地方公共事务及其治理方式的反思与探索

中文摘要:近代以来,在公私“二元”分离思维下,鉴于公共事务的“公共属性”,地方公共事务如同国家公共事务一样,一直采取政府垄断的治理模式。在当代,政府垄断公共事务的模式遇到了前所未有的危机。对此,人们必须对地方公共事务的公共属性及其治理模式进行反思,并探索地方公共事务治理的新思维。

关键词:地方公共事务; 政府垄断; 治理危机;新思维

一、公共事务及其治理的传统方式

(一)公共事务及其“公共属性”的传统认识

近代以来,随着市场经济与公民权利的确立,社会出现公共领域与私人领域的分离,社会事务被划分为公共事务与私人事务。私人事务即私人领域的事务,它与个人或周围少数人的私人利益相关,其收益由私人所得、成本由个人承担,因而应由市场交易和个人自主处理。政府不得随意规定、干预或替代私人领域的事务,更不得以追求“公意”为借口强迫社会“化私为公”。确保私人事务的自主性,既是调动个人积极性、维护公民自由、市场秩序的基础,也是实现社会繁荣的基础。

公共事务是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务。公共事务是公共利益的外在体现,在现实生活中主要体现为一定共同体成员普遍需求的公共产品和公共服务,其具体内容包括:公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管,以及为社会成员提供各种社会服务,等等 。[1]公共事务追求的是公共利益,其成本由一定共同体成员共同承担、收益也归一定共同体成员所共享,应采取集体行动加以解决。

公共事务的根本属性是其“公共性”,即公共事务产生于社会公共需求,对其治理是为了实现和满足一定的公共利益。传统观点认为,相对于私人事务而言,公共事务具有如下“公共属性”:(1)效用的不可分割性;(2)消费的非排他性;(3)取得方式的非竞争性;(4)提供目的的非营利性;(5)生产的规模性;(6)绩效衡量的困难性。其中的核心特征是非排他性与非竞争性,分别体现了公共事务在产权方面的社会“共有”性质和消费方面的社会“共享”性质。

公共事务的“公共属性”,使得公共物品与公共服务的生产与消费往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为,无法通过市场交易自主实现,这既是“市场失灵”的关键所在,也是“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[2]的原因。因此,传统的观点认为,公共物品与公共服务应当由专门的公共管理机构——政府来垄断性地生产和经营。而且,政府是一定地域合法垄断着强制力的制度安排,在课税、运用财政货币政策等动用资源能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有优势,可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排,克服公共产品与公共服务生产与消费中的上述问题,并实现规模经济。

(二)公共事务治理的传统方式:政府垄断

公共事务的传统治理方式是政府垄断的。这种制度设计的理论基础在于:一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者;二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式,难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题,客观上需要求助于政府。迈克尔·泰勒的一句话很好地概括了这两种理由:“如果没有国家,人们就不能卓有成效地相互协作,实现他们的共同利益,尤其是不能为自己的提供某些特定的公共物品。”[3]

在这种“公私”二元分离的思维下,尽管自由主义者和政府主义者对政府垄断公共事务的范围与程度上存在着认识上的差异,但他们都默认政府垄断公共事务的必要性与合法性,因而形成了两种典型意义的政府垄断公共事务模式。

自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为:个人利益的绝对优先性、与私人事务的自主性,既是市场机制的基本逻辑,也是社会运行的基本动力和人类繁荣的基础;为了防止私人对自我利益的追逐而导致社会秩序的冲突,才需要政府“这个必要的邪恶”作出相应的制度安排;为了防止同样是自利性质的政府可能会滥用强权,危害市场自由与公民自由,有必要对政府权限与功能作出限制,“最小的政府是最好的政府”。无论自由主义的具体形态随着时代如何变化,这些主张基本上没有改变。如古典自由主义的代表人物亚当·斯密将政府的义务规定为三项:保护社会免受其他独立社会的侵犯;保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫;出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施。[4]当代自由主义者基本上秉承了亚当·斯密以来的古典自由主义传统,依据个人自由至上原则和对政府的极度不信任,尽可能减少政府主持公共事务的范围与数量。在整个20世纪,虽然自由主义的呼声一直不断,但现实中随着公共生活的日新月异,尤其是二战后公民权利要求的逐步扩大,公共事务日趋丰富膨胀,人类社会回到亚当·斯密的自由放任时代显然是不可能的,政府广泛承揽公共事务是西方世界的普遍事实。

政府中心论者站在对政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上,作出了完全相反的判断:社会是由无数无知、盲动、自私的个体组成的,他们不会也不能够自动地追求公共利益,甚至可能利用各种机会主义去损害公共利益,因而需要作为“公益”化身的政府来代表全社会和最长久的利益;政府的责任就是尽可能地为社会谋求“公益”,而且政府的理性与“无私精神”使其有能力实现上述责任与任务;为维护和不断增进公共利益,政府应尽量扩大政府介入社会生活的范围与程度。政府中心论的观点是从反驳古典自由主义开始的。从19世纪中叶起,资本主义社会的各种矛盾日趋加重,经济危机越来越频繁,贫富差距越来越大。当时的一些学者如托马斯·H·格林、J·A·霍布森、哈罗德·拉斯基、R·M·麦基弗等人认为,政府再也不能像过去那样无所作为了,而应积极地干预社会生活,促进社会福利。在政府干预的历史进程中, “马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义,他们促成了政府干预的合法化”[5]。社会主义国家根据马克思主义的思想建立了公有制经济和计划体制,政府不仅自上而下、一统到底地包揽了一切公共事务,而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。“没有单位,一个城里人就无法生存,他不仅没有稳固的经济来源,也没有保障他合法权益的组织,完全被排斥在社会之外”[6]。资本主义国家根据凯恩斯理论在二战后普遍确立了政府干预体制,建立了完善的福利经济体系,个体生活从“摇篮到坟墓”,“无不受到政府活动的影响”[7]。

可见,近代以来,除了自由资本主义时期由于公共生活较为简单,政府承揽的公共事务较少外,无论社会主义国家还是资本主义国家,政府都在事实上广泛承揽和垄断了大量公共事务,尽管它们的政府垄断公共事务的范围有所差异。

二、政府垄断公共事务的治理危机

政府垄断公共事务的做法,在工业时代还有一定可行性与可能性,但在信息化与全球化时代则遇到了前所未有的危机。20世纪80年代以来,随着福利社会在西方国家危机的加重以及计划经济在社会主义国家的破产,政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑。

从理论上分析,政府垄断公共事务所产生的种种弊端的根源,在于政府自身理性与结构的内在缺陷:(1)政府及其官员虽然具有追求公共目的的一面,但客观上也存在自利性。政府的自利性往往导致政府权力的滥用与腐败,不仅使公共利益扭曲和异化,而且还损害了经济自由的根基,使社会资源造成浪费。(2)政府也并非“全知全能”,如同“市场失败”一样也存在信息不对称问题,公共需求得不到有效显示或有效认定,常常出现与社会需求不一致的供给,要么过剩要么不足,要么有些人得到满足有些人得不到满足。此外,政府对公共事务采取的是强制性、标准化的供给,公民又缺乏自主选择的权利和机会,无论“公意”还是“公害”产品与服务,只能被动“接受”。(3)由于缺乏相应的竞争和外部压力、公共产品与公共服务投入与产出的分离性质以及产出结果的模糊性与难以度量性、官员个人工作努力与合理收入难以建立有机的联系、代议制及社会对政府及其官员行为监督方面也存在信息不对称等原因,导致政府部门及其官员激励与约束机制的不足。

从社会现实上分析,当代世界各国政府都面临着共同的难题:一方面是公民对公共产品与公共服务需求的不断增加和需求形式的多样化,全球化与信息化浪潮也不断催生新的公共领域和公共问题;另一方面是政府的疲于应付,财政危机、管理危机和信任危机日益困绕着政府。这两方面的危机具体表现为:(1)政府规模日趋膨胀。在过去的一百年里,“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。[8]政府职能扩张、公共财政开支的不断增加、政府机构与公职人员的迅速增加,不仅严重限制了市场功能的发挥,而且也制造了大量浪费问题,降低了社会资源配置的整体效率。此外,政府垄断性的服务,既造成人们对政府的懒惰心理和依赖性,也打击了私人部门、志愿性组织和非政府组织(NGOs)的积极性,导致整个社会对公共事务和公共利益的普遍性愤怒与冷漠。正如克老斯·奥费所言:“福利国家使人为难的奥秘在于,它对资本主义积累的影响很可能变成破坏性的……,然而它的废除却可能是彻底毁灭性的”[9],无论减少福利还是增加税收,都将引起人们的强烈反抗。(2)传统官僚制的管理危机。在信息时代,注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式,其部门主义、形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、关注过程而忽视结果、关注局部效率而忽视整体效率、组织专横、缺乏人文关怀精神、行动迟缓与僵化、效率低下、缺乏创新和回应性等负面效应日渐凸显,引发了人们的强烈不满。“重塑政府”与“打破官僚制”[10],成为时代对政府不满意的最响亮口号。(3)政府的信任危机。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力,公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望,政府面临着前所未有的社会信任危机与合法性危机。这种对政府的信任危机,直接导致了20世纪晚期“反国家主义”[11]狂朝的出现,并加剧了社会公共生活的整体性危机[12]。

可见,在政府直接垄断公共产品与公共服务供给和生产的情形下,由于政府自身的内在理性与结构缺陷,在现实中也存在着“政府失效”问题。20世纪80年代以来,世界范围内掀起了一股全球性、持续性的行政改革浪潮。这场改革运动不仅仅是政府内部官僚制技术的完善、政府对企业治理工具与市场机制的简单引入、政府内部的分权与权力下放,也不是政府与市场“非此即彼”的政策摇摆,而是对公共事务的“公共属性”及其治理方式进行的反思和探索。

三、地方公共事务治理方式的反思与探索

(一)对地方公共事务“公共属性”的再认识

1、 地方公共事务的层次性与区域性

公共事务具有纵向的层次性。按照区域属性,公共事务可分为国际性公共事务、全国性公

共事务、不同层级地方行政区的公共事务、社区性公共事务。公共选择的代表人物布坎南认为:人们总是关心与自己利益密切相关的事务,“个人往往与大于他们自己和直系家庭较大的社会发生关系和表示一致”,而这些社会成员“在地理上和人数上都是次国家规模”的;中央政府号召的所谓“国家利益”或“国家目标”,在全体国民心目中则相对较少,只有“在面对经证实的和明显的外部威胁”时才能发挥作用;更主要的是,那些本身充当“统治者”的人,与不居官位的“被统治者”一样,也没有多少“国家利益”思想,他们认同的只是各种不同的“次国家团体”的利益。[13]这表明,公共事务总是与一定社会共同体利益相关的公共事务。如果仅从抽象意义上谈公共事务,公共利益就可能处于虚置状态或被“掌权者”任意扭曲和侵蚀的状态。因此,对与不同层级和区域共同体成员利益密切相关的地方公共事务,必须采取由不同共同体低到高的方式逐次解决,即应保证社区、基层政府解决其公共事务的优先性。这样安排的目的在于,这些共同体成员对该公共事务所涉及的公共利益关注程度最高,对公共产品与公共服务需求显示的信息将更加客观,从而既有利于在现实中更好地聚合和实现公共利益,也有利于增加公共产品与公共服务的供给力量。

2、 地方公共事务的差异性与多样性

与全国性公共事务的整体性不同,地方公共事务具有显著的差异性与多样性。不同行政

区和民族地区,由于生活方式、文化、经济发展水平与社会发展阶段的差异,对一个行政区和民族地区确定的公共事务范围与内容,对另一个行政区和民族地区来说,则可能不适用;不同社区,由于社群之间的差异,公共产品与公共服务的需求也存在较大差异。恰恰是地方公共事务的多样性和差异性,“检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点,同时,以益公惠民、服务大众为宗旨,以非营利性基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据,并创造了极大的机会和生长空间。”[14]这表明:只有中央政府与地方政府之间、不同层级的地方政府之间的制度安排是分权化的,政府才能实现对不同共同体公共利益实际需求的回应性;社区组织、民间社团以及公民的志愿性与自发性行动,利用其自身机制的自主性、灵活机动性,可以在地方公共事务治理方面发挥着拾遗补缺的作用,从而增加地方公共事务治理的社会资本。

3、地方公共事务的相对性

公共事务的非排他性与非竞争性是与私人事务相比较而言的,现实中各类公共产品与公

共服务之间往往有着不同的公共性“纯度”;而地方公共事务与全国性公共事务相比,其公共性也有着不同的“纯度”:(1) 从空间上看,地方公共事务的范围具有相对性,如某个城市或社区的绿化对该城市或小区内部来说是公益物品,但对于该城市或社区以外的人来说其公共性却在降低。(2)从时间上看,有些地方公共事务具有明显的阶段性与动态性,往往会随着时代发展而发生变化。随着收费技术的提高,以前共同使用却无法实行分割或付费消费的公共物品和服务现在可以很容易地进行分割或排他性收费,如有线电视、收费公路;以前一些无法展开竞争性生产的公共物品和服务也可以引进竞争机制,如私人也可以参与基础设施的融资、修建和管理;即使政府提供的某些传统服务,随着政府服务内容的多元化以及人们需求的个性化与多样化也具有了私人性质,如关于气象信息的特殊服务。(3)从具体情况来看,物品的属性与其当时所处的具体情况是相关联的,“例如人人所熟知的公路,其属性在不同的条件下会有不同的变化。在不拥挤,也不收费的情况下,它就是一个纯粹的公益物品;在拥挤且收费的情况下,它则具有纯粹私益物品的性质;不拥挤但要收费的公路,就象是有空位的电影院一样,是一种俱乐部资源;拥挤但不收费的公路,其性质则与公共池塘资源相似。”[15]地方公共事务“公共属性”的相对性表明:公共产品与公共服务既可以采取政府供给与垄断生产的方式,也可以采取政府规划和供给,而具体生产或经营管理则利用市场力量、社会民间力量或政府与它们合作的方式;同时,这也为作为消费者的公民的自主选择提供了可能性。

4、地方公共事务的主要内容是公共服务

从横向意义上,地方公共事务可分为管制型(如国家法律、国家安全、社会治安、公共秩

序、消费安全等)与服务型(如基础设施、公用设施、社会保障、医疗保健、疾病防治)两大类。对社会公众来说,不同社会群体对这两类公共产品与公共服务需求的种类、数量、质量、层次、强度和方式等各有偏好,因而可以采取不同的治理制度与方式:管制型的公共事务可以更多依赖政府,而服务型的公共事务可以采取利用民间力量的社会化机制和企业力量的市场机制以及可供社会公众自主选择的多元化方式。随着民主观念的发展以及社会公众对政府服务的不断提高,即使政府的管制行为也应当纳入服务体系和服务视角中来。因此,如何提供高效、高品质、多元化的公共服务,越来越成为地方公共事务治理的主要课题。

(二)地方公共事务治理的新思维

对地方公共事务“公共属性”的反思,显示了近代社会以来所确立的“公私”二元分离格局在当今时代的局限性,以及破除政府对地方公共事务垄断的必要性与可能性,这为公共行政改革中引入市场力量和社会力量,构建政府与市场、公民社会组织合作的多元主体的治理网络结构与复合型、多样性的地方公共事务制度安排提供了新的思维。从宏观视角加以分析,这种新思维主要包括如下九个方面:

(1)确立市场自主与公民自由的优先价值,减少政府对社会和经济领域的不当介入或干预。现实中的公共行政改革表现为收缩政府职能的范围,政府从一些“不该管、管不了、也管不好”的社会领域中退出,确保私人事务的自主治理。具体方向包括通过私有化或民营化减少政府主导地方公共事务的职能范围,增加市场配置社会资源的空;放松政府对经济生活的控制和管制,提升市场配置社会资源的自由度;确保公民的各项自由和权利,鼓励公民自主处理私人事务并自主承担相应责任。对于由社会主义计划经济向市场经济过渡的中国来说,实现政府由“全能政府”向“有限政府”的转变,就尤为重要。

(2)推进社区自治,发挥社区自主解决社会基层公共事务的功能。社区在社会基层的自我管理和自我服务方面具有广泛的功能。社区公共事务的民主自治(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)及其协商与和谐精神,既是原始的民主传统风尚,也是现代民主政治的起源和基础;社区公共事务的自我管理,既是公民社会存在的最基本形式,也是整个社会管理的基础,还是公众连接政府的桥梁,更是社会公众凝聚力量对政府进行制约的依托;社区广泛的公共服务(包括社区保健、社区就业、社区教育与培训、社区福利事业、社区互助、管理公共财产、开展文化活动、开展体育活动、进行社区公共建设、保障社区公共安全、社区志愿者行动等),既是最贴近社会公众需求的服务,也能充分调动大家参与的积极性和公共关怀精神。我国的社区自治组织主要是城市中的居民委员会和农村中的村民委员会,它们是自我服务、自我管理、自我教育和自我发展的社会组织。在城市,随着我国单位体制改革的深入,居民由“单位人”向“社区人”的转变,社区配置资源的作用日益突出,居民与所居社区的关系将越来越密切;在农村,随着村民自治组织的健全与农村经济的发展,村民自治组织发挥在公民参与与公共服务方面作用也越来越突出。健全、自主的居民自治组织与村民自治组织既是中国公共管理的重要主体,也是地方公共事务治理的主要力量。因此,要充分确保社区自治的各项权利,发挥社区在基层社会公共事务方面的自管理和自我服务功能。

(3)推进公共服务市场化,利用市场力量和市场机制提升公共服务的供给能力与供给质量。随着市场力量的崛起,地方公共事务的治理将更多引入市场力量和市场机制。对于服务性的地方公共事务,政府主要承担规划、组织和监督的功能;具体公共服务产品的生产与经营,采取政府授权、委托、特许经营、合同制、签约外包、服务购买、政府补助等形式,由其他公共部门、政府与私人部门合作、私人部门以市场化竞争的方式具体提供;公共服务产品的消费也采取凭单制、服务代用券等政府规定的消费者自主选择或用者付费消费等不同方式。这种政府供给、市场化生产、消费者自主选择的公共服务机制,更好地显示和满足了公共需求的多样化,有助于提高公共服务的供给质量与供给能力。

(4)推进公共管理的社会化,发挥民间社会力量在地方公共事务治理的功能。民间社会力量,是一个组成要素非常宽泛的概念,除了社区自治组织外,还包括各种非政府的公共部门(如国有企业、国有事业单位)、各种利益团体、社会中介组织、民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等,有人称之为“第三部门”。民间社会力量是市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”只外的“第三只手”,对私人事务的处理和政府的某些职能,都起着重要的替代或辅助性作用。国有企业和国有事业单位,虽具有相对于政府的独立性,却直接或间接地为政府职能目标服务;各种政党和利益团体,可以直接处理一定阶层和社会集团或群体内部的事务,也是一定群体的社会成员与政府联系的纽带;社会中介组织为市场活动中的企业之间、企业与消费者之间供各种服务,也为政府与市场、政府与社会公众之间的沟通与协调提供桥梁和媒介;民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等民间公益组织,以非营利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、资金来源的多元性等特性,直接服务于社会弱势群体和特定群体,满足其基本需要(如教育、医疗、卫生、就业、法律咨询等方面的社会救助、扶贫帮困和慈善行动),社会救助服务,或直接服务于社会公益事业(从事环境保护、动物保护、大型社会活动,兴办民间教育和福利院、敬老院、孤儿院以及救助性质的基金会等公益事业),为社会提供公共服务。中国民间社会力量的发展方向应当是:积极推进政企分开、政事分开,确保国有企业和国有事业单位的相对自主权与公益性;积极推进现有社会团体、社会组织、社会中介组织的非行政化和自主化,鼓励民间社会组织的自主发展,同时加强政府对它们的引导和依法活动的监管。只有具有健全而发达的民间社会力量,所谓“小政府、大社会”的目标才能实现。

(5)建立多层级、分权化的政府权力与责任体系,增加对社会公共利益需求的回应性。根据公共利益与特定共同体成员的关联性,地方公共事务具有不同层级的行政区属性,其中基层政府处理的公共事务与社会公众的公共利益最密切。建立多层级、分权化的政府权力与责任体系,确保基层政府处理区域内地方公共事务的优先权与自主性,不仅有利于发挥基层政府地方知识与地方信息的优势,而且可以使“政府更接近人民”。世界银行1999发布的年度报告认为,“全球化与地方化”将是21世纪世界发展的潮流。地方化的好处是有助于提升基层民众的参与,增加其对行政区内公共需求回应的行动能力,建立更有效、更具回应性和对民众负责的地方政府[16];同时,也有助于同一层级行政区之间的既竞争又合作的关系,从而提升地方公共利益实现的水平。为此,地方公共事务的治理,应建立基层政府自治优先、多层级政府复合治理的公共权力格局与公共利益实现机制。现实中的公共行政改革除了要实现政府向社区、公民、社会组织转移权力外,政府体系内部也要确立合理的分权与责任结构,增强基层政府自主处理基层公共事务的自治权限,同时鼓励不同区域的地方政府竞争与合作。对中国而言,政府内部权责结构的合理化,不仅要处理好中央政府与省级政府的关系,而且还要处理好省级政府与县级政府、县级政府与乡镇政府及其上下级政府职能部门之间的关系,上级政府及其职能部门要向下级政府及其职能部门转移更多的权力与责任,尤其是扩大乡镇和县级政府的处理本行政区公共事务的自主权利。只有在下级政府无力处理,或涉及更大行政区范围的公共事务,才由上一级行政区政府处理。这种政府内部的多中心,充分考虑了公共利益与特定共同体的关联性,既有利于公共利益的最终实现,也有助于提升政府的合法性。

(6)在地方公共事务多元主体的治理结构中,要求正确处理政府与其他社会行为主体之间的关系。要改变政府过去对公民、厂商、社会组织的管理与被管理、控制与被控制关系,形成一种更强调服务、相互依赖、互动合作的新关系。为此,公共行政改革中要弱化政府对公民、公民、厂商、社会组织的控制功能,强化政府的服务意识与服务措施(如开放式服务、一条龙式服务、单一窗口式服务、明确作出各种服务标准与服务质量的承诺、简化办事环节与程序、改变工作作风等),提高政府服务的满意度;政府与公民、厂商、公民组织之间,要构建相互依赖与互动合作的伙伴关系,形成地方公共事务治理中政府、市场、社会优势互补的新局面;政府的主要职责是对地方公共事务进行规划、引导和协调,以及对市场和社会无力解决的公共事务扮演着“最后一着”的补救角色,同时对市场与社会自治理力量进行必要的依法监管。但这种政府职责与角色,并不是建立一个至高无上的政府。相反,政府承担的是设计机构制度,提出远景设想,不仅促进各个领域的自组织,而且还能够使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动及后果等实现协调。[17]

(7)维持公共领域的开放性,确保地方公共事务治理过程中的民主性。在政府垄断公共事务的传统治理结构下,即使根据代议制原则存在着社会民主参与机制,但这种参与也是间接性、从属性和工具性的。公共管理视角下地方公共事务的治理,更强调社会的主导性、直接性民主参与。除了间接民主的代议制及公民的自组织民主机制外,公共行政改革中要不断增进政府活动的公开性与透明性,使社会公众和厂商可以更直接地了解公共事务治理的实践过程;各种公开讨论的公共论坛、听证制度、公众参与制度,使各级政府更加关注民意诉求,公众意见和建议对公共决策有着更大的影响。社会自组织机制的民主性、政府行政的公开性,有助于对公共利益和公共需求进行充分的显示、协商、聚合,从而提升公共利益分配的公平性与公正性。对中国地方政府来说,要以加入世贸组织为契机,进一步推进政务公开,建立政务公开的信息披露制度和公众参与机制。

(8)根据政府自身理性与结构的局限性,健全对地方政府行政行为的监督和制约机制,确保地方行政的高效、廉洁与公正。在这方面,除了不断改进传统代议制以加大委托压力与代理强度、提高政府公开性以强化社会监督、通过司法审查及政府内部监督以约束和控制腐败与权力滥用外,最主要的是在政府部门之间和政府内部建立竞争机制,以提高行政效率与公共服务质量。

(9)通过引入企业管理机制和运用网络信息技术,不断改革地方政府的官僚制组织体制。在控制方式上,要强化以目标、产出结果的行为导向,建立以服务对象为主体的外部绩效评估体系,来代替传统的注重投入与内部程序的控制体系;在预算方式上,以零基预算和绩效预算替代传统的预算方式;在组织运作方式上,引进企业的战略管理、质量管理、结果管理、标杆管理、目标管理、灵活用工、绩效工资制等机制和管理技术;在组织结构方面,设计政策制定与提供服务相分离的模式,决策相对集中化、执行机构自主化、决策与执行的关系契约化;在组织文化方面,引进和培育政府人员的顾客导向、回应性、不断创新、组织学习、责任共同分担等新型组织文化;在组织分工与流程方面,利用网络信息技术再造政府的部门、层级分工与工作流程,建立整合性、快捷性的“电子政府”等。

(Introspection and Exploration on Local Public Affairs and Its Pattern in Governance )

(Dong Xiaoyu)

Abstract Since modern times, under the dualistic theory on society affairs of mankind, we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property, The local public affairs has been governed by government monopoly. But at present age around the world, the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs.

Key Words local public affairs; government monopoly; governance pattern ; new thought

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作者简介:董晓宇(1971-),男,河南息县人,北京行政学院公共管理教研部讲师,《北京行政学院学报》“政治与行政”专栏编辑,中国人民大学公共管理学院2000级公共行政学在职博士生,主要研究方向是公共管理理论、公共组织理论、电子政府理论。
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[1] 参见汪玉凯.公共管理基础问题研究[J].中国行政管理(北京),2001.(11).19-23.

[2] (古希腊)亚里斯多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆,1965.48.

[3] Taylor Michael .1987. The Possibility of Cooperation, New York: Cambridge University Press:1.

[4] 参见(英)亚当˙斯密.国民财富的性质和原因研究[M](下卷).郭大力,王亚南译.北京:商务印书馆,1974.252-253.

[5] (德)韦德.西方发展过程中的思想,制度和政治文化[M].转引自吴惕安,俞可平.当代西方国家理论评析[M].西安:陕西人民出版社,240.

[6] 杨晓民,周翼虎.中国单位制度[M]. 北京:中国经济出版社,1999.2.

[7] (美)约塞夫˙E˙斯蒂格里兹.政府经济学[M].曾强等译. 北京:春秋出版社,1988.2.

[8] (美)侨尔˙阿伯巴奇等.两种人:官僚与政客[M].陶远华等译.北京:求实出版社,1990.2.

[9] 转引自(英)约翰˙基恩.公共生活与晚期资本主义[M].马音等译. 北京:社会科学出版社,1992.85.

[10] 参见(美)戴维 ˙奥斯本,特德˙盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译. 上海:上海人民出版社,1996;Osborne David & Plastrik Peter. 1997.Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government , Reading, MA. : Addison - Wesley.; Barzelay,1992.Breaking through Bureaucracy. Berkeley, CA: University of California Press.

[11] Stiuman Richard J.1995.The Refounding Movement in Public Administration: From "Rabid" Anti-Statism to " Mere" Anti-Statism in the 1990s. Joural of Administrative Theory & Praxis Vol.17, No.1

[12] 关于这方面的论述请参阅:(德)尤尔根˙哈贝马斯.合法性危机[M].刘北成,曹卫东译. 上海:上海人民出版社,2000.47-119;(美)卡尔˙博格斯.政治的终结[M].陈家刚译.北京:社会科学出版社,2001.

[13] 参见(美)詹姆斯iMi布坎南.自由、市场、国家:20世纪80年代的政治经济学[M],吴良健等译. 北京:北京经济学院出版社,1988.118.

[14] 王敏,王乐夫.公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考[J].学术研究.2001.11.73-78.

[15] 毛寿龙.IAPP理论及其现实意义[DB/OL].见IAPP网站.俱乐部资源是指具有共用性却具有通过收费而排他性使用的资源;公共池塘资源是指具有非排他性、可分别使用与可减少性的资源,两者都属于公私混合性质的物品。

[16] World Bank,1999/2000 World Development Report: Globalization and Localization,1999.

[17] (英)鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述[A].参见俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社,79-81.

 
此文刊于《北京行政学院学报》2002年增刊(12月)

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民企:如何摆脱“富不过三代”的阴霾?

随著改革开放的发展,中国民营企业特别是家族式企业早期创业者「交班」的问题已经进入人们的视线。「不求做到500强,只望能做500年」,「掌门人」的传承便成为关乎未来的战略问题。为了实现基业常青,摆脱「富不过三代」的宿命,其中一个重要的课题是要克服「布登布洛克式动力」的影响。在新的形势下研究「布登布洛克式动力」(Buddenbrooks'dynamics) 背后的规律,对于民企解决上述历史课题,无疑具有非常重要的借鉴意义。「基业」正在成为富二代的重负!  「布登布洛克式动力」出自现代德国作家汤玛斯·曼 (Thomas Mann) 的一部小……去看看

重新绷紧琴铉的两端

柏拉图的作品塑造了一个并非历史的、而是诗化的苏格拉底形象,与这位诗化形象几乎有点形影不离的,还有另一伟人――荷马,其形象倒可能是历史的。说柏拉图的作品围绕苏格拉底这个人的言行打转,也许还不太确切;种种迹象表明,柏拉图的作品也围绕着荷马的精神遗产打转。要是像我国经学的做法那样,将柏拉图作品中明里暗里引到和提到荷马的地方辑出来,一定相当可观。  为什么柏拉图在塑造苏格拉底这一诗化形象时,总让他与荷马这一历史形象形影相随?  柏拉图生活在孔子所谓“礼崩乐坏”的时代。孔子所谓“礼乐”是什么,我们都晓得;柏拉……去看看

从明儒困境看文化民族主义的内在矛盾

本文刊载于《书屋》二000年第八期  进入二十一世纪,大陆本土一个日益严峻的危机,是上下内外的认同危机。为缓解这一危机,主流意识形态正在退守民族主义,以图重新凝聚民族的共识。相比过去的空洞教义,能退守民族主义毕竟是个值得肯定的进步。但是,民族主义也是一个有待充实的符号,它究竟应该充实以何种精神资源,方能促进而不是羁绊今日社会的现代转型?在民族发生学层面,甚至连先有民族存在再有民族主义话语,还是先有民族主义话语而民族存在仅仅是这一话语的建构产物,主客观孰先孰后,都是一个尚待探讨的问题(1)。  就解决认同危机而……去看看

环保是未来的“大政治”

摘要:发展主义意识形态是一种社会共识,以经济增长和城市化为中心的发展主义,制造了严重的生态危机,并使得地方、乡村的传统、文化价值衰败消亡,而后者恰恰是摆脱现代性、惟发展主义的宝贵资源,更是维系人们日常生活方式的基石。环保是未来的大政治,作为大国的中国应突破单纯的环境保护,通过对发展和生态问题、文化和社会发展问题的综合思考和规划,走出不同于西方发展逻辑的自主性发展新路来。  序言  改革开放30年,中国成了世界工厂,对这个成就我相当肯定,同时,我也相当警惕:中国世界工厂化源自西方发达国家后工业化,即其工业产业……去看看

弱势群体的住房保障、管理与政策

本文系《走向更加公正的社会——中国人民大学社会发展研究报告2002-2003》第八章节选  8.1.1住房弱势群体的概念  住房弱势群体在我国至少有以下几层的含义:  第一,他们在现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下。在一定的条件下,住房弱势群体的概念与“最低收入”家庭是高度关联的,他们在购房的现实支付能力上与其他群体有很大的差距,无法依靠其自身的力量在房地产市场上进行正常的住房消费。反过来,由于我国是在经济转型中,“最低收入”家庭不一定是住房弱势群体,如原国有企业有房的下岗职工。  第二,他们在未来的……去看看

影响我国经济可持续发展的因素分析

【内容提要】自改革开放以来我国经济实现了持续高速增长,但从可持续发展的角度审视这种增长,还存在许多问题。本文从人口素质、自然资源利用及环境问题三方面分析了影响我国经济可持续发展的因素,并相应地提出了我国经济可持续发展的战略构想。   【摘 要 题】可持续发展   【英文摘要】China"s national economy has experienced sustained rapid growth since the reform and opening up to the outside world.However,to some degree,the national economy grows at the expense of sustainable development. Chin……去看看

迈向公正规则下的竞争性经济:加入WTO及其应对方略

一.引言    经过长达十四年的“复关”及“人世”努力,中国加入世界贸易组织(WTO)似已指日可待。1999年11月15日,中美双边贸易协定签字,为中国的人世之路扫清了最大的障碍之一。迄今,中国已经基本完成人世的双边谈判,进入最后的多边谈判程序。    从理论上讲,除生产扩大之外,一国可以通过对外贸易和对外掠夺增进本国的福利。由于后者必然采取战争的形式,而战争的代价又极为高昂,当交易产生的净利益超过战争带来的净利益时,理性的国家就会放弃旨在直接掠夺他国财富的战争(负和博弈),而采取交易的方式 (正和博弈)。工业文明扩……去看看

练习呼喊三则

需要或者更需要我们练习的呼喊太多了,但是显然我们都还不善于、不敢于、甚至很不习惯于呼喊。呼喊是有很多讲究的,哈维尔他们的《七七宪章》是值得研究的,不必崇洋,例如我们年轻的江绪林朋友也是值得研究的,比起重庆时期中国共产党的《新华日报》来,我们更显得还在幼稚园。但是,我们必须以理性、负责、守法的精神学会呼喊。——作者  关于联合国改革的呼吁——致联合国秘书长安南、联合国大会    二十世纪,人类在国际关系方面最伟大的创造和最卓越的成就,就是建立了联合国,铸造了联合国精神。联合国精神,就是维护世界和平与……去看看

贪官资金外逃及惩治机制研究

原载《经济社会体制比较》2006年第5期p42~52  标题注释:本文系国家社科基金后期资助重大委托项目《中国惩治和预防腐败重大对策研究》(立项号:05PHQ008)的阶段成果。  内容提要:资金外逃是一种不正常的、非法的资金流动。无论对资金外逃给出何种定义,要想准确测算其规模都是相当困难的,尤其在中国,要作出准确的统计更加困难,但综合各种统计数据,可以勾勒出资金外逃的大致规模和趋势。预防和惩治腐败,必须阻止腐败贪官在外逃前将其在国内收敛的腐败资金逃往国外,从经济上采取相应的对策措施,建立和完善中国惩治贪官资金外逃机制。……去看看

辛亥革命的动员模式和国民党失败的历史命运

辛亥革命虽然推翻了清王朝,结束了中国延续二千多年的封建帝制,但只是赢得了一个假共和的局面,辛亥革命最终宣告失败。然而,作为一个政治集团来说,它的奋斗在继续,1927年后,中国国民党执政,它在历史渊源上从孙中山成立兴中会开始。不过,直到国民党1949年失败,建立共和制的纲领并没有兑现。  通常认为,1927年蒋介石背叛了革命,背叛了孙中山的三民主义,国民党的失败,似乎与辛亥革命没有关系,或者归结为资产阶级共和国的方案已经过时。以往的这些认识毕竟过于简单,这一切,其实是中国社会整体落后的反映。  辛亥革命虽然以具有现代意识的……去看看

梁启超主张通才教育

北京大学率先在招生时不分专业的决定,引起社会的广泛关注。有人说这"是中国高教界告别'苏联教育模式',向以'自由、通才'为特征的西方教育模式全面转型"的开始,是很有见地的。记得我在写《清华大学与通才教育》的时候,曾用制造"机器"和培养"人"来区别这两种教育模式。但我以为,要想在教育上实现所谓"全面转型",还不知道是什么时候的事。没想到这才两年左右,就发生如此巨大的变化,实在令人高兴。  不过,好事多磨或者把好事办坏,也是近年来常有的事。因此我们不仅要为通才教育争取相应的社会环境,还应该建立一套完善的规章制度。这……去看看

中国转型经济中的嵌入性与合同关系

作者:周雪光、赵伟(杜克大学)   李强(清华大学)   蔡禾(中山大学)  原载《美国社会学评论》2003年2月,68卷1号,75-102页。  摘要:企业之间的合同意味着市场空间中的普通经济关系;它们同样被深深地嵌入社会关系与社会制度之中。在中国转型经济的背景下,本研究考察了这样三种机制——交易成本的节约、以网络为基础的社会关系以及制度性关联——是如何影响企业间的合同关系的,其影响方式包括(1)选择寻找合同伙伴的渠道,(2)某项合同的正式程度与具体条款,(3)合同执行过程中社会互动的强度。取自两个中国城市&mdas……去看看

在痴语和悬揣中萎顿

岁月长河的蚀人无形,个体生命的弱小无助,万里河山的睽隔阻滞,离情别绪的如泉喷涌,时局世事的变幻莫测,造化弄人的无穷感慨……莫可奈何的椎心痛骨摧折心雄万夫的豪杰之士,金刚怒目式的愤激抗争一变而为沦落天涯的低徊哀转,再变而为悖情逆理的痴语和遥遥无期的悬揣。诗性泛滥和理性匮乏犹如一对孪生怪兽横冲直撞,直撞得李白蹉跌颠踬,杜甫泪眼婆娑,苏轼神魂颠倒,王实甫痴语连篇……本来,人性的内核应该有多个维度,其中诗性和理性应该是支起人的精神殿堂的两根支柱:没有诗性,人会沦为经济动物、冷血杀手、道学先生;没有理性,人则会朝幼稚的……去看看

中国计划生育政策的人口效果评估

原载《中国人口科学》2006年第5期p23-32  摘要 文章利用人口动力系统的人口发展方程,通过对不同方案1972~2000年间人口变动的模拟比较,发现计划生育政策实施的28年间中国累计少出生人口在2.64亿~3.20亿之间,总人口累计少增加2.31亿~2.99亿。同时,计划生育政策对人口出生率降低的最小贡献为57.88%,对人口自然增长率的降低贡献了61.21%.计划生育政策的实施,使总的劳动负担得到减轻,使20世纪末21世纪初迎来中国人口年龄结构的黄金时期,为社会经济发展提供最佳的机会、人力资源和条件,为实现人口可持续发展创造了可选择的良好人口环……去看看