近日见到《无照经营查处取缔办法》,很觉震惊!这不是典型的强势群体为了相关利益,而对弱势群体进行利益侵害的"尚方宝剑"吗?不正是中国法律、法规制订缺乏民主化的体现吗?让我们来具体地分析吧。

  一、无照经营的根源

  无照经营根源是什么?按照工商部门及其接受其不对称信息的政府的观点皆是广大无照经营者的法律意识薄弱。无照经营的后果是什么?是破坏了社会主义市场经济秩序,妨碍了公平竞争。对付无照经营的方式?是查处,是取缔。

  然而在我看来事情可没有如此的简单,只让利益群体讲话而没有对应方的说话的场所,其结果必然使得公正性受到挑战。事实上,虽然我们并不讳言无照经营者中也有一些是出于法制观点极端淡薄之类,但从我们耳闻目睹可以清楚地看到无照经营中的绝大多数(至少80%,若有疑问者可自调查)正是既得利益团体为了追求相应利益而使广大经营者不堪负担而形成的。请问,办一个执照究竟应该收多少钱?在目前经济紧缩的情况下,普通个体户能赚多少钱?如若上下皆按照国家大的规定(废除了许多合法不合理的行政、事业收费),只收取工本费,那么又有几个无照经营的呢?可以说是许多现行存在的合法不合理的行政性的收费才造成了无照经营的泛滥,它也是弱势群体一种无奈的、本能的选择。请问目前普通经营户的利润率是多少?仍按经营额的0。5~1。5%(购销、生产行为)或1~2%(服务行为)收取管理费合理吗?应该吗?有多少人能承受?私营企业主们经过几年的抗争将管理费取消,为何个体户还在征收?外国的个人经营者(外资企业)可以不收,为何我国自己的个人经营者还收个不停?为何国家在2000年春宣布将管理费收取标准下调20%后许多地方的收费额却在大幅增长?为何许多地方除了收取管理费外还在收取所谓的咨询费和其他费用?为何许多有证经营者大量倒闭且倒闭比例超过正常?孟子说:"苛政猛于虎"!事实上许多地方针对小本钱个体户的收费标准,远高于十几年未作大的调整的前述的国家规定(因为搞的定额收费)。而其他部门的收费(未包括税)又很多,因不堪杂费而倒闭着实不少啊!当我们痛恨旧中国那些敲榨贫下中农的剥削阶层之时,有没有想到目前部分收入低下的个体经营者所遇到的沉重负担的呢?

  至于说无照经营破坏了国家的公平竞争秩序,我认为此话也不尽恰当。首先,它将责任完全推卸给弱势群体,回避了行政机关收取各种不合理收费的事实。

  其次,由于有照经营本来就不应收取多少费用,因为他合法经营、按章纳税,凭什么要向你缴费(除去工本费等符合等价有偿原则的收费)呢?而实际上却被收取了很多费用,怎能将无照经营不缴或少缴费责难成"不公平的竞争"责任者呢。其实无论是从理论上,还是从世界各国的通行规则上,也即国际规范上,只有税收的缴纳与否才应该形成经营者客观上的收益的高低落差,才应该主要影响到公平竞争秩序。而有否照与有否纳税虽有一定的联系,但并不完全等同(事实上现在不少税务机关已避开营业执照而直接征税)。况且税务部门尚有纳税起征点,可你有什么理由要这些贫困户向你缴纳较多的费用呢(应该只收工本费)?

  再次,这种说法是打着冠冕堂皇的理由,隐盖着不可告人的目的。为何我国不可以实施国外的久已实行的废除个体户领证制,而代之以单纯的税务登记制?有关部门的利益作祟也!笔者此处大胆预言,只要有关部门的管理费取消了,及其许多中介收费规范了。他们将自己主动地提出向这种进步的登记制过渡。

  裁判员兼做运动员,这是前段时候各种传媒所着力所批判的一种现象,可是由法规的执行者来制订法规与此还有什么两样呢?因此如果说《办法》是公正的,谁会相信?

  问题并不复杂!我只不过充当了《皇帝的新衣》中的说实话的小男孩。

  二、《办法》能够出台的原因

  既然《办法》的出台是不妥的,那为何会出台的呢?这也是本文所着力探讨的。其实,我国何止是一个"无照经营"的是非责任被搞反了,被搞反了的例子不胜枚举!其根源就在于我国缺少弱势群体说话的地方或机会。任凭强势部门利用其优势地位完全站在自己立场上讲话,甚至利用其不对称信息蛊惑相应部门及其负责人,制订相关法规、规章来对付弱势群体。可以说目前我国一切的合法不合理的收费项目的出台总是经过如是过程!倘若不是几起人命事件和几个大胆的记者的报导,有多少人能知道农民的上缴负担很重呢?然而报纸敢发表涉及到上层行政部门的文章吗?但是这些(合法不合理的收费)问题却造成了社会资金的运作的低效,社会财富的分配不均,社会的公正受到挑战,经济的发展受到阻碍,干群的关系受到伤害,机关的效率受到降低,干部的意识受到影响,并延缓了改革的进程。所以行政机关的非利性(目前的公检法、工商的收支两条线的实施只能是个形式,最终必然会在现行的社会机制、环境的前提下异化为收费、罚款与利益挂钩)是保障其公正性的最基本的原则。仅此原则尚不够,如若没有弱势群体的话语权,单凭最高领导人的改革的想法,许多是非问题的"拨乱反正"也是根本不能成功的。然而话语权又从何而来?且不说制定法律、法规的参与权,就是在报刊上议论抽象行政行为的权利都没有。我国虽然刚刚引进了"听证会"的做法,但目前无论是该会的代表来源,还是该会的举办都纯粹流于形式。何况那些绝大多数不搞"听证会"的法律、法规的制定呢?这就是包括《办法》在内的许多带有部门或地方利益特色的法规出台的最基本的原因。

  《办法》产生的具体原因应该是:当收费权与罚款权在现阶段财政体制下异化为集体牟利的工具后,其收费与罚款数额即变成了基层行政部门必须完成的指标任务。可是在指标越下越重,收费的主体与被收的对象的矛盾越来越激化之时,基层行政部门亟需强大的法规撑腰,即增加处罚幅度、提高具有强制力的权限。故它们就会不断地向其上级提出该要求,作为完成指标的一个条件。而后经过上级多次努力,理所当然会铸就"尚方宝剑"。经过这种分析,我们感到这种状况的产生其实一点也不应感到奇怪,相反却认为它不出台才是怪事呢!

  或许有人认为最高决策层应该不会无视上述现象而不管吧。然而事实上,我国的领导者对于行政机关利用职权对弱势群体权益的侵害的信息的了解是极少的。因为他们对某一方面的信息的来源(包括数字和情况),大概不外乎以下几种:一个是主管该方面的职能部门对其的汇报。二是其他方面对该方面的观点和看法,包括相关的专家和一些人士的意见。很显然对于非焦点问题,领导者极易受到不对称信息的影响。这种信息流转机制的问题如果不解决(包括舆论应有一定的自由,大的决策及有群众的参与权,例如听证权)。领导者是在相关方面是很难作出正确的决策的。例如主要靠收费养人的工商部门,由于其在某某方面的"重要性",还要增加人员;税务部门人浮于事,却止于精简就是典型的例子。

  三、《办法》的后果

  第一,许多牺牲品产生了。正如几年前的粮食改革造成了不少人倾家荡产及家破人亡。因为罚则扩大了许多倍。那些不愿承担重负者将付出更大的代价,成为该法规的牺牲品。
第二,操作性大大增强了。查处无证经营有了更大的权限,增加了扣押原料、商品的权力,提高了处罚的幅度,弱势群体将更加处于弱势。

  四、补救的方案

  我们上述研究《办法》出台的原因、后果等的目的,并非仅仅否定《办法》本身,而是对造成这种状况的机制性的缺陷进行揭示,继而提出相应的修正措施。

  1、行政机关的非牟利性是法规公正性的基础。记得四年前朱镕基当选总理之初,曾精辟地指出我国的行政机关的收费行为的多不规范,并力图予以改革。可是却未见下文。这侧面地证明了改革的阻力是何等强大。"路漫漫,其修远",短期内我国根本就无法完成该任务。其实只要行政机关仍作为利益主体介入其执法行为中,各式各样的怪事还将继续产生。因而为了阻止这种状况的出现,我们必须最终铲除产生它的土壤。

  2、小而言之,尽快修改《城乡个体工商户管理条例》中的收取管理费条款。前几年在大力支持民营经济发展的口号声中,出台的《个人独资企业法》没有出现收取(个人独资企业)管理费的条款,致使相应的行政部门千方百计地阻碍个人独资企业的发展,因而其发展非常缓慢。这一点从各地个人独资企业的统计数量就可以清晰可见。

  因此我坚定地以为,只有在管理费取消,其他乱收费状况得以改变时,该《办法》才是个好的法规。那时我将对之将会双手赞成。

  3、制订制约强势群体,保护弱势群体的相应操作细则。该《办法》为了显示所谓时代精神,出现了一些不疼不痒的条款。如第八条"实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合",可是管理部门如果出于利益需要而放弃了这样做,即不教育直接处罚,谁又能说它们错了?还有第十一条、第十二条、第十三条所谓工商行政管理部门的义务虽规定得详细、具体,可这皆是起码的要求或条件非常优厚(比如时效),对它们根本就没什么约束力。无非是做秀罢了!

  因而只有细化这些规定才可部分地起到保护弱势群体权益的作用。比如应该规定对于无前置条件的无照经营应先行警示,并给予足够的更正时间。当其过期仍不改正的,方可给予罚款。罚款数字也应有"谱",即对自由裁量权进行细化、限定。还有,可以对月营业额明显地低于一定数量的经营者给予免费(即设置管理费起征点)。由于管理费在短期内是难以实施的,虽然其非常迫切。所以制订相应操作细则,在目前就更具有迫切性。