公共管理的发展方向:公共事务治理的合作主义模式

作者:北京行政学院公共管理教研部

近20年来,随着全球性、持续性公共行政改革实践所带来的政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系的调整,公共行政科学的研究由公共行政转向了公共管理阶段,极大地拓宽了公共行政科学研究的视野,丰富了公共行政科学的研究方法,也开辟了公共事务治理的多元制度安排。从比较分析的角度看,传统公共行政具有政府单一行为主体、政府管制与执行的效率取向、强调政府内部科层制组织的完善等内在逻辑,导致了公共事务治理“公共性”的缺失与公共行政的整体性合法危机。而公共管理则具有以政府为核心的多元行为主体、治理与服务的结果取向、关注利用网络信息技术进行公共组织的灵活设计、对公共性与管理性共同关注等基本特征,为公共事务的有效治理扩展了广阔的社会资源,重新确立了公共事务治理的合法性基础。本论文从公共事务治理主体的多元合作主义来阐述公共管理未来发展的方向。

一、公共事务的逻辑起源及其治理的传统模式

自近代以来,随着市场经济与公民权利的确立以及社会结构的分化,人们追求利益的合理性与合法性得到了基本的承认,社会利益分化为公共利益与私人利益,社会分化为公与私这两个基本分离的领域,即政府与社会(市场与公民及其组织化的机制),人类事务也呈现了公共事务与私人公共事务的划分及其不同的制度安排。

在这种“二元”分离思维下,人们通常作出这样的假定与制度安排:(1)与个人或周围少数人利益相关的事务属于私人事务,与一定地理区域或社会领域多数成员利益普遍相关的事务属于公共事务。(2)私人事务追求的是私人利益,其收益由私人所得、成本由个人承担,因而应由市场交易和个人自主处理,而公共事务则以实现公共利益为目的,其成本由社会共同承担、收益由社会共同享有,因而应由按照代议制原则组成的政府以“国家”的名义加以处理。(3)政府不得随意干预私人领域的事务,以防止私人利益遭到公共权力的侵害;私人没有义务且不得介入公共领域的事务,以防止私人利益的渗透导致公共利益的异化。在这种政府与社会的分离或对立状态下,人类社会事务便在各得其所的制度安排下呈现公共利益与私人利益的和谐。

在这种公与私、政府与社会的分离乃至对立思维下,出现了两种典型形态的公共事务治理理论,既自由主义者“最小政府”的治理理论与国家主义者的“最大政府”治理理论。自由主义者出于对政府不断追求“公益”的扩张行动可能导致市场与民间社会自由侵害的考虑,主张尽量缩小公共事务的范围以限制政府权限与职能的扩张;同时主张公共事务是政府“份内”的事,公民社会的个人、厂商以及其他社会行为主体没有义务和责任去积极参与公共事务的治理。国家主义者认为政府是社会公共利益的唯一代表者、组织者和推动者,政府的责任应当是不断追求“公益”和“善”,而且政府的理性以及没有“自利性”实体,使政府有足够的能力去实现这个目的;同时,政府认为社会分散的厂商与公民个体是无知的、盲动的,不会主动去关注公共利益和公共事务,有时甚至去破坏公共利益的实现,因此,其他社会行为主体是“局外人”和公共利益的受益者,即使它们有限的参与与合作也是从属性质或工具性质的。

可见,在这种公私“二元”对立观念下,自由主义者和国家主义者都默认政府是公共事务治理的唯一主体,其他社会行为主体不具有合法性的角色,它们处于事实上的被“排斥”状态。只不过两者的差异在于:一个强调公共事务的空间应当尽量缩小以实现社会自由,一个强调公共事务的空间应尽量扩大以最大化地实现公共利益。尽管这两种极端的理论随着时代的变化都在不断完善和修正自身的理论体系,政府在实践中也根据面临的主要问题的性质而采取左右摇摆式的政策调整,但由于没有摆脱“二元”对立的狭隘思维,都没有从根本上找到平衡公共利益与私人利益的出路,没有找到公共事务有效治理的根本出路。

二、公共事务合作治理的必要与可能

(一) 超越公私二元对立思维的种种理论探索

从本质上讲,私人事务在成本与收益方面对个人来说是对称的,应当具有自私人自主的属性,但由于其存在与自主治理的实现还需要社会交往以及必要的外在条件与制度安排、私人活动还具有客观后果的外部性,因而也具有了某种意义的公共属性。私人事务同公共事务与混合性质的事务一样,其有效治理的过程也是一个公共选择的过程。而公共选择模型(个性理性导致的集体非理性的“集体行动的逻辑”、“公地灾难”与“囚徒困境”)的分析,很好地说明了人类公共选择的困难。当人们没有跳出“公私”、“政府与社会”二元分离或对立的思维来回答和解决上述问题时,得到的可能是悲观的不可知论或消极的宿命论,除非对人类事务采取彻底的私有化或建立完全的利维坦式政府的强权暴政统治。而在这种情况下,公共利益要么彻底消失,要么变成暴君的盘中餐。

近年来,随着信息化、全球化的快速发展及其带来的社会经济结构的转型,世界各国的政府治理出现了全面的合法性危机:一方面是西方国家个人主义膨胀带来的社会过于原子化、各种利益冲突的加剧、社会公共精神的丧失,另一方面是国家各国政府在财政、管理和信任的全面危机。在这个“自由主义的终结”和“政治的终结”同时并存的时代,人们必须重新反思政府与社会、政府与社会的关系,重新探索整合公共领域与私人领域的治理之道。从公共事务有效治理的角度来看,人们从不同侧面提出了种种跨越“公私”、“政府与社会”二元对立体系的公共事务治理新路径。这方面影响较大的理论探索主要有:

(1)新公共管理运动。新公共管理运动的有关理论认为,作为公共事务外在体现的公共物品在生产与消费方面具有多种属性,相当多的公共物品的提供与具体的方式生产可以分开,生产形式可以多样化;而且,相当多的公共物品的消费也具有可分割性与可选择性。因而,主张通过公共服务的市场化、消费者自主选择,以及公共部门内部引进准市场机制与企业管理技术,来改进公共服务的质量,提高公共部门运作的效率。

(2)治理理论。治理理论认为,政府“垄断”公共事务是不可能的,也是不现实的。应当将公共事务的管理权限和责任,从传统的“政府”垄断中解放出来,形成一种社会各单元(政府、市民社会组织、企业和个人乃至国际社会)共治的局面,并强调根据公共事务的性质来探讨公共事务治理的多样性。

(3)多中心理论。由美国印弟安纳大学政治理论与政策分析研究所的奥斯特罗姆教授夫妇,通过对局部公共事务(如警察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制,以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究,运用制度理性选择学派的观点提出的多中心理论认为,利维坦或私有化均不是公共事务治理的唯一有效的解决方案,应当在政府与市场之外寻求的新路径。该理论提出,通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排,可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。

(4)第三部门理论。第三部门理论认为,在政府与市场之外还存在着一个广阔的“第三域”即第三部门,各种非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织等(其间有相互交叉),在私人事务与公共事务方面都发挥着重要的作用,与市场与政府都有千丝万屡的联系;而且,在某些方面它们还具有政府与市场都不具备的自身优势,因而是政府与市场的有益补充。

(5)社群主义理论。社群主义的观点认为,过于强调分散的个人主义,可能导致社会的“原子化”以及人与人之间的疏离感,客观上也不利于个人利益的真正实现。因而,该理论强调平衡公民权利与责任,培养家庭、居住区、工作场所的道德纽带和作为实现更美好社会基础的公民品行;并从“权利”与“公益”相结合的角度,主张通过社群的力量来整合政府和社会的关系与功能,倡导包括国家在内的任何社群都有责任通过自己的积极作为以及种种美德来关注和提供公共利益,从而最终增进每一个人的个人利益。

(6)法团主义理论。法团主义理论从对公民社会中各种多元利益集团及其冲突的批判出发,主张通过重新的“组织化”,建立各种合作而不是冲突的功能性团体或公民团体,并通过它们与政府合法的、非竞争的、垄断性渠道的联系,将社会中分散的利益按照功能分化原则组织起来,并有序地传递到政府体制与公共政策的形成过程中去;政府也从这种制度化的参与机制中获得了稳定的支持资源和合法性,从而实现各种公民团体之间以及公民团体与政府之间的合作和相互支持。

(7)社会资本理论。社会资本理论认为,社会资本是公民之间信任、互惠和合作的人格网络与社会关系结构,既是公民社会分散化的个人的黏合剂,也是公共事务治理的社会资源。社会资本利用自身的关系结构与组织机制并结合民主国家及其机构的权威,既有利于解决通过个人行为无法解决的问题,也有利于解决由遥远的政府调节或间接的民主程序不容易解决的公共问题。因此,社会资本是公共事务与私人事务治理的重要资源。

上述理论虽然多以西方国家的现实制度与分析话语为背景,而且各自理论分析的侧重点也不完全一致,但它们都对私人事务与公共事务、私人利益与公共利益、政府与市场等“二元”分离或对立的逻辑假定作出了否定,这为我们重新认识它们之间的复杂关系,建立公共事务治理的合作主义模式提供了有益的思路。

(二)公共事务合作治理的必要性与可行性

公共事务的合作主义治理的必要性与可行性,在于公共事务与私人事务的相互渗透性、公共利益与私人利益实现的相互依赖性、公共事务治理的复杂性、以及对政府、厂商、公民、各种社会组织角色的再认识。具体来说,主要体现在如下几个方面:

(1)鉴于现代社会人类事务的多种属性、相互渗透性及其解决方式的复杂性与相互依赖性,公私相互排斥和相互对立的治理方式,决定无论公共事务的政府单一治理,还是私人事务的个人自主与市场自治都不可能有效。

(2)鉴于现代社会利益结构的复杂性以及利益实现的相互依赖性,客观上要求各种利益行为主体在实现利益的过程中既要竞争又要合作,无论私人利益还是公共利益的实现都是如此。

(3)就公共事务而言,一方面是公共问题的日益众多和日趋复杂、社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高,政府在客观上越来越难以满足社会的需求;另一方面是政府结构与理性的缺陷及其自身难以克服的性质,政府“唱独角戏”的局面在现代社会已难以为继;更主要的是,人们看到公共事务的公共属性具有不同的空间层次、时间层次、内容层次、物化形式,因而可以采用多元主体、多种制度安排的治理形式。

(4)就私人事务而言,一方面越来越多的私人事务只有依赖公共事务的有效治理才能有效解决,如个人贫困和就业机会的获得、良好的环境治理使个人受益;另一方面,越来越的私人事务日益呈现“公共”性质,个人无力解决此类问题,必须依赖集体行动。因此,公民和厂商有义务和责任参与公共事务的治理,以便更好地处理自己的私人事务。

(5)就公共利益而言,考虑到政府自利性成分的存在及其理性的缺陷,抽象的“公益”如果不同一定具体的共同体(社区、地方政府、中央政府、国际社会等)的普遍成员联系起来就可能出于虚置状态,往往异化为少数统治者的利益。因而,作为隶属一定共同体的各种社会行为主体必须共同行动,建立相对独立的共同体成员利益中心,并积极参与更大范围共同体的利益安排与分配,以确保公共利益的真正实现。

(6)就私人利益的实现而言,首先是公民的权利观和责任意识发生了深刻变化。人们逐渐认识到,传统的代议制和各种间接民主制度的安排,虽有很大合理性但也存在很多缺陷。由于多重代理、信息不对称,很难保证代理人向公民真正负责。公民认识到如果再消极待命,自己的权利就难以真正实现,因而必须积极投身社会公共生活(参加各种组织、社会运动或对公共问题表达意见与看法),通过多种途径直接或间接地参与公共事务的治理,来更积极地实现自己的权益,同时实现人生的多种价值与意义而不仅仅是传统意义上的消极自由。其次是厂商对市场环境和自己角色的认识发生了变化。由于公共经济规模的不断扩大,政府垄断公共经济就等于自己失去了很多商机,因此要千方百计地参与某些公共物品的生产;自己不仅仅只关心在市场上追逐利润,而且作为公共权力本源的社会重要成员、政府公共服务的重要消费者,有权利也有责任取积极参与公共生活。

(7)从社会现实看,一方面是西方国家福利社会的危机、社会主义国家计划经济的破产、世界范围内各国政府治理危机的加剧;另一方面是各种第三部门的崛起、公民社会自治理力量的增强、各种自发的社会运动和志愿者活动的日益增多、厂商在关注利润的同时越来越关注社会公共问题。这种反正两方面的变化,使我们有理由相信站在政府与社会合作的立场上,构建合作主义公共事务治理模式的可行性。

三、 公共事务治理的多元主体及其合作的结构

(一) 多元主体以多样化的方式合作

公共事务治理的合作主义模式具有多元化的行为主体,既包括作为核心主体

的政府,也包括由非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织等组成第三部门,还包括市场中的厂商以及直接参与公共生活的公民。而且,政府作为不同共同体的代表也分为不同的自主层次。这样,这些不同层次的公共管理行为主体,通过分工与协作、互惠性的交换、沟通达成共识以及必要的竞争,结成治理公共事务的共同行动网络。这些网络化的社会行为主体可以开展多种形式的合作,至少包括如下九种:(1)政府与第三部门之间的合作;(2)不同层次政府的合作的纵向合作;(3)同一层级不同政府部门的合作;(4)不同行政区域政府的横向合作;(4)政府与私营部门的合作;(5)政府与公民的合作;(6)政府、私营部门、第三部门的合作;(7)私营部门与公民的合作;(8)第三部门与公民的合作;(9)第三部门的跨国合作。每一种合作形式都有丰富合作方式与方法,以及相应的制度安排。

(二) 合作结构的三个基本安排

从宏观上分析,合作行动结构的安排应当体现在三个方面:第一是私域自治优先,确保厂商的市场自主行为与公民的个人事务的自主行动;第二是公域的多中心,至少应包括自主行动的第三部门、作为地方不同共同体代表的多层级的地方政府、作为国家代表的中央政府,以及国际社会;第三是公域的开放性,表现为私域对公域的参与、公域的自主合作、公私的合作伙伴关系以及进行利益和意见自由的表达不同层级与形式的公共论坛(如听证会)。

(三) 自主与秩序的实现

为了确保公共事务治理合作结构的持久维持,各行为主体的自主性与合作的秩序性就至关重要, “自主与秩序”这一对范畴便成为理解公共事务治理的网络合作结构的关键。

自主是合作的前提,没有自主就谈不上合作,也谈不上网络合作结构的构建。只有诸多社会行为主体保持权利的独立性和行动的自主性,才有动机与动力为实现一定的利益而进行竞争和交换。同样,秩序体现了一种互惠、协作与整合,是合作的保障。没有秩序保障的合作,顶多是随机行为而不是结构化的安排;没有秩序的合作,由于利益的冲突,也无法持久地维持。

在传统公共行政模式下,政府是唯一的公共权力的中心并处于社会的统治与绝对的支配地位,其他社会行为主体只是被管理、控制的对象;而合作主义模式的基础和前提是各社会行为主体的“权利分化”和“自主行动”,即社会具有多个自主的公共权力中心,尽管这些公共权力中心的地位并不是均等的;而且,这些公共权力中心存在着相互依存、相互制约、相互监督的关系。

在传统公共行政模式下,公共领域的秩序供给主要来源于政府,即主要体现为政府制定的法律和政策;而且这些秩序的维护主要依靠政府的强制性权威和严格的监督;而在合作主义模式中,无论秩序的供给、秩序的存在形态,还是秩序的维护都具有多样性。(1)在秩序的安排上,主要有三个层次:宪政层次的制度安排,主要是私法与公法;组织层次的制度安排,主要是政府组织与第三部门的组织制度;操作工具层次的制度安排,主要是多样化的合作工具以及多样性的公共论坛。(2)在秩序的存在形态上,既有强制性的法律、协议性的契约、多次搏弈达成的共识或妥协、充分的沟通交流与个体意见集中所达成的共识,也有通过各社会行为主体对自己自角色与责任的理解和承诺、对合作与冲突可能后果达成的理解等。(3)在秩序的维护上,合作主义模式也具有多种层次的秩序维护,既包括社会传统和特定文化所传承的主观性的观念层次(通过感觉、观察、理解而起调节作用),也包括人们规律性、程式性的惯例行为层次(往往在无意中间起维护秩序的作用),还包括集团的和政治的制度层次(即确立具有控制或统治导向的组织制度和国家法律制度,确保基于观念和行为层次基础上的政策得以执行)。

(四) 政府的地位与角色

需要说明的是,合作主义模式下各行为主体的自主性以及基于总体论而不是整体论的秩序协调,并没有否定政府应有的地位与作用。多元合作主体的地位并不是完全平等的,政府依然占据着优势;而且,其他社会行为主体在作为公共事务治理的参与者的同时,还保留着作为普通社会行为主体的角色,仍要接受政府的管理;更重要的是,无论自主权利的形成,还是合作秩序的供给和维护,政府都起到难以替代的作用。(1)其他社会行为主体的自主权利,在某种程度上最终还需要政府作出界定;(2)政府对其他社会行为主体无法自主调节的秩序冲突,仍具有最终调节的权威;(3)国家或政府的秩序供给与维护,仍是合作秩序的基石,如果没有国家或政府的宪政体制与其他政治安排,其他行为主体的多种合作秩序也无法自发形成;(4)一些核心公共物品的生产仍由政府主导,即使一些公共物品可以由其他社会行为主体具体提供,但政府对社会仍负有最终的责任。

不过,在合作主义的公共事务治理模式下,政府的角色将要发生变化。(1)政府不再是公共事务的唯一治理者,公共事务的治理将更多依赖社会与市场力量的参与与合作;(2)政府对其他社会行为主体的管制和控制色彩将减少,规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能将增强;(3)政府对其他社会行为主体存在着相互制约关系,而不是传统模式下单方面的管制与被管制、服务与被服务;(4)政府为实现更大范围的公共利益而对其他社会行为主体的协调,其哲学依据也不再是片面强调单方面意志的整体论,而是充分尊重双方乃至多方利益与意见基础上的总体论。政府的“元治理”理论很好地说明了多元自主合作模式下各种行为主体之间的合作结构关系。

需要说明的是,公共事务治理的合作主义模式形成、演进与发展,受到公民社会的质量、市场质量、政府质量以及宪政制度、特定社会的传统与文化等多种因素的影响与制约,因而合作行动结构的安排具有动态性。就中国而言,公共事务治理的合作主义模式只是发展的方向和目标,其过程具有艰巨性和长期性。其中,经济改革的市场化、公民权利的自主化、社会组织的自主化、政府权力配置的合理化,是构建公共事务治理的合作主义模式非常重要的条件;只有在此条件下,通过公共管理的社会化与公共生活的民主化,上述公共事务治理的合作主义结构模式才能最终形成。

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