蠡测县级行政区域的合理规模

——以四川省县级行政区域为例

  我国的县级行政区域与其它不同级别的行政区域相比最具典型意义:一是数量最多,截至2000年底,达2861个;二是历史悠久,最早的行政区域可上溯到3000余年;三是种类较多,有市辖区、县级市、县、自治县等8种;四是承上启下,处于地级行政区域与乡级行政区域之间,为重要的中间环节;五是参差不齐,其人口数量、地域面积、民族构成、管理幅度等无一定之规。面对这些形态各异、规模不一的县级行政区域,怎样确定它们的合理规模,然后实施设立、撤销或者划分等项行政区划调整工作,时至今日有关部门仍未拿出一个切实可行的方案来,甚至权作内部参考的标准亦告阙如。基于此,考虑到四川省既是人口大省(人口数量居河南、山东、广东之后,列全国第四位),也是地域大省(辖域面积居新疆、西藏、内蒙古、青海之后,列全国第五位),其所辖县级行政区域数量众多、种类多样、规模迥异、条件万端,与其它省、自治区、直辖市管辖的县级行政区域相比最具代表性,因而有必要以四川省县级行政区域的情况为蓝本,对县级行政区域的适度规模问题进行恺切透理地研究。下面,笔者就谈点个人的藜藿之见。

  一、县级行政区域单项因素剖析

  众所周知,行政区域是由三个要素共同构成的:一是行政区域的国土面积;二是行政区域内的人口数量;三是为管辖该行政区域而设立的政权管理机构。显然,县级行政区域的合理规模,切入点应当是行政区域的面积和辖域范围内的人口,以及与此相关的管理幅度等。需要说明的是,为使统计、分析更加合理、科学、准确、有效,笔者将自治州管辖的县亦列入民族自治地方县的范畴。因为,自治州管辖的县作为民族自治地方的一部分,与地级市管辖的县相比,无论是民族构成,抑或是地域面积,还是区域内的人口,都存在着显著的区别,且与自治县有许多相似、相近、相同、相通之处。将自治州管辖的45个县与另外3个民族自治县一起进行统计、分析、研究,可以真实地反映出它们的实际情况,从而使论述的结果更加严谨、准确、合理、科学。

  1.行政区域面积

  截至2000年6月底,四川省共有3自治州、18地级市,40市辖区、14县级市、123县(包括自治州管辖的45县)、3自治县,总面积约48.5万平方公里,180个县级行政区域的平均面积约为2694.44平方公里。其中:40个市辖区的总面积31501.6平方公里,每个市辖区的平均面积787.5平方公里,面积最大的市辖区2562.16平方公里(巴中市巴州区),面积的最小市辖区11.1平方公里(自贡市自流井区);14个县级市的总面积21370.31平方公里,每个县级市的平均面积1526.45平方公里,面积最大的县级市3564.89平方公里(万源市),面积最小的县级市429.94平方公里(华蓥市);78个县(不包括自治州管辖的县,下同)的总面积133256.55平方公里,每个县的平均面积1083.39平方公里,面积最大的县5947.83平方公里(绵阳市平武县),面积最小的县277.06平方公里(成都市温江县);48个民族自治地方县(包括自治州管辖的县,下同)的总面积296521.8平方公里,每个民族自治地方县的平均面积6051.47平方公里,面积最大的民族自治地方县20941.14平方公里(甘孜藏族自治州石渠县),面积最小的民族自治地方县1588.23平方公里(凉山彝族自治州金阳县)。

  我国陆路总面积约960万平方公里,2000年底县级行政区域单位2861个(市辖区787个、县级市400个、县1503个、自治县116个、旗49个、自治旗3个、特区2个、林区1个),每个县级行政区域的平均面积为3355.74平方公里,比四川省每个县级行政区域的平均面积大661.03平方公里。

  2.辖域人口数量

  根据全国2000年第五次人口普查的数据计算,四川省总人口约8329万人,每个县级行政区域的平均人口约46.27万人。其中:市辖区总人口1995.3万人,每个市辖区的平均人口49.9万人,人口最多的市辖区137.95万人(遂宁市市中区),人口最少的市辖区5.52万人(乐山市金口河区);县级市总人口911.19万人,每个县级市的平均人口65.09万人,人口最多的县级市142.93万人(简阳市),人口最少的县级市33.86万人(华蓥市);县总人口4830.62万人,每个县的平均人口61.93万人,人口最多的县153.11万人(资阳市安岳县),人口最少的县5.4万人(雅安市宝兴县);民族自治地方县的总人口531.51万人,每个民族自治地方县的平均人口10.85万人,人口最多的民族自治地方县34.93万人(凉山彝族自治州会东县),人口最少的民族自治地方县2.29万人(甘孜藏族自治州得荣县)。

  据“五普”第二号公报,截至2000年11月1日零时,我国的总人口约为126231万人(不含港、澳、台人口及现役军人),平均每个县级行政区域的人口为44.12万人,比四川省县级行政区域的平均人口少17.81万人,可以说四川省县级行政区域的人口数量要远远高于全国的水平。

  3.行政管辖幅度

  1999年底,四川省共设有乡级行政区域单位5222个(镇1705个、乡3217个、民族乡103个、街道办事处197个),平均每个县级行政区域管辖29个乡级行政区域。其中:市辖区管辖的乡级行政区域总数为923个,每个市辖区平均管辖乡级行政区域23.1个,市辖区管辖乡级行政区域最多的达76个(巴中市巴州区),市辖区管辖乡级行政区域最少的仅4个(自贡市自流井区);县级市管辖的乡级行政区域总数为469个,每个县级市平均管辖乡级行政区域33.5个,县级市管辖乡级行政区域最多的达71个(阆中市),县级市管辖乡级行政区域最少的仅10个(华蓥市);县管辖的乡级行政区域总数为2651个,每个县平均管辖乡级行政区域21.55个,县管辖乡级行政区域最多的达110个(眉山市仁寿县),县管辖乡级行政区域最少的仅11个(遂宁市大英县、雅安市宝兴县)。

  2000年底,我国有乡级行政区域单位49413个(镇20312个、乡21843个、民族乡1356个、街道办事处5902个),每个县级行政区域平均管辖17.27个乡级行政区域,比四川省每个县级行政区域管辖乡级行政区域的平均数量要少的多。

  通过上述统计、分析、研究,我们初步得出这样的印象:管辖幅度的大小,与该行政区域的人口数量和辖域面积息息相关,人口多、面积大,则管辖幅度随之就大,反之亦反然。而管辖幅度是人口、面积的附属物,它们之间呈正比例关系。因此,在分析县级行政区域的适度规模时,可以对管辖幅度忽略不计,只测算人口数量、面积大小,亦可得出比较科学、正确的结论。

  二、县级行政区域综合规模缕析

  但是令人遗憾的是,已知各类县级行政区域的辖域面积和人口数量,却仍然缕不出一个完整、清晰的头绪来,未能全面、系统地划定出各类县级行政区域的合理规模。原因何在?我个人认为,有以下几个原因:一是各县级行政区域的面积相差悬殊,面积大的县级行政区域比面积小的县级行政区域大千余倍;二是各类县级行政区域内的人口数量多寡不一,有的县级行政区域的人口高达150余万人,有的县级行政区域的人口仅2万人多一点;三是县级行政区域的种类较多,为市辖区、县级市、县、自治县4种,不便笼统计算。所以,需要找出它们的共性和特性,分门别类地进行统计、筛选、分析。

  通过细致的探究,我们幸运地发现,各类县级行政区域的人口密度指标是可资充分利用的宝贵资源,也是我们綦详分析问题的裉綮所在。四川省的人口密度为每平方公里260人,其县级行政区域的具体分类情况如下:市辖区的平均人口密度为634人/平方公里,最高人口密度为14036人/平方公里(成都市武侯区),最低人口密度为92人/平方公里(乐山市金河口区);县级市的平均人口密度为427人/平方公里,最高人口密度为1043人/平方公里(广汉市),最低人口密度为151人/平方公里(万源市);县的平均人口密度为363人/平方公里,最高人口密度为1213人/平方公里(成都市新都县),最低人口密度为31人/平方公里(绵阳市平武县);民族区域自治地方县的平均人口密度为18人/平方公里,最高人口密度为109人/平方公里(凉山彝族自治州会东县),最低人口密度为3人/平方公里(甘孜藏族自治州色达县)。尽管每个县级行政区域的人口密度不尽相同,且差距很大,但有一点是基本一致的-人口密度的情况大体上能够间接地反映出各类县级行政区域的规模状况:人口密度越高,则辖域面积越小,人口数量随之增加;人口密度越低,则辖域面积越大,人口数量随之减少。

  然而,县级行政区域的规模除与人口数量、辖域面积相关联外,还直接受到地域条件、民族构成、交通状况、国防建设、资源情况、风俗习惯、历史沿革等多种因素的影响,使行政区域的规模进入到不确定的状态,不仅人口数量参差不齐,而且辖域面积大小不一。基于这种复杂的实际表征,武断地对县级行政区域的规模实行“一刀切”,显然极端地脱离了现实,所以各类县级行政区域人口、面积的平均值,只能看作是四川省内县级行政区域标准规模的计算基点。换言之,县级行政区域的规模大于或小于测算出的平均值,且不超出一定的范围,则其规模都是比较合理、切实可行的。

  那么,县级行政区域的规模到底在什么区间为适度规模呢?这就存在着一个计算的方法问题,即,在考量人口数量、辖域面积的同时,辅之以人口密度。考虑到人口数量是一个动态的增长性指标,因而将人口数量的平均值适当予以修正、调高,从而得出四类县级行政区域调整后的平均规模。我们以调整后的平均规模作为标准规模:市辖区人口50万人、面积787.50平方公里;县级市人口66万人、面积1526.45平方公里;县人口62万人、面积1083.39平方公里;少数民族自治地方县人口11万人、面积6051.47平方公里。这里所说的县级行政区域的标准规模,从原理上讲是最佳规模,起着示范和规范的双重作用。

  鉴于县级行政区域的多样性和复杂性,需要确定合理的范围,使绝大多数县级行政区域位列其中,成为规模适度的县级行政区域。因之,以标准规模为基点,在反复量算的基础上,得出县级行政区域适度规模的区间值:各类县级行政区域的规模(人口数量、辖域面积)均小于标准规模二分之一的或者大于标准规模两倍的,视为它们的合理规模。说的更确切一点就是:县级行政区域的人口数量和辖域面积两项指标都超过县级行政区域标准规模二倍的,则该县级行政区域的规模属于偏大;或者县级行政区域的人口数量和辖域面积两项指标都小于标准规模二分之一的,则该县级行政区域的规模属于偏小。

  另外,还有两种情况也要引起我们的注意,亦应将其纳入不合理规模的范畴:在衡量县级行政区域规模的两项指标(人口和面积)中,其中一项指标接近于适度规模值的高限,而另一项指标却大大超过适度规模的顶点-将此类县级行政区域一分为二,其规模亦不逊于平均值;或者,其中一项指标逼近适度规模值的底限,而另一项指标却远远小于适度规模的低点-这样的县级行政区域合二为一,其规模也仅趋于平均值。反之,如果其中一项指标小于适度规模的底限值,而另一指标却处于适度规模的上限,则也视其为合理规模。还有,由于县级行政区域可以按规定置换形态、改变种类,所以其标准值允许上下微量浮动。

  为什么如此界定?理由有五:一是按这种方式划定一定的区域范围,比较符合四川省县级行政区域的实际;二是体现了地方机构需要精简的精神,不会析置更多的县级行政区域;三是在合理规模的县级行政区域较多,必须调整的占极少数;四是充分考虑了各县级行政区域方方面面的情况,让各种因素都有所展现;五是即使是最大规模的县级行政区域与最小规模的行政区域相比,相互之间也还有一定的可比性,其大小差异并不过于明显;六是既考虑了人口因素,又顾及了地域条件,使综合规模比较适中。

  三、县级行政区域个体情况解析

  依据上述公式进行测算,可以清楚地得知,四川省县级行政区域的适度规模大约为:市辖区面积393.75-1575平方公里,人口25-100万人;县级市面积763.23-3052.9平方公里,人口33-132万人;县面积541.7-2166.78平方公里,人口31-124万人;民族自治地方县面积3025.74-12102.94平方公里,人口5.5-22万人。从总体上看,四川省县级行政区域的规模差强人意,但有少部分县级行政区域的规模不尽合理。这种略显不足的县级行政区域分两种情况:一是规模过大;二是规模过小。两种不合理规模的县级行政区域共计33个,占四川省全部县级行政区域总数的18.33%.其中,规模超大或偏大的县级行政区域有23个,占全部县级行政区域的12.78%;规模太小或偏小的县级行政区域有10个,占县级行政区域的5.56%。对于这两种情况、四种类型,应予以区别对待。

  1.不合理的县级行政区域简要情况

  经过细致地遴选,笔者发现四川省规模过大的县级行政区域,包括3种类型、19个政区,其中,规模超大的有9个,规模偏大的有10个(详见附表一)。

  附表一:
  
  注:带*号者为一项指标超出适度规模,另一项指标接近适度规模的上限。

  通过仔细地筛选,我们找出四川省规模偏小的县级行政区域,包括4种类型、15个政区,其中规模太小的有10个,规模偏小的有5个(详见附表二)。

  附表二:
  
  注:带*号者为一项指标勉强达到适度规模标准,另一项指标与标准相比差距较大。

  2.解决不合理县级行政区域规模的主要措施

  对不合理的县级行政区域,在进行行政区划调整之前,除了重点考察行政区域的人口和面积外,在掌握其人口密度的前提下,还要着重了解该行政区域的管辖幅度、经济实力、地域特点、民族构成、历史沿革、文化传统、军事要求等相关因素,然后才能根据当地的实际情况和个案的具体问题,有的放矢地对症下药,实施科学、有效的行政区划管理工作,圆满完成县级行政区域综合规模的调整任务。其主要方法有三:一是“一分为二”-对规模过大的县级行政区域进行析置,由一个县级行政区域单位分设成两个县级行政区域单位,提高行政管理效率。二是“合二为一”-将两个规模过小的县级行政区域单位合并为一个县级行政区域单位,使之规模趋于合理,并大刀阔斧地精简机构。三是“取长补短”-如果一大一小两个县级行政区域单位的各种关系都极为密切,可以由大的行政区域划出部分地域进入小的行政区域,从而达到“双赢”的目的。

  需要特别注意的是,无论县级行政区域规模过大,还是偏小,进行行政区划变更时,不能简单地就事论事,要一丝不苟地针对行政区划的本质特点,谨严缜密地遵循其内在的行政管理规律,根据它们的特征、类别、形态,分清主次、轻重、缓急、前后,有组织、有计划、有步骤、有范围地开展这项行政区划的调整工作,做到稳妥、有序、规范、合理、科学。

  要言之,本文是以四川省县级行政区域的实际情况为研究、论证、分析对象,得出的量化性结论基本上只适宜四川省省内的实际,不一定完全符合四川省省外的要求。也就是说,笔者在此付出的辛勤劳动和获得的科研成果,为有关部门和决策者们提供了一个比较令人信服、可能得到认同的研究方法,该措施简便、合理、科学、可行,有一定的借鉴作用和推广价值。

  参考文献:

  1.四川省民政厅:《四川省行政区划标准名称汇编》(内部印制),1999年12月。

  2.中华人民共和国民政部:《中华人民共和国行政区划简册-2001》,中国地图出版社,2001年5月。

  3.民政部综合计划司:《中国民政统计年鉴-2001》(统计资料原始稿)。

  4.国家统计局:《中国统计摘要-2000》。

  (原载《中国方域》2000年第3期)

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