“入世”对于中国的影响是深远而全方位的,其中一个重要方面恐怕就是对于中国法制的影响。因为WTO是由各成员方政府签约成立的国际经济组织,其各项法律文件中规定的一系列关于国际经济贸易的法律制度,要求各成员方政府负责实施,根据WTO各种协定所产生的权利义务也主要由成员方政府来承担。因此,加入WTO对于我国的法制特别是行政法制到底具有哪些影响,提出了哪些方面的挑战?我们应当如何回应这些影响与挑战?这无疑是摆在中国法学与法律界、特别是行政法学界的一个现实课题。最近,北京大学法学院宪法与行政法专业的部分博士生在导师罗豪才教授的主持下,就“入世”与中国的行政法制问题进行了深入的讨论。清华大学法学院教授于安、北京大学法学院讲师王锡锌、全国人大常委会法工委国家法室副主任陈斯喜、国务院法制办方军,以及宪法与行政法专业在读博士生十余人参加了讨论。讨论中所发表的见解,对于人们更清楚、更深入地了解“入世”对于我国的行政法制建设意味着什么不无裨益。为此,我们特将讨论内容整理发表,以供关注这一问题的人们参考与借鉴。

  一、“入世”将凸显行政法在我国整个法律体系中的地位与作用

  参加讨论的专家学者指出,加入WTO为我国完善行政法制建设,加快行政法治化进程提供了一次空前的机遇,行政法在我国整个法律体系中的地位会得到很大的提升,行政法将在我们依法治国,建设社会主义法治国家的进程中发挥更重要的作用。因为WTO在推进贸易自由化、经济全球化的过程中,各成员方的政府扮演着积极推动的角色。作为WTO重要组成部分的《关贸总协定1994》第24条(12款)规定:“缔约国(方)应采取一切可能采取的合理措施,保证在它的领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能遵守本规定的各项规定。”该协定第十条规定,缔约各国(方)应以统一、公正和合理的方式实施依据协定应当公布的法律性规定、司法判决和行政决定。从这些规定中即可看出,WTO对于一个成员方的法律制度有着自己的标准和要求,加入WTO,就意味着成员方自己的有关法律制度必须进行相应的调整和改变。因此,中国加入WTO后,立即面临着自己的有关法律制度如何适应WTO要求的问题。由于WTO对一个成员政府如何确保WTO规则在本区域内的实施和遵守以及成员政府对于经济贸易领域的管制应当与WTO规则相一致等方面都有具体而明确的要求。因此,加入WTO后中国法制面临挑战最直接、最具体的领域就是行政法领域。这种形势必然会对我国的行政法制建设提出新的要求,并且促使我们更加重视行政法制的作用。而且,WTO是一种以市场经济为取向的国际经济组织,我国正在致力于建设社会主义市场经济体制,与欧美发达国家的市场经济由自由竞争到政府有限干预这一发展进程不同,我国是由计划经济向市场经济过渡,我国市场经济建设相应也属于政府主导模式,政府在权力收缩、市场培育、规范市场秩序、实施宏观调控等多方面都起着主导作用。市场经济就是法治经济,政府发挥建设市场经济的主导作用,必须在法治化的框架下进行,这也对规范政府权力的行政法制建设提出了更高的要求。由此可见,无论是适应加入WTO的需要还是建设社会主义市场经济的要求,都有赖于行政法发挥引导、规范、调控、激励等功能,从而使得在今后相当一个时期内我国行政法制建设处于整个法治进程的重要位置。

  二、“入世”对我国行政法制建设提出了新的要求

  参加讨论的同志指出,与加入WTO后我国政治、经济和社会生活赋予行政法制的重要地位和寄予的巨大期望相比,我们的行政法制建设不论是观念、制度,还是实践,都还存在一定的差距,需要我们在最短的时间内按照“入世”的要求和建设市场经济的需要,加以调整、改进和完善。具体来说,现行行政法制不适应和亟待完善之处主要体现在以下几个方面:

  政府角色有待于进一步准确定位。有的同志指出,无论是世贸规则还是市场经济都对政府在市场经济生活中的角色定位有严格的要求,政府既不能越俎代庖,过多地介入和干预市场经济,甚至直接进入市场充当“运动员”,又必须当好市场经济的“裁判员”和“服务员”,维护公平的市场秩序,创造良好的市场环境。这种既不能越位又不能失职的要求确实非常严格,对于正在进行从计划经济条件下到市场经济条件下的角色转换的我国各级政府而言,达到这一要求就更为艰巨。因为,一方面受长期的计划经济模式的影响,我们的一些政府机关及其工作人员还习惯于“全能政府”、“保姆政府”,因而转变观念、政府权力收缩、从市场领域大踏步退出的任务还相当繁重;另一方面,由于中国社会欠缺市场经济的传统,我们的市场经济建设只能是政府主导型,这又决定了我们的各级政府在市场经济建设中必须扮演比先进的市场经济国家的政府更为积极主动、更为关键的角色。如何处理这“一退一进”之间的关系,避免进退失据,无所适从,这无疑是各级政府必须严肃思考的问题,也是我们的行政法制建设亟需解决的问题。

  经济与贸易领域的法制有待进一步完善。检视我国现行法制,特别是与世贸组织规则相关的法制领域,我们就会发现,它们与世贸组织的规则和原则还有很大的距离。尽管改革开放以来,我国一直在加强法制建设特别是市场经济方面的法制建设,公司法、对外贸易法、证券法、商业银行法、产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、商标法、专利法、著作权法等许多市场经济急需的基本法律相继颁行,与此相关的法规以及其他规范性文件更是蔚为大观。然而,这些现行的法律法规大多制定于我国市场经济体制发育初期,囿于各种主、客观条件,立法者对于市场经济的规律要求认识尚不深刻,更不用说在立法中考虑到未来加入世贸、适应全球经济一体化的需要了。这就导致了许多立法带有浓重的计划经济体制的痕迹,与世贸规则的要求更是大相径庭。比如,世贸规则要求成员国(方)对所有企业一视同仁,实行“国民待遇”,而我国现行法律中规范市场主体法律就有公司法、全民所有制工业企业法、乡镇企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等等,企业名称不同,性质不同,法律地位和待遇也差别很大。再如,世贸规则要求逐步取消非关税贸易壁垒,取消对外资准入领域的限制,取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让的强制性要求,而我国的现状恰恰相反,在众多的管理对外经济贸易和外商投资的行政法规和政府部门规章里,充满了非关税贸易壁垒的设置,对外商投资则在投资领域、投资比例、出口比例、外汇平衡和技术转让等多方面设置了禁区和门槛。另一方面,在世贸规则允许和鼓励的维护公平竞争、保护成员国(方)幼稚产业的立法方面,我们同样存在很大的欠缺。在反倾销和反补贴方面,中国政府于1997年颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》,总算结束了我国自己的产品在境外长期屡遭倾销指控、在境内受到越来越多的外国受补贴产品的低价竞争而没有任何法律自卫手段的尴尬状态,但在保护国内幼稚产业方面,我们就没有那么乐观了。时至今日,我们一方面早已意识到一旦加入世贸,我国的汽车、信息等关系到国计民生的重要产业将面临国外相关产业激烈竞争的严重压迫,另一方面我们却迟迟未能出台依据世贸规则制定的保护国内幼稚产业的法律、法规。在反垄断方面,我们面临的形势同样严峻。一方面,入世之后随着中国市场的逐步全面开放,外国企业必定会乘势而入,不能排除一些国际大型企业利用自己的先天优势在中国市场上进行垄断以牟取暴利的可能;另一方面,我国在吸引外资的过程中,已经形成了在若干行业外商直接投资比重过高的格局,如在轿车行业中,外商投资企业占68%,在电梯行业占70%,彩色显像管占65%,程控交换机占90%,移动电话通讯设备占100%。在这些领域占绝对优势地位的外商投资企业,会不会滥用其优势甚至是支配地位,牟取高额利润,压制国内投资者或者损害国内消费者的利益?这一切,都需要我们未雨绸缪。然而,到目前为止,我国的反垄断立法仍处在分散、凌乱、层级低的初级阶段,与前述的严峻形势很不相称。上述种种局面如果不尽快改变,入世之后一大堆法律方面的困难与麻烦就会接踵而至,将使我国政府处于非常被动的境地。

  政府管制的透明度有待进一步增强。如前所述,WTO并不一概否定政府管制,但是对政府管制的透明度有着明确的要求,凡是经贸领域里的行政规定和行政措施都要求公开,并且以“统一、公正、合理的方式实施”。然而,恰恰是在这一点上,我们的现状离WTO规则的要求存在着不小的距离。管制设定得过多、过滥、过乱情形依然存在;在政府管制的“武器库”里,一些半公开甚至是秘密的“红头文件”为数不少;一些地方不顾国家法律和中央政令,自行设定管制措施,地方保护和部门保护大行其道……所有这些,都与WTO的要求大异其趣。目前我国政府管制中存在的问题集中体现在现行的行政审批制度上。行政审批制度是直到目前为止我国各级政府管制的重要手段,从中央政府一直到县一级政府以及行政部门都分别拥有层次不同的设定和实施行政审批事项的权力,尤其是在地方各级政府及所属部门当中,行政审批事项设定的随意性不同程度地存在着,这更增加了行政审批的数量和隐秘性。在我国“入世”前一段时期,地方各级政府清点行政审批事项数量都是动辄以千计,如上海的2027项,重庆的1106项,郑州的2308项。尽管当前各地都在按照“入世”的要求对这些行政审批事项进行大规模清理,削减幅度大都在30%—40%甚至一半以上,但由于行政审批事项的设定无法可依,人们对其是否会“强烈反弹”心中无底,由此对当前行政法制建设提出了一个迫在眉睫的课题———制定行政许可法,完善行政许可制度。只有制定一部科学合理的行政许可法,真正解决行政审批事项的设定范围和种类、设定权限、设定程序等一系列关系到行政审批的性质和地位的重大问题,将行政色彩浓厚而公开性差的行政审批改为法治色彩强烈而透明度高的行政许可,并将许可的设定范围限定在一定的经济社会领域之内,将许可的设定权限控制在一定层次的机构之内,将许可程序法定化、公开化,这样才能有效解决政府管制的透明度和“统一、公正、合理”问题,防止任何一个“红头文件”就可以随意自我赋权,设定行政审批的现象发生。

  政府管制机构的中立化问题亟待解决。在当代社会中,政府管制不仅客观存在,而且为经济与社会发展所必需。在讨论中有的同志指出,问题不是要不要管制的问题,而是如何管制的问题。不仅管制的依据要法定化,要公开、透明,而且实施管制的机构要能够做到客观公正,这就给我们的行政法制建设提出了一个管制机构的中立性问题。分析我国目前各类管制机构的状况不难看出,在中立性问题上存在着两个方面的缺陷。一个方面是管制机构利益化倾向导致难以中立。例如,有的管制机构同时又是被管制行业的主管部门,与被管制行业存在着千丝万缕的利益联系,有的甚至自身也是市场主体,这就决定了其实施的管制很难公正;又如,有的管制机构根据所有制形式的差异对不同性质的企业采取不同的管制措施,而不是基于市场主体平等的原则一视同仁,这种厚此薄彼亦有利益的因素在作怪;再如,有的管制机构由于行政体制等方面的原因,与管制地域的利益关系紧密,这种情形同样造成了管制偏离中立的坐标。另一方面,国内一些地方和部门受到很长一个时期以来招商引资政策和习惯的影响,把招商引资与政绩挂钩,而对国内民间资本却忽视不用,造成管制的天平往往朝着国外和境外投资者的利益倾斜,不能做到在国外、境外投资者与内地投资者之间的中立与平衡。有的专家指出,要消除这种现象,实现政府管制机构的中立化,一方面是要通过深化经济体制改革,真正彻底实现政企分开,割断管制机构与被管制行业和地域的利益脐带;另一方面则要通过完善相关立法,不仅在立法当中,而且在从事管制活动的人员当中切实确立“国民待遇”的观念,凡是在“入世”时承诺向国外投资者开放的行业和领域,同时也应当向国内投资者开放,只有这样才能真正体现国民待遇,使国内投资者能够在同一个起跑线上与国外投资者公平竞争。

  对行政行为的审查制度有待进一步完善。有的学者指出,WTO规则特别要求,缔约各国(方)应保留或尽快建立司法的、仲裁的或者行政的裁判庭或程序,以便能够特别对有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正。这一规定实际上是要求,对侵犯世贸组织原则和规则的行政行为必须具有足够有效的、公正的救济手段。应当说,在监督各级行政机关遵守世贸规则和我国政府所作的承诺方面,我国目前已经拥有了比较完备的法律手段和程序,我国的行政监察法、行政复议法与行政诉讼法,从行政权内部和外部两个方面形成了对各级行政机关的监督制约机制。同时,这一机制也为各类法人和社会组织以及其他市场主体提供了制衡行政权力的救济手段。然而,应当指出的是,这一机制无论从其结构本身还是从现运行状况来看都有不尽如人意之处。一方面,由于上下级行政机关的“官官相护”以及眼下风行的“地方保护”、“部门保护”等因素的影响,并不是所有的行政违法行为都能够受到依法追究;另一方面,也是更为根本的,则是这一机制尚未确立“司法最终裁决原则”,也就是没有赋予司法权在解决法律争端方面的最终权威,这既表现为在有的现行立法中还存在排除司法机关对某类行政行为的司法管辖权的条款,更表现在行政诉讼法将行政法规、规章以及其他规范性文件排除在行政诉讼的受案范围之外的规定之中。很显然,入世后一旦当事人特别是外籍当事人对我国有关政府部门的贸易管理决定不服而提起法律争讼,我们就面临着现有的救济渠道不符合世贸规则要求的被动局面。因此,进一步修改行政复议法和行政诉讼法,使这两个法律的规定和内在逻辑互相衔接,同时改善复议机构的地位,使复议机构和复议程序更加中立,更加合理,更加客观公正,亦是当前行政法制建设当中不容忽视的课题。

  总之,入世对我国行政法制建设提出了严峻挑战。需要我们解放思想,勇敢面对,及时、大胆地对行政法制建设的思路、步骤作出调整。首先,需要重新思考过去一贯坚持的、实践也证明行之有效的摸着石头过河的做法是否还继续有效,有的同志建议改变成熟一个制定一个的立法模式,根据WTO规则要求,采取整体推进模式,尽快制定一批综合性行政法律,比如行政程序法。其次,需要重新思考分散的行政法制运行机制是否还继续存在下去,有的建议适当集中行政执法权力,避免多头执法。第三,需要重新思考现行的行政复议与行政诉讼分立并存局面是否合适,有的提出,随着司法终局裁决原则的确立,经过复议的案件还可以向法院提起行政诉讼,这样复议程序就变得多余而没有效率,建议将行政复议与行政诉讼合一,建立统一的行政救济途径。