有效政府的基本逻辑

内容提要:有效政府对于可持续的发展是必不可少的。有效的政府不仅是技术上有效的政府,而且还应该是具有配置效率、制度效率和动态效率的政府。有效政府需要一个适当的制度平台,该平台提供了持久的、良好的激励。该制度平台的构件是多因素的,对目前的中国来说,最为需要的是有限政府、法治政府、分权政府和民主政府的制度构件。这些制度构件构成了现代政府的制度平台,它们分别与无限政府、人治政府、集权政府和专制政府相对,后者构成了传统政府的制度平台。政府效率的提高有赖于政府治道的转型。从传统政府走向现代政府,中国启动这一治道变革进程已经有了20年之久,并且已经取得了各方面的收益。但还需要进一步的努力,并且要注意到这一进程是无休止的。中国政府应该更加关注治道变革各个方面的协调进展问题。

关键词:有效政府 制度效率 制度平台

  有效的政府对于持续发展是不可或缺的。可以说,拥有一个有效的政府,这是一个国家公民的福气,他们能够拥有高质量的公共生活,从而能够有效地处理各种各样的冲突和纠纷;而不拥有一个有效政府的国家,则往往不能有效地处理各种冲突和纠纷,社会矛盾重重,道德败坏,到处充满着犯罪,整个社会甚至陷入战火之中,连生存都存在问题,根本谈不上发展。就如世界银行的发展报告所说:“一个有效的政府对于提供物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的,这些物品和服务可以使市场繁荣,使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”[i]

  因此,除了无政府主义者和一些极端个人主义者之外,人们一般认为,有效的政府对于持续的发展是至关重要的。但是,什么是有效的政府?它的基本价值是什么?它的构成具有什么样的制度要件?人们却缺乏基本的探讨,在国内尤其如此。本文的目的,是在理论上探讨有效政府的基本价值准则和基本制度构件,认为政府的效率不仅包括技术效率,而且还包括配置效率、制度效率和动态效率。在这些效率价值中,制度效率是最根本的,它是政府长期有效的重要保障。建设有效的政府,必须建设适当的制度平台。对于中国来说,最迫切的就是要建设市场政府(有限政府)、法治政府、分权政府和民主政府等制度构件构成的现代政府制度平台。

一、有效政府的基本价值

  有效政府,首先是指在技术上有效,即具有很高的技术效率。它应该尽可能采用最先进的组织技术,尽可能吸收高级人才,并且汲取更多的财力。同时,还能够充分利用组织技术,用足人才,使人力、物力的投资产生最好的效果。从这个意义上来说,政府所使用的组织技术越先进,政府官员的素质越高,政府的财政能力越大,政府的能力也就越高。在这些方面,组织行政学、人事行政学、公共财政学,都是非常有用的学问。这些学问,都有助于提高政府的技术能力。各国政府在组织机构方面的变革、人事行政方面的发展、公共财政的变革,其终极目标就是提高政府的组织能力、人事能力和财政能力。此外,从政治意义上,政府能够具有广泛的社会支持,它就会拥有较高水平的合法性,并因此而获得较高水平的政治能力。政治学的知识,就有助于提高政府的政治能力。如果一个政府,拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力,也具有很高的政治能力,并且能够综合使用这些方面的能力,制定高质量的政策,并有效实现特定的政策目标,这样的政府就是具有技术效率的政府。

  其次,有效的政府应该具有很高的配置效率。它应该以社会的需求为导向,有针对性地提供高质量的公共服务。

  从供给方面来说,它就应该考虑与市场或社会各司其职,让市场负责私益物品和服务的生产和提供,让中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务,并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用,而政府,则专门负责公共服务。各种各样的物品和服务,由各种各样的组织通过复合的制度安排来供给,而消费者则具有相当的选择权。比如气象服务有公益性服务和非公益性的服务之分,这时政府可以承担公益性服务的生产,而营利性的组织则可以介入非公益性的服务,在条件允许的情况下,政府也可以利用非政府的力量,来生产公益性服务。

  从消费方面来说,政府和许多非政府的公共组织一样,成为公民消费公共服务的集体消费决策单位。比如,政府代表公民决策需要用多少资源购买多少气象服务,它也可以代表本辖区的公民决策,决定警察服务的规模有多大,在多大程度上由政府的警察部门来提供服务,什么服务可以从保安公司那里购买。教育作为一个产业,在供给上是复合的,由各级政府支持生产各种各样的服务,也允许民间力量办学。从消费方面来说,政府可以允许公民个人(家长和孩子)进行一定的选择,同时也可以由政府决定把多少财政资源用于公立学校,把多少财政资源用于支持民间办学。

  政府具有技术能力或者具有很高的技术效率,并不一定能够增进社会的福利。比如,不注重配置效率但具有技术效率的政府,往往只考虑到管理的方便,却很少考虑到服务对象的需要,尤其是很少考虑到服务对象的时间价值。比如办理护照的部门,其上下班时间与一般上下班时间完全等同,星期六和星期天却不上班。这使得许多公民不得不在单位请假去办理护照,大大提高了公民办理护照的机会成本,耽误了很多事情。从某种意义上来说,这也是一种隐性税,并且是对整个社会福利只有损失没有任何增加的税种。又比如说,某个社区特别需要能够在夜间巡逻的警察,但是政府只是多配备了日间巡逻的警力,这就导致日间警力供给过多,而晚间却供给不足。这时,即使技术效率再高,由于缺乏配置效率,该政府也很难说是有效的。要提高政府的效率,就需要考虑到公民的需求,考虑到公民方面可能付出的成本,即提高配置效率。有效的政府不仅仅是一个具有技术能力和技术效率的政府,它同时也应该是这样的政府,它能够与其他非政府组织和公民一起构成一个复合的组织结构,与公民一起协作生产,不仅计算政府方面的直接成本,还需要兼顾公民方面获得的收益以及因此而付出的成本,通过政府与公民协作生产公共服务的制度安排,共同努力,政府就可以充分满足社会的需求。

  第三,有效的政府,还应该有适当的制度激励基础,即具有制度效率。

  没有适当的制度基础,促使政府官员来采取先进的组织技术,鼓励高级人才从政,即使有了先进的组织技术和大量的高级人才,也会导致组织技术无法得到使用,高级人才大量闲置的恶果,其需要的仅仅是一个借口,如先进的技术不适合具体情况,高级人才缺点太多等。如果有了适当的制度基础,即使当前尚未有先进的组织技术,高级人才也非常稀缺,适当的制度基础也会鼓励人们引进或者开发先进的组织技术,鼓励高级人才迅速出现,或者从其他部门转移到政府部门。如果有了先进技术和人才,适当的制度基础则会充分用足先进的组织技术,并使高级人才大有可为。就财政资源来说,政府的财政资源是稀缺的,如果制度不当,就会鼓励人们把稀缺的财政资源浪费在不相关的项目上,甚至因贪污腐化而化公为私。如果制度适当,稀缺的财政资源就会得到节约使用,从而在资金上实现技术效率。自然,如果有了良好的政治制度,就可以广泛地获取社会的支持,取得社会高水平的信任;在良好的制度平台的基础上,政府就会有动力节约使用其合法性能力,谨慎使用社会对政府的信任,并有积极性通过政府的活动,进一步提高政府的合法性水平,从而提高政府的政治能力,使政府更具有政治效率。

  就配置效率来说,如果制度适当,则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面,并在相互竞争的用途之间进行有效的配置,实现各个方面的均衡配置,也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。如果制度不适当,有些方面的社会需要就会过分投资,而有些方面的社会需要则投资不足,甚至很可能把重要的公共资源浪费在社会完全不需要的方面去,给寻租集团以可乘之机,化公为私。

  总之,有效政府,应该既是技术上有效的政府,也是配置上有效的政府,更应该是具有制度效率的政府。极其有效的政府,是三者皆备的政府。而极端无效的政府,则是三者皆无的政府。

  比如,就公共卫生来说,清扫技术是非常重要的,有了更好的清扫技术,就可以使得马路、街道更加清洁,因此有效的环境卫生机构应该具有高级技术的。同时,由于资源是稀缺的,各种各样的资源稀缺程度不同;技术也是需要成本的,并且各种各样的技术成本构成不同。这时,为了节约使用资源,并且节约使用技术,就需要把稀缺的资源用在最需要的地方上去,根据消费者的需求,根据可能的资源和技术,来提供消费者满意的服务。在这个意义上,如果资金富余而劳动力短缺,则可以采用资金密集性即劳力节约型的技术,如果劳动力富余而资金短缺,则可以多采用劳动力密集型的技术。如果环境卫生机构制度上是有效的,那么它就会有积极性充分地利用既有的清扫技术,它也会为用户着想,尽可能节约成本,实现配置效率,同时它还会具有动态效率,即在动态趋向上,它倾向于有积极性开发或者采用他人开发的先进的清扫技术,也有积极性进一步改善配置效率,实现资源配置的帕累托最优状态。

  当然,绝对三者皆备的政府是不存在的,因为有效政府在动态意义上是一个不断适应变化的过程,在一个动态的世界里,消费者的需求变化,技术在发生变化,人心也在发生变化,在这些变化的环境中,技术效率、配置效率和制度效率,实际上都是一种相对的概念。因此,如果考虑到变化的因素,有效的政府,还是具有动态效率的政府,它能够适应不断变化的世界,相应于不断变化的技术、需求以及人心状况,分别实现技术效率、配置效率以及制度效率。技术变化、需求变化、人心状况的变化,都可能改变各种效率的格局,都需要重新追求均衡。比如,就人心来说,在所有的人都是城市守信、无私奉献的人的时候,我们就可以不需要有许多复杂的惩罚措施;但在所有的人都是尔虞我诈、坑蒙拐骗、极端自私自利的时候,我们就必须要有一套非常复杂的鉴别和惩罚措施。而由一般人组成的时候,只要有简单的激励措施以及预防性的惩罚措施就足够了。我们相信人性是差不多的,但是不同时期、不同地点、不同人群的人心应该是有所差别的,只要人心存在差别,就需要不同的制度加以适应。就技术来说,如果技术发生了变化,成本格局也就发生了变化,比如随着电脑技术的迅速发展,电脑成本每年以30%的速度下降,在短短的时间里,就极其迅速地降低了中文输入和排版的费用。这时,电子技术就成为首选技术,机械技术就成为过期产品。具有动态效率的政府,就应该适应这一技术的变化,实现政府管理的电子化。就个人的需求来说,在过去,我们对噪音和污染有较高的耐心,并且认为这是发展的标志,“浓烟滚滚、机器轰鸣”,并不是坏事,而是好事;但是,现在人的需求已经发生了变化,认为浓烟滚滚是大气污染,机器轰鸣是噪音污染,这时环境卫生就不仅仅包括清扫垃圾,而且还包括“清扫”空气和“清理”噪音。有效政府的动态效率就意味着要适应变化,适当调整,实现各方面的效率。

  应该说,有效政府四个方面的价值,都是非常重要的,因此研究技术、研究消费者的需求和各方面的成本比较、研究人心的状况,并研究世界各个方面的变化进程,都是非常重要的课题。在过去,我们一般只是强调政府的技术效率,对于配置效率、动态效率,尤其是制度效率,都没有较好的认识。

  当然,说这些方面的效率价值是重要的,这只是在实践上的。在逻辑上,我认为,这四个方面的重中之重,则是制度效率。比如,就垃圾处理来说,就现有的技术手段来说,人类完全可以做得到满足人们对清洁的需求;现在人心也希望有清洁的环境,并且绝大多数人为此而愿意付出适当的费用,但是为什么许多地方都是脏乱差呢?许多到过发达国家的人,都深为发达国家的清洁的环境而感到惊奇,同时也为此而纳闷:环境卫生基本上还是劳动密集性的,在发达国家劳动力成本高,发展中国家劳动力成本低,同样是扫大街,发达国家的劳动力成本比发展中国家要高出好多,比如中国的劳动力便宜,还有大量的人力闲置,为什么街道总是那么赃呢?这绝对不会是因为中国人不喜欢干净,因为绝大多数中国人的家庭环境都非常讲究,进门都要脱鞋。从制度分析学者的观点来说,这是制度出了问题。也就是说,在特定的制度下,即使有适当的技术,即使也承担得其费用,存在有效的需求,但是由于没有人有激励来高质量地提供环境清洁服务,没有人为污染环境而遭到可信的惩罚,自然环境也就无法得以清洁。由此我们可以明白,为什么教育很重要,是百年大计,现有的知识也足够教育小学、初中、高中,高级研究虽然跟不上发达国家,但是基本的教育知识却是全世界免费流通的,人们对教育的需求也很高,并且有相当部分人愿意为子女的教育付费,但是在有些国家,教育产业就是发展不起来,教育的投资也总是停留在口头上,许多人为了子女进一步受教育,在国内上学无门的情况下,不得不送子女去国外上学,尽管要贵得多。

  1998/99年世界银行发展报告开篇就说:“知识就像光一样,它无重量、不可触摸,它可轻易地畅游世界,并给各地人民的生活带来光明。但是目前仍有数以10亿计的人口生活于贫困的黑暗之中——这是不必要的。关于如何治疗腹泻病这种简单症状的知识已经存在了好几百年,但仍有成千上万的儿童继续因该病而死亡,原因是他们的父母不知道如何救治他们。”[ii]为什么会如此呢?为什么即使有了简单的知识,有些国家的人民早就生活在知识的阳光下,而还有一些国家的人民却依然生活在知识光明之外呢?世界银行的报告用整整一章的篇幅,探讨“政府应该做些什么?”希望发展中国家的政府,能够引进世界知识、创造本国知识;提高人民吸收知识的能力;解决信息问题以培育市场;认识知识差距和信息问题的持续性等。并且指出,“当我们将来回头看一下21世纪第一个25年的发展历程时,哪些国家会与众不同、出类拔萃?可以肯定地讲它们将是这样一些国家:它们掌握了知识的获取,提高了吸收知识的能力,为全体人民改善了交流手段;它们找到了绕过信息失灵的道路,并提高了市场的有效性;从而,它们使知识的力量得到扩大、延伸,让知识照亮了所有人民的生活。”[iii]这样的国家的政府显然是具有技术效率的,具有技术效率的国家显然会有效地利用既有的知识,并开发更多的知识,让知识照亮人民的生活。但是,对于许多缺乏制度效率的国家来说,今天知识的阳光没有照亮大地,25年后的今天,人们恐怕依然没有机会接触阳光。经济学家道格拉斯·诺斯和罗伯斯·托马斯认为,西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度,也就是说具有制度效率的西方国家取得了技术效率,并取得了持续的动态效率,最后终于崛起于世界之上,成为发达的国家。[iv]诺斯的研究结果是历史研究中得出的,但显然也适合于当今世界。具有制度效率的政府,无疑能够持续地支撑发展;而缺乏制度效率的政府,无疑只能制造落后。

二、有效政府的制度构件

  对于有效政府来说,适当的制度基础是一个制度平台。在这个平台中,政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率,尤其是动态效率。那么,这一制度平台具有什么样的组件构成的呢?

  构成有效政府制度平台的构件是多种多样的,在此,我将探讨其中的四个制度平台要素:有限政府、法治政府、分权政府和民主政府。

  首先,有效政府应该是有限的政府。在既定的技术条件下(人员、组织、财力以及其他诸如通讯等技术条件),政府的能力是有限的。能力有限的政府,如果要成为有效政府,其职能应该也是有限的。有效政府应该在既定的能力条件约束下,实现与市场或者社会力量的职能均衡。[v]

  有限政府的实质性内容就是市场的政府,即以市场为基础的政府。它意味着政府的职能必须市场化,不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给,让市场去生产和供给竞争性的物品和服务;并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制,允许有关方面在如下方面进行选择:政府生产和政府供给、市场生产和政府供给、市场生产和市场供给。把政府的精力主要集中于规则的制定和实施上,营造一个有利的激励环境,建设市场制度,并促进市场的有序运行。

  有限政府有利于经济发展,无限政府阻碍经济发展,这一思想已经为西方政府所认识到。因此,即使已经拥有成熟市场经济的发达国家,也在实施政府职能市场化的变革。[vi]亚洲开发银行也认为,亚洲国家政府的现代化面临着广泛的挑战,其中最为重要的挑战是如何抵制对政府预算的压力,使政府开支水平较低,税率适度。[vii]限制政府预算,实际上就是实现有限政府,给市场以充分的空间。

  对于中国政府来说,计划经济实验的失败,也使得中国政府走上了市场化变革的道路。经过20多年的改革,到目前为止,中国政府职能转变的改革已经进行到了一个相当深入的地步,国营企业已经逐步走上市场化经营的道路,政企分开的制度安排也在逐步落实,政府有望在不远的将来完全不直接经营竞争性物品和服务的生产和供给。与此同时,通过医疗制度改革、通过教育制度改革,通过公安体制改革,逐步引入了市场机制,在政府直接提供医疗服务、提供教育服务、提供治安服务的基础上,引入了民间的力量,允许民间根据政府规定的服务标准,提供医疗服务、教育服务、治安服务,民办医院、民办学校、民间保安机构正在逐渐发展。许多地方政府还开始引入市场机制,竞争发包,由市场来提供城市为生服务,也取得了良好的效果。这表明,中国有限政府(市场政府)的建设已经取得了一定的成就,并且目前还在进行之中。但这一进程还需要进一步深入进行,进一步调整政府职能,实现政企分开,财政与银行分开,减少对生产和投资的管制,增加在法制建设、宏观经济管理和公益物品与服务方面的投入。并且政府职能还应该与现有的能力相适应,切忌好大喜功、好高骛远。

  其次,有效政府是一个法治政府。有效政府不仅仅应该在操作层次上能够有效制定政策和实施政策,而且还应该具有行为的确定行和可预见性,并使政府行为的制度符合这样的逻辑,即能够最大限度地避免制定坏的政策,同时又能够鼓励选择好的政策;鼓励抵制执行坏的政策,实施好的政策。这就需要建设法治政府,让政府的行为完全按照法治的轨道运行。可以说,世界上政府能力比较高的国家,都是实行法治政府的国家。

  对于中国来说,几千年的传统都是人治政府的传统。自1978年以来,中国政府治道变革的重要进程之一就是法治政府的进程。法治政府建设,包括依宪治政和依法行政两个方面。中国的依宪治政,始于100年以前的1898年,但真正有所成就则在1982年之后,并且这一宪政体制还有着内在的逻辑矛盾,直到目前为止,这些逻辑上的矛盾还没有得到很好地解决,这些矛盾没有在实践上完全暴露出来,其原因就是现行宪法实际上尚未得到完全的执行,一旦依宪治政全面进入实践,这些逻辑上的矛盾就会在实践层面暴露出来,就会阻碍中国立宪政府的进程。要解决这些矛盾,还有许多事情要做。

  1978年以来,中国政府在启动市场化进程的同时就启动了法制化建设的进程,依法行政,也早就提上了日程。到1993年之前,已经制定了大量的法律,但由于当时依然处于市场化的启动时期,许多法律依然带有计划经济的味道,实际上也是为计划经济服务的。1993年以来,随着市场化进程的正式启动,使法制建设适应市场经济需要,成为立法和执法的主要价值目标。在此期间,依法行政,法治国家,成为这场大规模的立法运动核心概念。但是1993─1998年期间,大量的法律制定出来并且大量的法律根据市场经济的需要而得以修改之后,执法难成了令人头痛的问题。根据最高法院的统计,截至1999年6月底,全国未执结案件已达85万多件,涉及标的金额2 590多亿元。抗拒、阻碍、干预人民法院依法执行的问题相当突出,暴力抗拒执行事件时有发生。执行难有各方面的因素,其中一些地方和部门的领导从本地区本部门的狭隘利益出发,以言代法,以权压法,滥用权力,非法干预人民法院执行活动,是最主要的原因。最近若干年来,各级政府采取了种种努力,执行难的状况有所好转,但并未得到根本性的改观。

  到目前为止,虽然全国人大及其常委会在国务院、地方人大及其常委会和各级地方政府的配合下,进行了多次执法检查活动,但是问题依然存在。建设法治政府的进程,虽然与市场政府的建设同步进行,但要比市场政府的进程困难得多。法治政府的建设,不仅涉及到正式法律制度的建设,还涉及到一系列的法律制度的实施机制,更涉及到与法律制度和实施机制相关的习惯和民情的培养。法律制度建设可以在短期内通过拷贝获得,但是强有力的实施机制和深厚的法治习惯和民情的培养,却需要较长时间的努力。西方国家法治政府的建设有上千年的历史,在有数千年人治传统的中国要建设法治政府,虽然有西方国家的经验可以学习,不需要花费上千年的历史,但也一定是一个比较长期的过程。但是,困难并不意味着要放弃行动。在短期里,强化执法的决心和力度,维护法律的严肃性;尽可能以法律和规则来替代政策性的措施;稳步发展律师队伍,促进法律的执行;加强法制教育,提高各方面的法律意识;通过新闻途径,给违法行为给予曝光;运用司法途径,惩治公共权力的滥用,尤其是司法权力的滥用等,无疑有助于加快法治政府的建设进程。

  第三,有效政府应该是一个分权的政府。这对于一个大国的政府来说,尤其如此。孟德斯鸠曾经说过:“一个共和国,如果小的话,则亡于外力;如果大的话,则亡于内部的不完善。”[viii]要使一个大国免于因内部的不完善而被摧毁,就需要建设适当的制度,来配置权力,避免过分集权和过分分权。从经济上来说,适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施,都应该落实在适当的成本收益单位上。适当分权的政府,可以使政府贴近公民的需要,使政府据有比较准确的成本和收益感觉,切实履行为公民服务的责任,从而更好地实现配置效率;适当分权的政府,可以减少搭便车的问题,减少寻租和腐败;适当分权的政府,可以培养公民的自力更生精神,自主治理公共事务,不再一旦有事就依靠政府来解决,这样就可以减轻政府的压力,使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆经过长期的实证研究,发现在适当的制度安排条件下,人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题,而不需要外在政府的干预。[ix]这说明,实行分权政府,鼓励自主治理,不仅是可欲的,而且是有效的。亚洲开发银行也认为,亚洲国家政府现代化的第二大挑战是如何实现分权的目标,不仅改变政治和经济决策往往集中于中央政府和上级政府的高度集权的状况,而且还要改变大部分经济活动以少数大城市为中心的状况。[x]

  在历史上,中国一直是中央集权的巨型国家,它很少为外族所消灭,却经常因为内部的原因而分崩离析,即使无法抵御外族的侵略,其原因也是因为内部的腐败无能所致。1949年建国后,中央集权的趋势不仅没有减弱,反而因为计划经济的建设,而使得历史上的中央集权趋势得以进一步加强,达到了前所未有的集权程度。中央集权的弊害也随之达到了极大化,文革末期整个经济陷入崩溃的边缘。鉴于高度的中央集权的危害,中国政府一直在寻求权力下放的改革,希望发挥中央与地方两个积极性。但是,在1978年以前,这一改革由于缺乏适当的制度基础,总是在“一放就乱”、“一乱就收”、“一收就死”和“一死就放”中循环。

  1978年以来,简政放权是主流,虽然也有若干次的集权回潮,但是总体上却是分权多于集权。到目前为止,通过多次简政放权的改革,各级地方政府已经取得了大量的权力。1998年,中央政府机构改革,已经把100余项职能下放给了地方政府。省、地、市政府也将通过地方政府职能改革,把许多职能下放给下级政府。但是到目前为止,中央集权与地方分权关系的处理尚未有一个确定的原则。发挥中央和地方两个积极性的原则是一个难以操作的原则,很容易根据迫切的需要,灵活地收权和放权,结果就会不重视中央与地方政府之间的适当的制度建设,做到把所有应该下放的权力下放给下级政府,让下级政府来决定地方事务,由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务。解决的办法,首先要从观念上确定原则,真正实现把决策权力落实在最小权力单位上,即成本收益完全内部化的最小单位上。同时,通过村民自治制度的建设,通过地方区域性政府组织法、城市政府组织法、乡镇组织法来使现行地方组织法具体化,厘清各级政府的关系,建设鼓励地方自主治理的制度基础,即分权政府的制度框架。然后在此框架的基础上,通过行政、法律的途径,来解决各级政府之间的权限的冲突。以持久的可预见的制度,而不是以权力,也不是以短期的迫切需要,来确定各级政府之间的关系,有利于解决长期难以解决的权力过于集中的弊端,也有利于简政放权改革的成功。同时,也有利于培养中国大一统社会所缺乏的自主治理的传统。最后,要看到分权是各个方面的,并非一定是行政上的分权,行政上的分权需要有相应的政治和财政责任的分权,需要通过多层次的民主政治制度确立各级政府的政治责任,否则分权也是“集权的分权”,最终必将走向重新集权,陷入集权与分权来回摆动的循环。

  第四,有效政府也应该是一个民主的政府,或者说是一个充满竞争活力的政府。在此,民主未必一定要人民当家作主,完全控制政府官员,让政府官员成为名副其实的公共仆人,因为从实践上来看,公民当家作主、完全控制政府官员、官员成为真正仆人的民主,其交易成本非常高,是不可行的。而且这样的民主往往使得民选政府面临着巨大的增加公共开支的压力,导致大政府,也易于导致许多学者所说的“民主的暴政”,结果就会像拉丁美洲的民主国家那样陷入债务危机,也可能像印度那样,政府无法抵制特殊利益集团的压力,难以节省公共开支,推行市场化的变革,更可能因为民主负担过高,而导致实际上普遍的政治冷漠,给少数人假借民意独行专制的机会。实际的民主,应该是公民负担得起、也愿意负担的民主,是支持有限政府,并以依宪治政和依法行政为框架,以分权框架下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制,它激励公民适当地参与公共生活,激励政府官员更好地为公共利益服务,而不是一味地满足特殊利益集团的偏好。在这种低要求同时也是低成本的现实的民主制度下,公民有更多的选择机会,使得政府官员在竞争的激励下,有效降低施政成本,提高效率。

  在中国,建设民主政治的重要举措之一就是发展选举制度,然后在此基础上建设民主政治责任制度。目前,地方政府中,乡镇级和县级人大代表的选举已经实行直接选举。在已经实现直接选举的情况下,中国地方政府可以开始加强民主政治责任制度的实践,使地方政府领导班子向县人大及其常委会承担更大的政治责任。中国地方政府政治责任制度,一是要保证县政府有足够的公共权威,二是要保证县政府能够履行切实的政治责任,三是要保证政策制定,尤其是政策执行的质量。进一步加强地方政府人大及其常委会对地方政府领导班子(即县政府内阁成员)的监督,并切实落实地方政府领导班子的个人责任以及集体责任。在最近10年里,许多地方发明了加强县级人大及其常委会对县级领导班子的监督措施,如工作评议制度。有必要进一步进行制度创新,使已经有的加强县政府领导班子政治责任的安排制度化,并进一步开拓加强其政治责任的制度安排。在地方民主发展的基础上,在时机成熟时,中央政府也可以实行普选,从而建设全国性的民主。

  当然,中国有效政府的制度平台的建设是一个复杂的过程。因为有效政府的制度平台要素不是独立的,任何一个方面的变革,如果缺乏其他方面的相应变革,实际上是难以成功的。首先,如果没有民主、分权和有限政府的支持,法治政府就很容易因为专制、集权和政府职能没有限制而难以成功,即使有所成就,也易于退化为人治政府。没有法治,是悲惨的;但有了法治,也可能是悲惨的世界,雨果的《悲惨世界》就说明法律和习俗也可能是压迫性的。[xi]中国历程也说明了法治政府不可能单独成功。在50年代,中国政府就致力于法治政府的建设。但是,这一建设进程很快就因为计划经济建设、政治权力的日益集中、民主制度建设的滞后而中断。1978年以来,中国政府职能逐渐开始市场化的建设,权力日益下放,但是由于缺乏民主建设、法治政府建设的配套,民主控制缺位、法治监督缺位,导致了日益严重的权力滥用和腐败问题。在政府职能没有市场化条件下进行法制建设,其结果就是法制建设为计划经济服务,于是1992年后要建设市场经济,先前制定的许多法律都需要推倒重来。即使到目前为止,中国法治政府还因为政府职能转变尚未完成、民主监督不完善、分权缺乏制度保障等制度平台的缺位而出现严重的司法腐败问题。

  其次,民主政府如果没有有限政府、法治政府和以自治为基础的分权政府的制度支持,也难以建设成功,即使有所成就,不是易于退化为专制政府,就是难以造福于社会,支撑持续的经济增长。比如,拉美一些国家和印度等民主政治的实践表明,如果没有有限政府的制度框架配套,民主很可能因为鼓励过分的公共开支而不利于经济增长。迈克尔·麦金尼斯和文森特·奥斯特罗姆也从理论上说明了民主具有其内在的不稳定性,民主只有以自主治理的制度为基础,才能克服其脆弱性。[xii]许多政治学家更证明了,如果没有宪政的制约,民主政府很容易退化为民主的暴政,最终走向专制政府。法国大革命的实践就证明了这一点。

  第三,分权政府,如果没有法治、民主、市场的制度支持,同样难以取得成功。许多国家的实践表明,没有健全的法治框架、没有健全的民主制度和比较完善的市场制度,分权很容易遭到失败,最后重新走向集权,最后在导致僵化的集权与导致纷乱的分权之间来回徘徊。在这些方面,中国也有相当的教训。在中国,高度集权的弊端已经为各方面所认识到,但是权力下放的变革由于没有法律框架而变得有相当随意性,下放的权力在上层放松控制的情况下由于没有各个层次的民主政治制约给以补充,也因为市场不完善,权力干预市场的机会大量存在,使得下放的权力往往被滥用,致使腐败日益普遍,不得不通过高度集中的权力来重新强化控制。

  最后,有限政府,如果没有法治、民主和分权的制度支持,同样易于难以成功,也比较易于退化为无限政府。因为任何权力都有自我扩张的倾向,任何人一旦拥有权力,都会不自觉地沾染上“重要感”、“万能感”的幻想。在有宪政制约、法律制约、民意制约和分权框架制约的情况下,权力还有自我膨胀的倾向,更何况不存在这些制度制约之时了。第二次世界大战后,许多国家,包括发达国家在内,都大大扩大了政府职能,建立了无所不包的所谓社会保障体制,建立了系统的管制体制,从摇篮到坟墓,管制公民的生活。这一扩张的进程,是在诸多制度框架存在但是逐渐失效条件下导致的。从有限政府,变成全能政府,最终使得像瑞典那样的国家背上了沉重的财政包袱,至今依然难以有效解决该问题。在中国,由于法治不健全,民主尚未得到发展,分权也往往没有落实到制度上,其结果就是有限政府的进程一直难以有实质性的进展。只是因为财政能力的约束,才使得政府职能有所收缩。

  制度平台的四个关键因素相互之间互为依赖,其任何一个方面的进步,实际上都是难以独自取得的,即使取得了也难以持久。这四个制度因素本身都有其对立面,法治政府与人治政府相对、民主政府与专政政府相对、分权政府与集权分权政府相对、市场(有限)政府与计划(无限)政府相对,这四个相对的因素各自构成相互对立的制度平台,我们不妨称前者为现代政府的制度平台,称后者为传统政府的制度平台。从政府职能规范与规模来看,前者往往是小政府,后者则往往是大政府。

  在传统政府制度平台中,法治政府、民主政府、分权政府和市场政府没有任何生存的余地,有的也只是起到局部的补充的作用或者摆摆门面的作用。在1978年改革前,我们有宪法、也有法律,有人民代表大会、也有选举,有权力下放的改革,也有地方的积极性,有小商小贩的活动,也有货币和商品,但是这一切的作用都是有限的,宪法和法律是斗争的工具,人大是橡皮图章,选举是走形式,权力下放往往是“一放就乱”,地方积极性往往变成地方主义,小商小贩一直是资本主义的尾巴,虽然为人民生活所需,但一直处于被打击的地位。其结果就是政府机构林立,人员臃肿,行政效率低下,经济停滞,道德败坏,整个社会处于不发展的状态。

  1978年以来,中国政府开始建设市场政府、法治政府、民主政府,继续进行分权政府的建设。这一进程到目前远没有完成,但是20多年来中国经济迅猛发展的事实说明,中国政府的系统的治道变革是值得的。由市场政府、法治政府、民主政府、分权政府构成的现代政府制度平台,要远远优越于由计划政府、人治政府、专政政府、集权政府所构成的传统政府制度平台。在市场政府制度下,各个方面不再依靠政府,而是依靠自己,来争取自己的幸福;在法治政府条件下,所有人的机会主义损人利己行为的激励得以遏制,有钱者不能滥用权力,有权者正当用权,有力者也不再滥用体力,知识资源得到应有的地位,道德得以重建;在民主政府条件下,公民的偏好得以自由地表达,公共利益不再抽象得一无所有,而变成与每一个公民的具体利益有关,政治家承担起适当的政治责任;在分权政府条件下,公民得以自主治理自己的事务,各级政府适当负责本辖区的公共事务,公民之间的冲突、社群之间的冲突、各级政府之间的冲突,通过适当的冲突解决机制,得以适当的解决。在这样的制度平台中,政府不仅会具有技术效率、配置效率和制度效率,而且还会具有很高的动态效率。建成了这样的制度平台,我们就可以实现古代学者荀子所说的理想境界了:“强本而节用,则天不能贫;养备而动时,则天不能病;循道而不贰,则天不能祸。故水旱不能使之饥,寒暑不能使之疾,祆怪不能使之凶。”荀子的意思是,我们只要有了“本”,有了“备”,并循道行事,那么什么天灾鬼怪都奈何不了我们。只要我们有了有效政府的制度平台,我们就有了本和备,水旱、寒暑、祆怪,又能奈我何呢?

  当然,要建设理想中的有效政府制度平台并非是人力所能够及的。在现实生活中,即使已经具有很高效率的西方政府来说,也在实施治道变革,努力建设其有效政府的制度平台。新西兰、英国、美国、欧洲各国、日本等发达国家,自70年代以来就开始了包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化的变革。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等;政府行为的法治化主要是解决法律管制过分,解除过分的法律管制,从过分的法制回归法治的进程;政府决策的民主化,主要表现在在传统普选制度、政党政治和利益集团政治的基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等;政府权力的多中心化,主要表现在执行局变革、提高地方自治水平、还权于社群等。就目前来看,这一变革尚未完成,并且显然是一个比较长期的过程。[xiii]许多发展中国家,也在进行类似的变革。显然,世界各国对其政府的有效性都不太满意,希望通过变革,寻求更有效的政府,以更低的社会总成本提供更好的政府服务。并且人们发现,治道变革虽然是一个系统的进程,任何独立的要素变革,都难以取得很好的成就。但是,这并不意味着局部的变革是无效的,就如世界银行的报告所指出的:“即使是小的步骤也能使政府的有效性发生巨大变化,带来更高的生活水平和更多的改革机会。问题是政府能否采取那些能带来良性循环的微小步骤。”[xiv]当然,并非任何变革都有助于有效政府的建设,即使政府能够采取的微小步骤也是如此。有效政府的制度平台建设是可欲的,但是从传统的无效政府的制度平台走向有效政府的制度平台的治道变革,却往往是充满荆棘的,它是一个长期的、艰难的、政治上十分敏感的任务。许多政府想改革,却错过了改革的时机,等到真的要改革的时候,却已经没有能力进行改革了,因为该政府已经失去了政治能力,为新的政府所取代,或者整个国家已经陷入了战争。对于中国政府来说,最为幸运的是,我们抓住时机,经过了20多年的变革,并且已经取得了一定的成就。并且到现在为止,变革中的政府,依然掌握着变革的主动权,虽然我们面临的问题很多,但是通过坚持不懈的努力,充分发挥各方面的积极性,再加上以学习其他国家变革实践的经验和教训,完全可以在相对来说比较短的时间里,取得较好的有效政府建设成就。过去的20年我们取得了惊人的成就,但是就如一位外国学者所说的,“过去20年中国经济的发展并不一定意味着中国将来还会增长得这么快。对于大多数国家来说,过去的增长毕竟不能说明未来的情况。”[xv]但是,如果我们注意建设有效政府的制度平台,未来的继续持续增长就会有较高的保险系数。可以这样说,有效政府制度平台的建设,直接关系到中国在21世纪的命运。

  总之,有效的政府对于持续的发展来说是必不可少的。但是,有效的政府绝不只是技术上有效的政府,还应该是具有配置效率、动态效率,尤其是具有制度效率的政府。在衡量政府绩效时,不仅需要考虑到政府的技术效率,还需要考虑到政府的配置效率、动态效率,尤其是其制度效率。从长期来看,政府的制度效率或者制度能力,比政府的其他效率或能力更为重要。政府职能的界定、政府权力的划分、政府行为的法治、政府决策的民主水平,都体现了政府的制度效率水平。世界银行的一份报告《新世纪的发展挑战:2020年的中国》说,在2020年,中国可能有两个前景,一是“中国僵化症”发作,中国依然是低收入的国家,农村地区的极度贫困将会增加,城市也会出现贫困,落后省份只有在遥远的将来才能消除贫困,穷人和名流共同生活在城市里,名流左右法律和制度为自己服务,城市成了火药桶,外国投资减少,贸易摩擦和报复增加,国际贸易陷入困境。二是持续发展的前景,那时中国是一个有竞争力的、充满关怀的、自信的、已经消除了今天意义上的贫困的、能为孩子们创造美好健康未来的国家。中国究竟会走向哪个极端呢?显然这取决于进一步变革的努力。[xvi]着眼于多维度的效率标准,持续地进行政府的治道变革,建设现代政府的制度平台,在长期意义上投资于制度效率的提高,势将有利于中国经济、文化、政治在21世纪的持续发展。到目前为止,中国政府的治道变革进程已经进行了20年,并且已经取得了可观的收益。这一变革进程将是无休止的,“历史不会终结”[xvii],因为技术、人情等环境是变化的,政府的治道需要不断地适应这些变化,才能改善自身的技术效率、配置效率和制度效率,并具有动态效率。目前,中国政府尤其需要注意治道变革各个方面的协调,并且还需要做好充分的准备,虽然我们可以努力做得更好,但我们永远难以事事如意,彻底终结治道变革的历史。

注 释

[i] 世界银行:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,中国财政经济出版社,1997年,第1页。

[ii] 世界银行:《1998/99世界发展报告:知识与发展》,中国财政经济出版社,1999年,第1页。

[iii] 同上,第156页。

[iv] 道格拉斯·诺斯、罗伯斯·托马斯:《西方世界的兴起》,华夏出版社,1999年2版。

[v] 参见毛寿龙、李梅:《有限政府的经济分析》,上海三联书店,2000年。

[vi] 参见毛寿龙、李梅、陈幽泓:《西方政府的治道变革》,中国人民大学出版社,1998年,第一章“政府与市场的选择”。

[vii] 亚洲开发银行:《崛起的亚洲:变化与挑战》,中国金融出版社,1997年,第33-36页。

[viii] 孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆,1987年,第130页。

[ix] Elinor Ostrom: Governing the Commons--The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 1990; 埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道:集体行动制度的演进》,上海三联书店,1999年。该书的贡献是在企业理论和国家理论的基础上提出了自主组织的理论。

[x] 亚洲开发银行:《崛起的亚洲:变化与挑战》,中国金融出版社,1997年,第37-38页。

[xi] 雨果在《悲惨世界》的“作者序”中说:“只要因法律和习俗所造成的社会压迫还存在一天,在文明鼎盛时期人为地把人间变成地狱并使人类与生俱来的幸运遭受不可避免的灾祸;只要本世纪的三个问题——贫穷使男子潦倒,饥饿使妇女堕落,黑暗使儿童赢弱——还得不到解决;只要在某些地区还可能发生社会的毒害,换句话说,同时也是从更广的意义来说,只要这世界上还有愚昧和困苦,那么,和本书同一性质的作品都不会是无益的。”见雨果:《悲惨世界》,人民文学出版社,1993年,“作者序”。雨果只是说因为法律和习俗过于苛刻导致悲惨世界,如果再加上法律缺位、执法犯法等问题,悲惨世界就会更加悲惨了。

[xii] Michael D. McGinnis and Vincent Ostrom: Democratic Transformations: From the Struggle for Democracy to Self-governance? Presented at Workshop on the Workshop 2, Bloomington, Indiana, June 9-13, 1999; Vincent Ostrom: The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracies: A Response to Tocqueville's Challenge. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1997.

[xiii] 参见毛寿龙、李梅、陈幽泓:《西方政府的治道变革》,中国人民大学出版社,1998年。

[xiv] 世界银行:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,中国财政经济出版社,1997年,第166页。

[xv] 世界银行:《2020年的中国》,中国财政经济出版社,1997年,第19页。

[xvi] 同上,第98页。

[xvii] 许多学者都曾预言“历史的终结”。最近的例子是美国学者弗兰西斯·福山的著作:《历史的终结》,远方出版社,1999年。相信历史会终结,进入一个“极乐世界”那样的境界,这是植根于人性深处的“一劳永逸”的奢求。1998/99世界银行发展报告指出,无论政府如何采取措施,进行干预,知识问题必将永远存在。我想治道变革的进程也是这样的。

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