重塑亚洲政策?

  虞越译, 刘锋贤校 

  美国《外交政策聚焦》网站专题报告板块2002年11月刊登半球资源中心(IRC)资深分析家约翰·格士曼的文章《重塑亚洲政策》。文章认为,亚洲是受911事件以来美国政策调整影响最大的地区,当前美政府内部在美中关系、对亚太地区政策方面的分歧日益公开化,强硬派处于上风。文章还认为,该地区形势的发展以及对美国内民众的动员将对美国亚太政策形成有力制约。

  亚洲是受911事件以来美国政策调整影响最大的地区。美国有史以来首次在中亚地区建立军事基地。5艘日本自卫队舰船作为多国海军舰队的一部分参与了"持久自由"行动,这是战后日本首次向海外派出舰只参与军事行动。布什政府同时改善了对巴基斯坦和印度关系,这在冷战时期是根本不可能的。美政府将美台军事合作提升到中美邦交正常化以来的最高水平。美国还进一步密切美菲军事关系,将其发展至冷战结束以来最高点,并在1999年断绝美印(尼)军事关系后重新与印尼军方开展新一轮的合作。

  布什政府上任伊始就致力于调整亚洲政策,改变克林顿时期对朝鲜和中国的接触政策,加强克林顿时期一度松懈的与亚洲盟国关系,主要是美日同盟,也包括与澳大利亚、韩国、菲律宾和泰国的联盟关系。军事与安全事务取代经济事务成为美亚洲政策的优先考虑重点。

  911事件及反恐战争开始后,布什政府的亚洲政策经历了三个阶段。第一阶段从911事件至2002年1月国情咨文的发表,主要是建立支持(至少不反对)美领导的阿富汗战争的全球联盟。第二阶段主要有两个事件:在国情咨文中提出"邪恶轴心"论,并在东南亚地区大规模开辟所谓的反恐战争"第二战场"。在当前这个第三阶段,政府内部、政府与其强硬政策支持者之间在美中关系方面的分歧日益公开化。另外,该地区的一体化进程也使美国执行其军事化外交政策并维持霸主地位日益艰难。

  与日本的军事同盟

  冷战结束以来,美日关系总体上一直欠缺一个战略框架,布什政府开始尽力弥补。在反恐战争第一阶段,美国即向日本施压,以改变其战争与和平观。

  布什政府接近日本的想法在所谓的《阿米蒂奇报告》中可见一斑。该报告是由前克林顿政府官员约瑟夫·奈和现任第一副国务卿理查德·阿米蒂奇领导的一个研究小组起草的。

  该报告将安全置于美日关系的核心,并将美日联盟视为美在太平洋和印度洋地区军事部署的关键一环。美在韩国虽驻有35,000人的地面部队,但没有部署海军。而日本有美国本土以外唯一的航母战斗群母港,还有强大的两栖攻击部队和陆战队远征部队。

  布什政府希望建立与欧洲盟国类似的、更加密切的美日军事同盟关系,但大部分日本人并不希望如此。日本首相小泉纯一郎已要求,废除或至少重新解释否定日本战争权的宪法第9条。重新解释该条款将使日本有权动用军队参与"集体安全"行动,即协助盟国在日本领土以外作战。与布什政府完全不同的是,日本外交政策更强调多边主义。日本已签署《地雷公约》、《全面禁止核试验条约》以及其他多边军控协议,并对美国拒签《京都议定书》表示不安。但至少可以说,布什政府将推动日本在集体防御方面走得更远,这一动向在上世纪90年代末日本同意修订《美日安全指针》及同意合作研发TMD时就有表现。任何涉及日本在本地区正常军事地位的问题都将在日本国内及其众多邻国中引发争议,包括韩国等一些对美友好国家。该地区大部分国家都认为,日本的军事野心将造成地区不稳定,并带来威胁。

  "邪恶轴心"

  反恐战争第二阶段在亚洲主要是对待朝鲜及将战场扩展至东南亚。在对朝政策上,布什政府与前任存在显著差别。克林顿政府极少数成功外交政策之一就是,1994年与朝鲜签署框架协议。朝鲜同意冻结其核计划,换取美国对其提供重油并建造两个轻水反应堆。当美国跟随韩国总统金大中的"阳光政策"后,美朝紧张关系降到朝战结束以来最低点。

  鲍威尔主张继续克林顿时期的对朝接触政策,但在布什政府执政并对朝鲜政策重新评估后鲍的主张受到强硬派压制。2001年3月金大中访问美国时,布什对其阳光政策提出批评。911事件一度给美朝关系改善带来机会。朝鲜对恐怖袭击予以谴责,并立即宣布,将签署其此前尚未认可的国际反恐条约。但是,美国仍把朝鲜列入恐怖主义名单,并维持对朝经济制裁。敌对态度在2002年国情咨文将朝鲜列入"邪恶轴心"时达到顶点,尽管美国务院声称,朝鲜自20世纪80年代以来从未参与恐怖主义。

  今年8月底,朝鲜和韩国就三项重要经济合作项目达成协议,包括重建跨越边境的铁路、建设工业区和制定共同抗洪措施。随着9月中旬小泉访朝,日朝开始邦交正常化谈判。10月初负责东亚事务的助理国务卿凯利访问朝鲜,在与朝方官员会晤时,指控朝鲜1997年以来违反框架协议秘密发展核武器。朝鲜官员对此予以承认。

  朝鲜承认其核计划的举动,与其承认二十世纪七、八十年代绑架日本公民一样,意在与布什政府进行广泛对话。直到10月中旬,布什政府内部仍对如何应对朝鲜核危机存有分歧。(国务院内部也分为两派,负责军备控制和国际安全事务的副国务卿约翰·博尔顿持强硬态度,第一副国务卿阿米蒂奇和助理国务卿凯利则持温和立场。)博尔顿为首的强硬派主张废除框架协议,这可能重演1994年导致战争边缘的朝鲜半岛核危机。尽管美朝框架协议的未来仍不明朗,但该地区主要国家都倾向于对朝接触政策。在此关头,布什政府正筹划侵入伊拉克,政府内部就如何应对朝鲜局势的争论可能对美国大规模毁伤性武器政策产生巨大影响。

  与此同时,在东南亚,美国将反恐战争重点放在菲律宾和印度尼西亚。尽管美国会因印尼军方践踏人权而反对与其合作,但双方的军事合作仍在进行。美国不断向印尼提供军事援助,其借口是这将促进民主。但国际危机组织就认为,双边军事合作并未能"将印尼军队改造成文官控制下的、现代化和职业化军队"。

  在菲律宾,美国部署了1000人的部队在其南部,在反恐的同时帮助解救人质。在这些反恐行动背后,美国将菲律宾作为美在该地区的力量投送基地(主要针对中国/台湾),同时也作为向中亚及中东地区投送力量的基地。今年8月,美国将菲律宾共产党及其武装--新人民军--列为恐怖组织,并通过荷兰政府冻结了该党领导人的资产。美国的长期计划还包括扩大与菲军事训练和演习规模,打击已持续近35年的叛乱组织。事实上,今年10月开始的这次演习已不再是针对阿布·沙耶夫以及和基地有关的穆斯林分离组织,而将在菲律宾群岛其它地方举行。

  布什政府"进军"东南亚已受到质疑。首先,恐怖分子威胁并不象所说那样严重。尽管存在小的组织或个人从事恐怖活动,但并未形成规模。他们只需执法部门应对,而不是军队。其次,美国的军事支援将导致菲国内军事化,有可能破坏脆弱的民主制度,并使政府对地区政治反对派的镇压走向合法化。

  与中国对峙

  在1992年保罗·沃尔福威茨和刘易斯·利比起草的《国防政策指南》中,尚未明确对美国霸权形成最大威胁的战略对手,欧洲、日本和中国都被列入其中。但布什上台后,这一霸权理论的支持都确认,在可预见的未来只有一个可能的霸权竞争者:中国。

  但布什上台以来,在如何与中国接触问题上政府内部一直存有分歧。强硬的新保守派包括以国防部长拉姆斯菲尔德、第一副部长保罗·沃尔福威茨、副部长多夫·扎卡海姆为代表的国防部势力以及国务院中独树一帜的约翰·博尔顿。他们得到被称作"蓝方"的更为激进的非正式阵营的支持,这些人主要来自国会、右翼智囊团体以及媒体。立场更为温和的现实政策阵营则包括:国务卿鲍威尔、国务院政策计划室主任理查德·哈斯、第一副国务卿理查德·阿米蒂奇以及助理国务卿詹姆斯·凯利。国家安全事务顾问孔多莉萨·赖斯虽基本属鹰派,但在对华政策上往往发挥平衡作用。

  在布什执政初期,鹰派势力占了上风,其言论比克林顿时期更为尖锐。布什抨击克林顿政府试图与中国建立"战略伙伴关系",认为中国是"战略竞争对手"。但在关键问题上,布什政府仍沿用克林顿时期对华接触模式,如中美撞机事件的解决上。911事件后这种趋势更为明显。最突出的事例是,布什总统与中国国家主席江泽民曾在2001年10月至2002年2月的四个月中进行两次会晤,2002年10月又会晤一次。会晤数量之多、频率之高在中美关系史上是空前的。

  鹰派势力并未放弃努力。中美撞机事件发生后,五角大楼终止了与中国军方接触,直到2002年9月,双方军事交流才恢复至2001年4月以前的水平。拉姆斯菲尔德是唯一一位仍未与中国同僚会面的内阁官员。五角大楼由于在对华政策上未能占据主导地位,于是开始着手加强与台湾及该地区其它盟国的关系(布什政府中虽有台湾独立的积极支持者,但政府并未正式鼓励这一政策)。在中美撞机事件的谈判过程中,布什政府批准了10年中最大的一次对台军售案,所售武器包括驱逐舰、反潜飞机和柴油动力潜艇。当911事件后布什政府密切与台关系的动向有所减弱时,五角大楼却悄悄加强与台湾军事联系,在国防部第一副部长沃尔福威茨与台湾"国防部长"会面时这种联系达到顶峰。

  "蓝方"阵营虽在911事件后一度相对沉寂,但在2002年中期又活跃起来。他们利用中国领导层更替的有利时机,加强美台联系,挑起该地区盟国的反华论调。他们希望将中国重新定位为"战略竞争者",这一观点在中美安全评估委员会第一份报告中表露无遗。该委员会包括许多 "蓝方"阵营成员。"蓝方"阵营支持国会通过进一步密切与台军事关系的法案。该法案如获通过,将违反美25年来长期执行的对华政策,使中美关系陷入大危机。

  来自该地区的挑战

  911事件使美国得以通过军事行动、演习、援助及训练的方式扩大其在亚太地区的军事存在,进一步巩固美在该地区的军事霸权,加深与该地区的军事合作。这些行动的实际效果是,扩大了美国的力量投送能力,同时造成印尼、菲律宾等国家军事化程度加深,从而导致民主受到损害。这些发展并不是911事件造成的----这些都不是新政策,911事件只不过为布什政府成功执行其既定政策创造了一个好机会。

  如果911事件没有发生,在美国国内及其它国家就缺乏政治支持,以加强与巴基斯坦独裁政权的联系或与长期由军方控制的菲律宾和印尼发展关系。也不会发生向菲律宾和印尼提供军事和经济援助以及解除巴基斯坦债务此类事情。这些做法都是五角大楼推动的。国务院只是一个协助者,并显然缺乏战胜贫困以及加强民主制度的足够资源。与此同时,美国对亚洲的关键性政策并未因911事件而受到影响。911事件并没有削弱布什政府对研发国家和战区导弹防御系统的支持,也未减少其对售台武器并密切美台军事关系的热情。

  在反恐战争的第三阶段,美国内强硬派与接触政策支持者之间的争论仍将长期继续下去,直到一方最后退出(更为可能的是鲍威尔最终辞职)。五角大楼拥有大幅优势,因为最近扩大军事预算使其拥有其他部门欠缺的丰富资源。在可预见的未来,调整政策的压力主要来源于该地区国家,而不是布什政府内部。该地区在2002年底至2003年将发生一系列重大事件--中国领导班子更替、韩国总统选举以及决定维持抑或废除美朝框架协议等。如果日本和韩国对朝鲜的挑衅仍采取对朝接触政策,日本的经济危机使其难以继续提升其军事地位的话,美国强硬派会发现,与朝鲜对峙将更加艰难。当前欠缺的一大要素是,抓住政府内部存在政策分歧的好时机积极动员国内民众。民众动员起来曾在1999年迫使国会终止了与印尼的军事联系,并将能挑战、改变、至少是减轻布什政府当前对亚太地区政策的一些不合适方面。

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