我国乡村权势阶层的崛起及其社会经济影响

  一、乡村权势阶层的崛起

  (一)什么乡村权势阶层?

  乡村权势阶层的构成主要是:村级干部,乡村先富裕起来的人,一部分乡级干部。后者包括乡级主要官员,以及乡村信用机构、粮食收购机构、司法机构、土地管理机构、民政机构等能够对农民收费、罚款的机构的主要干部。“乡村权势阶层”只是一个分析性概念,意指他们有权力、有势力,受普通农民的敬畏、羡慕、妒忌,也有时是愤恨。使用这个概念并无针贬这一阶层的意思。

  (二)乡村权势阶层崛起的历史条件

  人民公社时期的农村社会虽然也有潜在的社会精英分子,但总体上看,当时乡村精英没有从普通农民中分化出来,他们与普通农民的利益是基本一致的。公社制度的共同贫穷产生了一种力量,使乡村社会潜在的精英阶层与普通农民能够用一个声音说话,并承担起组织农民瓦解人民公社制度的任务。只要政治压力稍有减轻,乡村精英就和普通农民一起搞包产到户。1980年前后农村土地制度的变革非常迅速,这固然与新制度符合农民利益有关,但从变革的可操作性上看,农民内部没有分化,利益要求一致,特别是精英阶层的积极性很高,是关键性原因。

  我国改革开放以来,政治民主化的进步,经济的市场化日益深入,传统意识形态逐渐淡化,乡镇企业的迅速发展,以及中央对地方旧的控制手段弱化而新的控制方式尚不成熟等等,是乡村权势阶层崛起的重要社会条件。在这个背景之下,乡村权势阶层控制的各种资源大大增加,基层政权对乡村权势阶层的依赖程度加深,使乡村权势阶层的独立性大大增强。

  (三)乡村权势阶层崛起的基本标志

  在与其他社会集团的关系中,乡村权势阶层形成相对独立的利益,是其崛起的基本标志。在这里,我们无法用大量笔墨讨论乡村权势阶层与其他社会集团的关系,仅从中央政府推行农村三大政策的过程看,乡村权势阶层的相对独立的利益已经形成。

  土地制度方面的利益冲突。中央政府主要出于农村社会稳定的考虑,强调土地承包制的稳定,但这一政策的落实在乡村权势阶层那里遇到抵抗。观察表明,乡村干部不赞成长期稳定土地承包权,而热衷不断“调整”土地承包权。据中共中央政研室和农业部的抽样调查资料,土地调整后农户上缴承包费,增加的占60.8%,相同的占2.4%,减少的占9.2%。由此可见,发包权已经是村干部的利益(承包费)所在,无怪乎中央政府要求稳定土地承包权,但实际上1978年以来,农村土地承包平均已经调整3.1次。据同一项调查,14625个村庄的23.8%留有机动地,平均每村达270.5亩,占这些村平均耕地面积的13%,河北丰润县高达20%,大大超过了农业部规定的5%。这些情况告诉我们,绝不能低估乡村权势阶层的利益膨胀。

  农民负担政策方面的冲突。农民负担问题不仅反映了乡村权势阶层与中央政府的关系,还反映了他们与普通农民的关系。中央政府三令五申要减轻农民的不合理负担,但这个政策推行起来困难重重。乡村干部的合法工资收入很低,生活并不主要靠上级财政拨款,因此从利益上讲,他们和中央政府很难取得认同。1986年至1995年,全国乡镇财政预算内收入的增长率为21.3%,增长4·7倍;而同期全国财政增长率为11.8%,仅增加1·74倍。这种情况显然大大增加了乡村权势阶层与上级政府的对话能力。这只是公开的、合法情况。乡村权势阶层对农民非法的隐蔽性剥夺有多沉重?这方面缺乏资料,但我们从合肥市的一项披露中可以看出端倪。从1996年底开始,安徽省合肥市成立清理农村财务办公室,决定对2000多个行政村的财务进行清理。清理的结果令人震惊:挖出贪污挪用公款的乡村干部1000余人,涉及金额达32亿多元。长丰县孔店乡头郢村年均招待费近6万元,其中98%是白条。

  粮食政策方面的冲突。中央政府为了稳定农村经济,增加农民收入,制定了粮食收购保护价政策,但这个政策也遇到了乡村权势阶层的强有力抵御。在各地都有一些权势人物相互结成利益集团,不按保护价收购农民的余粮,但却按照保护价套取国家粮食收购贷款。结果一方面国家在粮食收购上沉淀了8000多亿资金,另一方面农民却得不到实惠。乡村权势阶层中有一部分率先富裕起来的人,他们按照资本收益最大化选择农业经营方式,而不是追求粮食产量最大化,从而与国家的目标发生矛盾。他们控制的土地越多,这个矛盾将越趋于尖锐。

  二、乡村权势阶层崛起的社会经济影响

  乡村权势阶层的崛起已经并将继续对中国经济发展和政治变迁发生深刻影响。这种影响交织在一起,不好分别说明;我们可以从乡村权势阶层与其他社会集团的关系中来认识这种影响。

  (一)与中央政府的关系

  在以后一个较长的时期内,中央政府会把社会稳定当作施政的第一目标,而防止社会动荡发生的首要措施莫过于控制失业人口的增长。这就要求严格控制农村土地的兼并,降低农村劳动力从土地上被释放的速度。目前中央政府十分担心农村土地兼并,这也是历史的前车之鉴。中国农业现在实行公地制度,而对公地产权的重新界定权,在世界历史上历来是各种社会集团争夺的对象,争夺的结果如何,取决于社会集团之间的力量对比。我国的农业公地制度具体表现为土地承包制,这个承包制没有把所谓承包权与所有权的关系固定化、明晰化,从而使承包制的包容量很大,可以容纳不同的产权结构设计;在实践中,它也没有统一的形式。承包制也因此包含了蜕变的可能性,其表现是在承包权与所有权关系的人为操作中,弱化承包权,强化所有权(其实质是乡村权势阶层的所有权),并使土地转移的过程受到更多的非市场力量的控制。乡村权势阶层热衷于搞“双田制”、“机动田”、“规模经营”等,就是承包制蜕变的具体表现,其实质是从普通农民手里夺取土地。中央政府近年下决心解决这方面的问题,但因其对乡村的监督控制能力大不如从前,其效果很不尽人意。

  (二)乡村权势阶层与地方政府的关系

  地方政府的官员,尤其是县一级官员,可以通过“设租”来从乡村权势阶层那里捞取由垄断产生的租金。与官职提升的概率相比,获取租金的概率要大得多,因此,从利益上说,地方政府的官员更多地倾向于与乡村权势阶层联合起来对中央政府打马虎眼。近几年我国选举制度的变化也强化了地方政府对乡村权势阶层的依赖。只要选举的制度起作用,“执政的上级官员必须把在他手下工作的人们或多或少地看成任用他的人,而非他所任用的人”(图洛克,1987)。这是规律性的东西。在近些年的一些高层选举中,中央政府的内定候选人的得票率下降,说明地方官员越来越敢于对中央政府说不。乡村权势阶层在近些年的选举中也开始大显身手,赞助选举、贿选等现象已经司空见惯。

  (三)乡村权势阶层与普通农民的关系

  乡村权势阶层从农民集团分离出去以后,普通农民变得分散、弱小,他们在制度安排中已处于无助的地位。普通农民事实上不是新的生产力的代表,不是创新的直接动力;他们只是影响农村社会稳定的一个重要变量,他们也只是在这个意义上才得到重视。如果没有其他力量的支持,普通农民从总体上是无力对抗乡村权势阶层的。以乡村干部为主的中国乡村权势阶层控制了普通农民的基本生活资源----土地,如果作进一步分析,乡村精英还控制了农民赖以生活的信息资源和暴力资源。各阶层的人士都会对普通农民产生道义上的同情,但一旦有了利益上的考虑,他们极容易成为被牺牲者。普通农民也有一些办法来表达自己的不满。他们破坏种植、养殖大户的生产设施,偷抢大户的产品;对于从社区之外来到当地的农业投资者,他们甚至结伙破坏、抢劫。各社会集团很容易对普通农民的这类行为产生不满,而不去过问产生这类行为的原因。普通农民的利益在得不到有效保护的情况下,其状况很可能日益恶化,并成为中国社会的破坏性因素,这将是中国社会的悲剧。

  三、乡村权势阶层向何处去?

  乡村权势阶层在中国的崛起有其历史必然性,简单地抑制或打击这个阶层是不对的,也是不起作用的;放纵这个阶层迅速扩张更是不对的。事实上,如果中央政府采取正确的对应政策,乡村权势阶层有可能成为推动农村制度创新的动力,从而成为新生产力的代表;如果政策条件不到位,他们则会成为阻碍制度创新的力量。总体而言,乡村权势阶层在西欧曾作为先进生产力的代表发挥作用,而在拉丁美洲则成为制度创新的阻力,并严重妨碍了拉丁美洲社会的进步。这个差异应对我们有所启示。

  乡村权势阶层向着适应中国现代化的方向转变,需要两个条件:

  第一,在经济领域,促进乡村权势阶层由控制非市场资源向掌握市场资源转变。乡村权势阶层目前在经济领域控制了集体乡镇企业和公有土地,这部分资源受他们的权力支配,市场调节不起作用;其利用也不可避免地受到乡村权势阶层短期行为的影响,很难实现最佳配置。只要他们用目前的方式控制这些资源,就意味着这些资源不能在我国现代化进程中得到有效利用。更为严重的是,这种资源控制方式使乡村权势阶层不可能与普通农民进行公平交易,农村经济关系被严重扭曲。解决这个问题的办法是实现乡镇企业的民营化和农地使用权的商品化。

  第二,在政治领域,促进乡村权势阶层在发展中走向分化。目前的格局是,乡村权势阶层不仅控制了乡村经济资源,还控制了乡村政治资源;不仅涉足农业,还涉足工业。向上,他们是政府在农村的代理人;向下,他们是普通农民的控制者。利益关系错综复杂,盘根错节,形成一种很顽强的势力。长期下去,他们将成为一个低效率经济王国中实际的集权统治者。解决这个问题的办法是实现农村的“政企分开”,精简乡村政府机构人员,发展多种形式的农村行业自治组织,加快小城镇建设步伐,等等。通过这些办法,将使乡村权势阶层走向分化,并使分化后的农村社会集团与全社会的相应集团实现整合。

  应该看到,目前中央政府的某些政策不利于上述两个条件的形成。一是政策操作的理论基础不统一,或者说政策操作没有得到传统意识形态的充分支持。例如我们的意识形态系统中有诸如“壮大集体力量”、“一部分人先富起来”这样的符号,正在被乡村权势阶层乃至地方政府利用起来成为剥夺农民土地的旗帜。二是中央政府政策操作的技术手段不完善或存在缺陷。中央政府大多根据“统一性与灵活性”相接合的范式来发布政策,这种政策固然“主导思想明确”,但是否执行的可塑性也很大。例如,中央政府常常允许地方政府“因地制宜”,1997年纠正“双田制”泛滥的文件甚至也开了口子。历史的经验证明,只要上面开一个小口子,到下面就决堤泛滥,政策就成了一纸空文。这些问题需要统筹研究解决。

  (本文是作者一个长篇研究报告部分内容的节录)

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