由警察管理户口的登记、统计等工作的体制,最先在中国出现是清朝末年。

  1898年,湖南创设了官绅合办的“湖南保卫局”,这一中国最早的警察机构“虽然没有设立户口 管理机构,但它把清查户口作为‘第一要义’。户口清查由分局把所辖区域划分为若干地段分别进 行,并按分局管界各自编定门牌号数,户口登记内容必须载明户长姓名、年龄、籍贯和职业。”

  从1912年成立、1949年逃往台湾到现在,中华民国的户口登记、统计等户籍管理工作,大致上是 三收三放:凡是社会矛盾激化、需要加强统治时,就把户籍管理工作收归警察,凡是需要显示太 平、祥和以争取人心时,就把户籍管理交给民政机关。

  从国际上看,户籍管理体制大致分三种情况:一是有专门系统进行管理,如法国的国民身份吏系 统、印度的出生登记官系统等;二是以民政、统计、司法(如日本)等机关甚至宗教组织(今日瑞 典,公众正要求国家收回这一权力),三是警察机关,我感觉最早是德国的“铁血宰相”俾斯麦当 政时期,也许更早的俄国彼德一世改革时期就开始了,在20世纪中叶最盛,有几乎全部的社会主义 国家和其他一些国家。

  从中华人民共和国来看,由警察管理户籍,普遍开始于解放战争时期对城市的“军管”,但在 1956年以前,是公安机关管城市户籍,民政机关管乡村户籍。当时的整个国家机器,主要是从 “军管”迅速发展壮大起来的,军队、警察队伍整齐、士气高昂、纪律严明、办事效率高,这些都 是民政等部门一时无法企及的,因此,城市户口管理迅速走上正规而农村户口管理却迟迟不能健 全,第一届全国人大代表的选举工作充分证明了这一点,因此,1955年国务院就发通知要求全国 城乡普遍健全户口管理制度,到1956年2月,国家干脆将全国城乡的户口管理都交公安机关主管, 随后延续至今。

  公安派出所作为户口登记机关负责户口的登记、统计、档案管理等工作的现行体制,形成于建国 初期,随后一直延续到现在。

  中国共产党领导的革命根据地的公安机关,一般是负责“查户口”但不负责登记、统计户口和管 理档案——当然那时也没有多少档案。解放战争时期,我党我军首先解放城市,对城市很不了解, 就对中华民国的户政系统采取了“全盘接收”政策,不仅全部接收利用其户籍资料,而且同时留用 了大部分旧户籍警察、沿用了已为居民所熟悉的“派出所”管户口体制。

  1956年,这一体制普及到全国城市和大多数镇,但由于未设公安派出所的乡镇比较多,农村的户 口登记机关主要还是乡镇人民政府,人员不是警察而是其他干部。20世纪年代,公安机关为了强化 公安基层基础工作,不断增设乡镇公安派出所,并多次要求凡是建立了公安派出所的乡镇,公安派 出所应当接管户籍登记、统计、档案管理等工作。到目前为止,全国已有近90%的乡镇设立了公安 派出所,但直接管理户籍、尤其是直接管理全乡镇(而不只是乡镇机构驻地)户籍的公安派出所, 并没有那么多,据估计有80%。

  公安派出所从事户籍登记、统计和档案管理等狭义户籍管理业务,其好处有:

  第一,方便群众就近办理户口。尤其是在居住分散且交通通讯不便的情况下。如果群众居住分 散、主要靠步行到户口登记处申报,申报人文化程度低、一次准备不齐所须证件的话,登记处所离 公众越近就越便民利民。如群众居住相当集中、交通方便、群众文化程度提高,加上我们办事程序 简化、办事效率提高、“不让群众跑第三次”,公安派出所登记户口的优越性就不那么明显了。

  第二,方便基层社区的各项社会管理和行政工作。城乡基层社区的各项社会管理、行政工作,都 需要户籍资料提供支持,而这也正是户籍管理作为“基础行政”的重要功能和巨大作用之一。长期 以来,城市公安派出所的设置基本与街道办事处的设置相一致,因此,与在市区公安分局统一登记、统计户口相比,在公安派出所登记、统计户口,自然更方便基层社区的各项社会管理、行政工作。

  现行体制的这一优越性,也正受到挑战:通讯越来越发达、社会及起管理的信息化程度越来越 高、社会各界对更大范围内信息共享的要求越来越强烈、迫切,公安派出所负责办理户口登记的现 行体制的优越性也就越来越小。

  第三、便于民警了解人口、控制社区时空环境。因为户口登记、统计和迁移审批中有许多需要民 警下片了解人口、熟悉社区的工作,就促使民警经常深入辖区、了解熟悉人口,事实上也就起到了 类似于直接在辖区巡逻以控制辖区时空、不给违法犯罪者可乘之机的作用。了解辖区、熟悉人口, 不仅对直接维护辖区治安、对支持侦察破案等工作有重要意义,还对搞好纠纷调解、青少年帮教等 许多工作有较大的帮助。

  问题在于,面对日益沉重的任务,公安派出所民警越来越难于将主要精力投入熟悉人口、控制辖 区的工作中去,因而这一好处名存实亡,而它牵扯民警工作精力的弊端,却暴露得越来越来越充 分。同时,熟悉人口、控制辖区这一重要作用,并不是由公安派出所登记、统计户口这一体制本身 固有而无法替代的,我们完全可以用工作制度的改变来解决这一问题,同时避免这种体制浪费警力 等固有弊病。

  由公安派出所的编制民警直接登记、统计户口的体制,至少存在以下弊病:

  第一、严重浪费公安机关的人力、物力。一个辖区有数万人口的公安派出所,必须配备好几名专 职户籍内勤(包括居证内勤)。但户口登记等工作有任务随机出现、无法事先安排的特点,这些民 警每天值班、甚至“24小时接待”, 很多时间是警力的大量闲置,但如果不编制、少编制户籍内 勤或者户籍内勤不全日制值班,又会造成群众来办户口找不着人的情况。浪费物力:户籍登记,需 要专门的群众接待室、登记工作室,还要有微机室、户籍档案室等等,使本就紧张的公安派出所办 公用房更为紧张。我们推行户口登记、统计的计算机化,就得为每个派出所配备专门用于户口登记 统计的微机及其附属设备,这些设备同样也处于“没有或者少了不行,但有了却多数时间、多数功 能闲置”的尴尬境地。将户口登记等一般行政事务交给他人从事,让不仅能将目前从事户口登记的 宝贵警力转入其他公安工作,更使全体外勤民警专心从事公安安全工作和“接警出警、处警、为人 民群众解难救急”,在无法迅速大量增加警力的情况下,其重要意义不言而喻。

  第二、不利于公安机关廉政建设和公安工作法治化建设。把能否入户、分户等影响居民生产生活 的大事,交给人数众多难于监督的公安派出所民警,不单是自然会发生工作作风问题,更容易出现 “吃拿卡要”甚至营私舞弊、贪污腐败等大问题。全国从事户口管理的人中间,当然有杨秀奇、邱 峨国等人民满意的公仆,但也确实出现了不少的败类,严重影响了人民警察的社会形象。解决这一 问题,当然需要政治思想教育、需要强化内外监督,但首先就应当改变这种工作机制,使难于监督 者尽量少接触公民权益,而接触公民权益者容易监督。让一个所、一个区的警察都有可能接触公民 权益,有效监督的难度和力度就必须很大;将这些事务适当集中到一个单位、几个人身上,内外上 下都自然关注些、容易监督些。

  第三、不利于正面树立人民警察的社会形象。民警整天“杂事缠身”,难免“人难找、门难进、 脸难看、话难听、事难办”。内勤民警负责登记、外勤民警负责调查、核实和一些特殊情况下的审 批,这种体制安排,使外勤民警整天杂事缠身(确实是“上管天文地理,下管鸡毛蒜鸡毛蒜 皮”)。上面有集中行动、任务指标压着,周围有治安案件、刑事案件逼着,一旦遇上各种“硬” 指标与群众办户口这类“软”任务相冲突的时候,谁也不能要求民警不心烦,谁也无法确保民警人 好找,脸好看、话好听、事好办,而且这些事有许多都是按规定不能办的。

  户口登记确实是党和国家直接面对人民群众的“窗口”、“门面”,确实不能形成“四难”、 “五难”局面。但不改革现有行政角色混乱、分工零乱、相互牵制的弊病,单从基层民警的工作态 度入手,是不可能有巨大而且长期的成效的。相反,如果民警没有“管人”的权力、没有不同角色 各种工作的烦心,面对群众时,自然就会和气些,群众对警察的反感也就会小些。