证的人员被授予一个专门的名称叫“审查官”(Examiner)。他们是根据1906年的赫普本法(Hepburn Act 1906),由州际商业委员会任命的专门负责主持宣誓,审查证人和接收证据的人员,他们与稍后不久由其它行政机关任命的审查官是今天行政法官的前辈,但这些前辈的地位远不如今天的行政法官显赫。审查官与所属行政机关之间是一种完全的从属关系,他们的任命、提升和薪金保险全部由行政机关决定,根据行政长官的意志主持听证,缺乏职业安全感。三十年代,审查官的地位问*向行政机关无视审查官听证工作的独立性。在这种批评声中,1946年美国通过了《联邦行政程序法》,该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施:文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中,通过考试录用听证主持人员,听证主持人员的工资和任职由文官事务委员会管理,不受听证所在行政机关影响;行政机关根据工作需要,从文官事务委员会确定的合法合格人员中任命听证主持人员;听证主持人员没有试用期,轮流听证,实行职能分离,不能执行和听证工作不相容的职务;听证主持人员除非有文官事务委员会所规定和确认的正常理由,并经正式的听证程序,不能罢免。1966年《联邦行政程序法》编纂过程中,审查官更其名为“听证审查官”(Heanring Examiner),突出其享有的独立听证权。1972年,随其地位提升又改为“行政法官”,有时也称“隐蔽的法官”(Hidden Judiciary)或“看不见的法官”(Inrisible Judiciary)。但行政法官独立化问题并未就此结论,有人期待更多的变化,甚至于倡议在美国建立独立的行政法院,把行政法官又称作“行政机关的美国法官”〔4〕(United States Judge of the Executrie Department),认为行政法官的地位无异于美国宪法第三条规定的联邦法官。
   
  二、州行政法官的集中使用制度
   
  目前,在美国一些州适用行政法官集中使用制度,由一个统一的行政听证机构(Central Office of Administrative Heanings)雇佣一批行政法官,这些行政法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证。通过这一制度,实际上形成了一个行政法官集团,或者叫作统一组织(Central Panel)。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理,他们不属于听证所在机关的职员,也不只为一个行政机关服务,而是根据行政机关的请求去主持听证。各行政机关由于种种原因,如避免利益冲突、维护在公众中的形象,自愿要求使用统一组织中的行政法官主持听证。行政法官集中使用制的根本目的在于“给予行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位”〔5〕,同时也是为了提高行政法官的专业化水平、减少开支、合理安排工作量、实现行政法官的集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律等等。1945年加利福尼亚州《行政业务法》是建立行政法官集中使用制的开创性文件,在1981年的《示范州行政程序法》中规定了两种听证人员组成版本〔6〕:一种是行政机关可以决定任何程序中的听证官员为行政长官、行政机关的一个或几个成员、或者统一听证机构分派的一个或几个行政法官;另一种是除了上述几种选择,行政机关在无法律禁止时,还可以安排一个或几个另外的人主持听证。第一种版本无疑把集中使用制作为其推荐的方式之一,这促进了该制度更快的发展。到1992年,适用行政法官集中使用制度的有加利福尼亚、科罗拉多、马萨诸塞、弗罗里达、明尼苏达、密苏里、新泽西、田纳西、弗杰尼亚、华盛顿、德克蒺斯、衣阿华、威阿明、马里兰、北达克塔、威斯康新等16个州,还有一些大城市,如纽约市等。
   
  上述这些州在适用行政法官集中使用制时各有各的特定,有的甚至不能称之为完整的集中使用制。比如有些州行政法官统一听证机构与某个已经存在的行政机关合并在一起办公,但从事独立的工作,统一听证机构能从这一行政机关中得到政治上或实际工作上的帮助,在财政紧缺时作为该机关的一部分而得到相应的支援;还有些州虽有统一机构的名称,但并不是为所有行政机关提供听证服务,而只负责某些领域内的听证。但无论采取哪种类型的集中使用方法,这些州都意在为行政法官创造一个独立听证的环境,排除听证所在行政机关的干扰。行政法官集中使用制还附带来一些别的收获,如制定全州统一的听证程序规则,适用于凡使用统一组织分派的行政法官的行政机关;制定行政法官统一的行为规范,如1991年,适用集中使用制的所有州的统一听证机构长官举行会议,通过了《司法道德示范规则》(Model Co姡洌* of Judicial Ethics)主张适用于采取集中使用制各州。
   
  1992年行政法官调查中发现,79%的行政法官想与听证所在行政机关脱离,76%的行政法官认为没有一个统一的行政法官组织是一个问题。〔7〕在地方各州和大城市中开展的行政法官集中使用运动无疑迎合了行政法官独立的需要,成为行政法官寻求保护其独立地位的堡垒。
   
  三、联邦行政法官的首席法官负责制度
   
  “行政程序法虽然创造了行政法官这一独特的职务,但并没有给予他们联邦法官的地位。”〔8〕联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理,但被分派到特定的行政机关任职,不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务,所以往往与行政机关有比较密切的关系。于是从本世纪的30年代起,就有人倡导设立一个独立的联邦行政司法机构,但该建议不仅被国会拒绝,还要求联邦行政法官向行政机关内的非行政法官长官负责。目前,联邦行政机关在与行政法官的关系上,有的任命一个首席行政法官负责行政法官工作,如联邦运输局;有的任命一个高于行政法官职位的领导(director)负责行政法官工作,如美国联邦内务部;还有的由一个负责裁决工作的裁决官员(judicial officer)或负责听证工作的听证官员(administrative hearing officer)负责行政法官工作,如邮政服务部和移民事务办公厅。但无论名称怎样变化,无非两种类型:一种由行政法官自己领导自己,即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作;另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作,非行政法官由行政机关任命产生,不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制,后者叫作非行政法官负责制。
   
  在首席行政法官负责制中,首席行政法官身兼两职,首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用,比其它行政法官享有更多的自由裁量权,不但可以决定听证程序的进展,还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释;其次,作为行政管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中,负责人更多地主持日常行政事务,他们被要求尊重行政法官的独立性,但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论,但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点:(1)行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴,认为他更能理解行政法官所遇到的问题,并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系;(2)公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到,而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感;(3)大多数非行政法官由政治任命产生,不具有行政法官的独立地位,所以容易受行政机关长官意志的左右,而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多;(4)首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导,并可以组织有关这些问题的研讨,非行政法官的指导则往往注重形式,不够深入;(5)首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪,非行政法官因为顾忌有干涉之嫌,对行政法官行为的监督不够得力。当然,非行政法官负责制也有自己的长处,由于非行政法官专门从事行政管理日常工作,可提高工作效率;另外,他不具有独立地位由政治任命产生,所以通常工作较认真,而行政法官,由于地位独立,缺乏对其的监控手段,更易发生滥用职权行为;再者,行政法官分散在各地区,不需要集中办公时,一个非行政法官的设置更切实际。
   
  在这样的利弊决择中,首席行政法官负责制似乎更符合行政法官独立化的要求,被视为行政听证制度改革的有力步骤较受推崇。
   
  四、行政法官独立化进程的特点与暴露的问题
   
  美国行政法官独立化进程是美国现代行政法发展的一个缩影,它既反映出行政权在现时代的扩大、行政司法权的日益增强;也表明公众对约束行政权的呼声日高,遵守行政程序法和恪守自然公正原则已成为与行政权力扩张并行的*,还是集中使用制、首席行政法官负责制的推广,都是从无到有,历经许多年,“时而这儿,时儿那儿有些起伏”,〔9〕这种趋势并未停止,仍在蔓延。这一方面说明有些制度并非适用于所有情况,需要根据各地区、各行政机关的现实选择适宜的独立化措施;另一方面也说明美国立法对改革成果的确认是比较谨慎的,重大的变革只有在时机成熟时才会以成文法形式作出规定,这一过程中,许多立法建议是法学家们通过对行政法官地位的深入调查和研究而提出的。总之,以行政法官独立化为主题,选择适用、多方研究、谨慎立法贯穿于行政法官平缓的独立化过程。
   
  行政法官独立化进程中无疑也暴露出一些问题,最令行政法学家们担心的莫过于“一支有着难以接受数量的听证人员队伍,却存在着拙劣的表现和无视正直。”〔10〕目前,美国已有一支相当庞大的行政法官队伍,到1980年,联邦行政法官人数是美国地方法院从事联邦刑事、民事案件审判法官人数的两倍〔11〕;1990年,在联邦31个行政机关中有1,005名行政法官;在地方各州中,1991年,仅加利福尼亚州就有400名以上的行政法官〔12〕。这些行政法官分布于美国社会各级政府之中,处理着每年上百万的行政纠纷,象任何一个大的集团一样不可避免地存在着滥用权力现象;但由于行政法官的独立性受到更多的重视,使他们很少受到来自外界的监督,并且随着其地位越高,越独立,也越发与外界隔绝。这形成两种威胁:一种是行政法官屈从于有权的行政机关或有势力的社会集团和个人,不公平听证,而“受到不利影响的却往往是那些在社会上处于非常不利地位的人”〔13〕,虽然有司法审查作为对当事人的补救措施,行政法官听证工作的专业化和工作经验,使法院不能完全排除其滥用权力;另一种是行政法官内部长官权力日益加强,集中使用制中统一听证机构的长官或首席行政法官负责制中的首席法官,在分派听证任务、解释法律政策时滥用权力,反而成为行政法官独立听证的威胁,“当许多首席法官表现出色时,其他却在专权和利用他们的权力控制自己的同类。”〔14〕
   
  所以,美国行政法官的独立化进程也有暗礁潜伏,对于它的前景,美国的学者们可谓喜忧参半。
   
  注:
   
  〔1〕Allen Hoberg Administratire Hearings:State Central Panels in the 1990s 46 Admi L Rer at 75 (1994 Winter).
   
  〔2〕Bernard Schwarts Administrative Justic and Its Place in the Legal Order 30 N.Y.U.L Rev at1390 1413-14(1955).
   
  〔3〕王名扬著:《美国行政法》第437、452页,中国法制出版社,1995年版。
   
  〔4〕Joseph J Simeone The Function, Fleeibility and Future of United States Judges of the Executive Department, 44 Admi L Rev 159 (1992).
   
  〔5〕〔8〕〔9〕〔12〕Id. Allen Hoberg's at 76、89、92、75.
   
  〔6〕《美国示范州行政程序法》第4-202(a)。
   
  〔7〕1992 ALJ Surrey, Supra note 3, response 23k.
   
  〔10〕Charles H. Koch, Jr Administrative Presiding Official Today 46 Admi L Rer at 272 (1994 Summer).
   
  〔11〕Feffreys Lubbers, Federal Administrative Law Judges:A Focus On 姡希酰* Inrisible Judiciary, 33 Admi L Rev at 109 (1981).
   
  〔13〕Id. Charles H. koch, Jr at 272.
   
  〔14〕Russell L Wearer Mangement of ALJ Offices in Executive Departments and Agoncies 47 Admi L Rer at 317 (1995 Summer).
   
  (作者单位/北京大学法律系)

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