在“控制国家”的主题之外

对于长期受无限制的国家权力困扰、正面临“如何管住权力?”这一严峻问题的中国来说,《控制国家——西方宪政的历史》一书中译本的出版可谓恰逢其时。围绕着探寻不依赖于统治者个人德性而对国家权力实现有效控制的政治制度结构这个主题,作者斯科特.戈登在书中考察了西方宪政的历史沿革,总结出历史和现实中那些对国家权力实行了有效管束的成功范例的共同特征。它们无不基于保护人民的自由和权利这一目标通过立宪明确国家权力的来源及其与之相应的授权方式,明确划定国家权力的法律界限和规定其运作方式,并在对抗性原则基础上配置国家权力,实行分权和制衡原则;其政治权力无不呈多元格局,特别在实行普选并有着发达的社团组织的的现代宪政民主体制下更是如此。这些无疑对我国有着极其重要的启示。

而我更感兴趣的是,作者在对立宪政体的历史和现状作全面考察和深刻总结的过程中重新审视和澄清了许多似是而非但却广为流行的观念。

在总结社会组织的建构模式时,作者把社会建构模式归纳为权力结构呈金字塔形的等级化秩序和各独立部门相互作用的网状结构两种基本模式,并提出与两种模式对应的概念分别是“主权”和“对抗”。前一模式为专制政体所专有,后一模式则正是对国家权力进行了有效监管的立宪政体。正是在展开全书这一基本观点时,作者对一系列成见提出了新的看法。有两点很发人深思。

其一,对长期流行于学界和普通人之中视国家为强制性权威的垄断者之说,作者指出,如果超出考察国家法律制度而更广泛地分析国家政治制度,此论对宪政体制来说既与事实不符,又误导人们对宪政体制下的政治运作作简单化理解。就事实而论,宪政体制特有的多元权力格局不仅指由分权预设的政治权力多中心,还指在分析政治权力运作时往往被忽视的有组织的非政府力量的存在。这种力量在古雅典就强有力地牵制了国家权力,在现代立宪民主社会大量存在的私立机构或民间社团,如传媒、私人利益集团、宗教组织等,更是在政府之外构成了大大小小的政治权力中心,它们都在一定范围内拥有强制性权威。这种权威分散的格局使政府权力部门不仅受预设的制度监管,还受来自社会和种种非政府机构的外部监管。公共政策的形成则不光是政府几大权力相互作用的结果,也是公民通过各种私立机构和社团组织施加影响的结果,现代立宪民主政体下一人一票的选举权还使选民的预期反应构成影响政策的重要因素。这是一个多元复合的、不可能由政府垄断起来在密室里操作的过程。在这里,透过多元权力格局又揭示了公民结社权的宪政意义。指出,政治权力至关重要的特征是个人以有组织的团体为中介行使权力最为有效。而种种可以作为政治权力中心或强有力媒介的私立机构,其产生和运作均必须以公民结社自由为基础。分散的个人无论数量多么庞大,在高度组织化的国家权力面前都是软弱无力的。然而一旦公民可以自由联合起来,就既可以拥有能与国家权力相抗衡的组织化力量,也由此可以获得比选举更经常更广泛的政治参与渠道。结社自由所具有的双重宪政功能意味着,如果这一宪法权利被虚置,公民会从根本上丧失掉在国家权力面前自我保护的手段,更说不上参与政治事务的权利了。

其二,对“主权”概念的颠覆。作者认为,“主权”概念通常在两种不同意义上使用:一指每个国家在其自身地理范围内拥有的自主管辖权,二指特定国家内构成最高政治和法律权威的实体,这个意义上的主权具有不可分割性。在他看来两种主权概念都成问题,但基于控制国家这一宪政主题,他侧重于从后一意义上剖析主权概念,揭示主权概念在解释历史上的误导作用。指出作为最高政治和法律权威存在、具不可分割性的主权,无论在历史上成功进行了立宪主义实验的地方还是当代立宪民主国家,都得不到经验事实的支持。这些地方或国家多元主义的权力格局就是证据。不仅如此,这个意义的主权直至中央集权的民族国家在文艺复兴期间崛起之前,在整个欧洲都缺乏经验事实的支持。他说,“主权的概念是属于等级制的模型的,对一种等级制的运作的分析必须找出命令的直线链条并追溯到顶端”(148-149页)。这正是专制国家权力运作的基本特征。事实上,专制国家不仅把等级化权力结构的顶峰视为国家主权的独占者,还坚持自身地理范围内的绝对的自主管辖权。这两个意义上的主权概念都包含着巨大的道义危险性。作为拥有不可分割的最高权威意义上的主权,意味着一个至高无上、不受控制的权力。这样的权力可以肆无忌惮地侵凌和吞噬私域,侵凌和吞噬社会;而占据这权力的个人或小集团可以动辄以全民代表自诩,以公共利益的名义发言,并垄断了确定和宣布何为公共利益的权力从而给掌权者的私欲披上堂皇外衣,使重大罪恶可以假“公共利益”之名而行。我认为,正是对这种危险的清醒意识,作者谈及“公共利益”或“人民的福利”时提出了“由谁来判别和宣布公共利益或人民福利”的尖锐问题。至于自主管辖权意义上的主权,如果绝对化,换个说法即如果某些国家把自己的管辖权置于那些奠定了人类生活基础的一般原理之上,那么正如托克维尔曾指出的,“在国际社会中是危险的”。危险在于:对内,主权可能成为对人民行凶的掩体;对外,可以成为破坏国际社会所需要的最低限度的一致性的借口。然而,当代世界,人权乃国家权力止步之处的观念已是被普遍接受的基本道义标准;面对生态恶化、核扩散、恐怖主义等共同威胁,各国人民唇齿相依,诸如此类问题早已超出国界,任何国家以自主管辖权为借口试图游离于国际共同体之外而自行其事,都构成对全人类的威胁。所以,无论对内对外,各国拥有绝对自主管辖权的时代已经一去不返,人权和国际公法共同划定了各国管辖权不能跨越的界限。

除上述问题,作者所作的许多澄清中,政体与效率的关系也极有意义。效率向来是专制主义为权力集中所作的主要功利性辩护。据说,服从一个单一意志或者说一个至高无上的权力是高效处理国家事务的需要。许多人也不假思索地接受了这一说法及隐含于内的“专制政体的效率高于立宪政体”的判断。然而政体与效率关系并不是一个可以由自我标榜来加以证明的问题,可靠的证明只能由历史或现实中人们可以观察和体验到的经验事实来提供。正是基于此,作者断言:如果把宪政民主政体“与权力安排既系统又有序的专制政体相对比,就会发现:后者不仅否认公民权利。而且在经济和其他公共政策方面无一例外地处于劣势”(351页)。在这个颠倒过来的判断中,前者较之后者远远超出效率范围的绩效优势,不仅在当代有目共睹、无可辩驳,而且得到历史事实支持。雅典和罗马是古代历史上两个人民因立宪而自由,国家因人民自由而强大而辉煌的例子;文艺复兴时期小国林立的意大利,处于君主国包围中的佛罗伦萨曾兼共和堡垒、大工业中心、国际金融中心、艺术和文化中心于一身;共和体制更为长久稳固的威尼斯、稍后一些低地的荷兰共和国也都是绩效卓著的典范。宪政体制的优势可以从其多元权力格局得到解释。多元权力格局相互牵制,的确不可能高效决策,但决策过程的复杂杜绝了胡乱决策,并最大限度地避免了错误决策;当错误发生,多元权力格局本身就内含着的纠错机制尽快纠错以避免因错误决策导致重大损失。以决策和办事效率自诩的专制政体事实又是怎样的呢?固然专制政体也曾有过历史作用,例如在欧洲民族国家的形成过程中起的作用,但现代专制政体可以说是乏善可陈。决策效率高,这不假。然而好大喜功、或按一己之偏私意图胡乱决策是常事,决策错误自然也是常事,由此导致的损失得由百姓买单不说,错误还难以纠正,一错到底甚至用更多的错误去掩盖先前的错误是带规律性的。所以伴随高效决策的是百姓大吃苦头的高效破坏。决策如此,办事效率呢?——是办正事上的效率奇低与反方向上的效率奇高。人们普遍领教了这类政体的政府机构在履行应尽职责上无与伦比的低效和“死猪不怕开水烫”之风范,盖上百个图章,跑上个一年半载才才能从政府部门那里取得许可证,这是公开的秘密;但干起侵凌公民权利、收缩社会空间的事情时,效率之高,也是无与伦比;与民争起利来,有油水的事雷厉风行挡都挡不住,没油水的事相互推委、扯皮同样具规律性。

上述种种流行观念之谬,一旦被揭出,理解和证明都并不困难。真正困难的是当其既在学术界通行人们又对此习以为常、熟视无睹时去挑战它们并澄清真相。作者进行的正是这种正本清源的工作。这诚然要求渊博的知识和深厚的理论素养,要求对历史进行总体把握的思维方式,但更需要深刻的洞悉力和不放过对任何事物、观念保持怀疑、询问和审视的理性精神。这种保持怀疑、发问和审视的精神对于头脑中充斥着被灌输的谬见的人来说,比作者正面阐述了些什么和澄清、证明了些什么还要重要,尽管在我看来这些内容本身的价值也是非凡的。

2002年5月23日

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