党的十五大提出了依法治国的伟大方略,并把推进农村基层民主建设作为依法治国的重要内容和基础工程予以高度重视。党的十五届三中全会又专门就加强农村社会主义民主政治建设,坚持和改善农村基层党组织的领导,加强乡镇政权,依法保障农民当家作主的权利提出了明确的目标和要求。1999年江苏省、南通市都相继作出了关于推行乡镇政务公开工作的意见。各乡镇在贯彻实施意见上做了大量富有成效的工作,政务公开稳步推进,农民群众参与管理的热情高涨,但同时也暴露出不少问题。为了全面了解各乡镇贯彻省、市的有关意见,落实政务公开工作的情况,去年底,南通市委研究室与南通市人大常委会研究室共同组织了一次问卷调查。此次调查共发出问卷256份,问卷对像为全市各个乡镇,历时三个月时间基本完成。调查中发现各乡镇推行政务公开工作的总体情况是成绩比较明显,问题不容忽视。现将调查分析所得报告如下:

  一、 全市推行乡镇政务公开工作的基本情况

  从面上的情况分析,多数乡镇已经或正在着手开展政务公开工作,政务公开的对象、范围也基本适合群众的要求。这次调查回收问卷160份,其中144个乡镇答已经开展了政务公开工作,占回收总数的90%,而准备开展的乡镇有16个,占总数10%。在已开展政务公开工作的乡镇中,如东县双南乡早在1996年12月就开创性地试行了这项工作,作出了不少探索,积累了不少有益的经验。其余乡镇在实施这项工作的时间上并不一致,但最晚都于1999年11月前着手准备。

  政务公开对象方面,大多乡镇集中在“党政领导干部”、“乡镇机关”和“各站所”,其比例分别为77%、92%和95%。在政务公开的内容上,一些事关乡镇经济和社会发展的重大政务活动,与广大群众利益密切相关的事情以及群众关注多、疑问多的热点、难点问题都被列入公开的项目,并得到了一定程度的公开。在方便群众办事,方便群众监督,提高办事的透明度,促进乡镇机关依法行政、按章办事、规范管理等方面作出了重要的探索。

  在政务公开形式问题上,调查显示, 98%的乡镇都设立了公开栏,将乡镇领导、财务收支、政情信息等情况予以公布。81%的乡镇设立了公开电话,72%的乡镇设立了公开意见箱,67%的乡镇通过乡镇人民代表大会推行,51%的乡镇通过电视、广播等媒体,另有37%的乡镇通过党员大会推行。各乡镇基本都健全了“两薄一箱一线一日一室”,即政务公开内容登记薄、群众意见及处理情况登记簿、政务公开意见箱、热线电话、政务公开接待日和政务公开接待室。群众的建议意见得到了普遍重视,对提高群众的积极性,调动他们的创造性都有很重要的作用。

  在政务公开工作的具体的领导机构上各乡镇有着不同情况,问卷中有92%回答党委为领导机构,78%为政府,另有67%是人大。分析一下可以看到不少乡镇在政务公开工作的具体领导机构上存在一定的交叉,有的乡镇只是党委一个,而有的乡镇是二个,甚至三个共同领导,造成一定的不便。

  二、政务公开工作所取得的成绩。

  各乡镇在问卷中对推行政务公开的成效给予了充分肯定。幸福乡认为“通过政务公开,党政领导干部的民主政治和法制意识有所增强,依法行政的管理水平得到新的提高,积极推进了勤政廉政建设,有力地促进了机关作风的转变,对密切党群、政群关系、维护社会稳定、调动各方面的积极因素,将会起到较好的效果”。这个看法具有一定的代表性。

  1、方法措施切实到位,程序较为规范。各乡镇都本着“规范、明了、方便、实用”的原则,在便于群众阅览的地方设立了政务公开栏,设立了意见箱和联系电话,电话号码长期公布在乡镇政务公开栏内。除了利用公开栏外,各乡镇还根据实际情况,采用广播、电视、召开会议等多种形式将有关事务予以公布。一些涉及到组织人事工作的事宜,在乡镇党委会、乡村干部大会上公布,涉及经济管理工作的,逐级向群众公开,涉农热点问题,直接公开到户、到人。政务公开工作基本做到了及时公开、常年公开、定期公开与随时公开相结合,做到了事前公开与事后公开相结合,方法得当,富有成效。

  幸福乡在这方面的工作做得尤为扎实有效。他们将近每月的10、20、30日定为政务公开接待日,由党政主要领导接待,政务公开办公室设在党政办同一办公室内,由专人负责登记群众意见和建议,负责对群众来信、来访的接待和处理,并对处理情况及时进行反馈,做到件件有回音,事事有着落。他们还建立了财务公开责任制,党委、政府将及时承担起领导责任,党委书记负总责,各有关部门切实履行职责,政务公开监督小组进行监督和检查。

  2、制度比较完备。在乡镇政务公开工作中,各乡镇基本都建立了较为完善的规章制度,调查显示,96%的乡镇都建立了公开会议制度,86%的乡镇建立了公开办事程序制度,85%的乡镇建立了公开责任制度,53%的乡镇建立了公开档案制度,只有4%的乡镇没有建立相关的制度。说明各乡镇都把建立健全有关制度作为开展政务公开工作的重中之中放到首要位置,保证了这项工作健康有序地发展。

  3、政务公开内容比较丰富。各乡镇一般都把群众关注多、疑问多的热点、难点问题公诸于众,比例也最高有96%,公开得较多的还有“与广大人民群众利益密切相关的事宜”占95%,“事关乡镇经济和社会发展的重大政务活动”93%,“乡镇自身建设”82%,“乡镇机关廉政建设”77%。从中可以看出,极大多数乡镇已经把政务公开当作一场重大任务来抓,在公开什么、怎么公开和如何便民、为民方面作出了有益的探索实践,形成了政务公开的浓厚氛围。

  4、机构较为健全。各乡镇都成立了政务公开工作领导小组。幸福乡的做法是:由党委、人大、政府主要负责同志任正副组长,成员由组织、纪检、宣传及政府分管领导组成,同时,成立政务公开监督小组和审计理财小组,由乡人大主席任组长,人大副主席任副组长,成员由组织、纪检、监察等精通业务、作风正派、办事公道的同志组成。各有关部门各司其职、互相协调,共同促进政务公开工作的有序发展。如东县浒零镇建立了人大代表、党员代表、村干部等有关人员50人组成了监督联络组。在凌民乡则专门聘请了政务公开监督联络员。经过各乡镇比较规范的工作,政务公开得到了较为有力的实施,通过政务公开有力地促进了依法治市、依法治县工作,政务公开工作给了干部一个清白,给了老百姓一个明白;通过办事公开,领导人员公开,对于改进乡镇机关的工作透明度,对于方便群众监督都具有一定的促进作用,对于改变乡镇机关门难进、脸难看、事难办的面貌,改变工作人员的官僚作风也具有一定的积极意义。

  三、 推行政务公开工作中存在的问题

  在调查中我们发现,各乡镇在推行政务公开工作中,由于主客观各方面原因,存在着这样或那样的不足,影响了政务公开的效果,也影响了群众参与此项工作的积极性。具体表现在:

  1、 认识不足。

  一些基层干部对推行政务公开的重视不够,推进基层民主建设的自觉性不强,不理解政务公开工作的必要性和重要意义,抱着旧观念不放,不能正确认识乡镇政务公开是贯彻依法治国方略的需要,是巩固和扩大基层民主建设的重要步骤,仍没有真正从思想上重视起这项工作,没有将这项工作当作改进工作的一次良好机会去重视。

  2、 存在形式化的倾向。

  少数基层领导缺乏民主意识,只满足于用老方法来“管”老百姓,而对让群众自己作主,则主动性不够,存在着形式大于内容,应付多于实际行动的倾向,对乡镇政务公开乃至整个基层民主法制建设大业带来很不利的影响。主要表现在:部分乡镇为了公开而公开,公开的内容不及时或者避重就轻,报“模糊数字”,明白栏不明白,群众不满意;民主决策、民主管理、民主监督的一系列规章制度还没有完善和很好落实,对政务公开中群众所反映出来的问题,不想去解决,不是通过政务公开使行政行为更加透明,更加民主化,只是为了应付上级检查,而做些表面文章,或者是群众反映强烈而不得不公开,成了事后公开和被动公开。通州市庆丰乡在问卷中认为“政务公开应不流于形式。为了避免应付检查应以法律的形式、制度的形式确定下来”。

  3、 公开内容不全面,公开程序不规范,效果不明显。

  如东孙窑乡认为,在乡镇政务公开工作的起步阶段,公开的深度、细化度与群众的要求还有差距。唐闸镇反映:公开程序不规范,内容不健全,群众对政务公开工作很有意见。在实际工作中,不少乡镇以涉密为借口,把乡镇政务公开变成有重点的“重点公开”,使群众关心的问题得不到公开,但这些被认为不宜公开的内容恰恰说明正常行政行为受到了不正常因素的干扰。能公开的未公开,常常是群众最敏感或者是容易出现问题的地方。比如,向农民集资用于办学、修桥筑路等项目的资金的使用情况,各项建设工程的发包竞价等,这些应该而且必须向群众公开的事项往往成为一些干部口头上的涉密事项,不宜公开事项。此外,公开项目和栏目,该详细的地方不详细;只公开办事结果,不公开办事过程等。这些情况影响了广大群众参与政务公开工作的积极性,也导致政务公开成了名公开实不公开。

  4、 群众参与不够

  一些农民素质相对不高,在封建传统习俗的作用下,“君子怀道,小人怀土”的观念仍严重的存在于部分群众中,一谈政治,退避三舍,对集体事务不过问,不参与,即使迫不得已参与政务公开活动,对自己的政治权利也不珍惜,不慎重,更谈不上对民主政治生活的执著追求,有群众对政务公开的作用不相信不能积极地参与进去,使得政务公开工作不能形成气候,使政务公开工作缺乏广泛的群众基础,从而影响了政务公开工作的作用。以港闸区闸东乡为例,1999年11月时开始着手政务公开的准备工作,公开栏公布了领导班子成员、有关涉农法规、财务状况、各有关部门的办事程序等项目,工作开展得有声有色,一年后的今天,变得门庭冷落车马稀,主要原因是没能将群众的积极性广泛地发动起来,群众参与不够,从而使这项工作缺乏生命力。

  5、 监督制约机制不完善

  尽管调查中发现有不少乡镇已经建起了较为完善的监督体制,如成立政务公开监督小组、监督联络组以及聘请人大代表为监督员等,但同时这些乡镇在问卷中反映监督员监督制约作用不明显的问题。另外还有为数较多的乡镇没有此类的机构,政务公开工作缺少了监督,其效果就会大打折扣。唐闸镇在问卷中反映:有些部门出于部门利益,将一些可能触及自身利益的内容并未公开特别是有收费项目的部门,为了自身的利益,把一些有弹性的收费标准自己掌握,给少数人员谋私提供了条件。这其实也反映了因为监督不到位,政务公开仍然是暗箱操作,从而使政务公开实践与党中央推行政务公开的初衷严重相违。

  6、 人员紧张、经费不足

  如皋市汤园乡等不少乡镇在答卷中反映:由于乡镇机关人员编制紧张,政务公开的工作人员无法落实,另外由于办公场所分散,办公大楼待建,造成政务公开没有阵地。据了解,有些乡镇由于乡镇办公经费不足,财政成了吃饭财政,根本不可能搞什么建设,究其根源是因为乡镇机关机构臃肿,机关人员庞杂,人浮于事现象严重。这就导致了,一方面从事政务公开工作的专职人员没有到位,另一方面由于财政紧张,裁减冗员已成为当务之急,两者形成了一对矛盾。在即将到来的机构改革中,怎样满足政务公开的需要,配备必要的工作人员,同时又能实现机构的精简高效是一大课题。

  四、 几点建议

  1、 加强宣传,提高认识

  乡镇政务公开是依法治国方略在广大农村的实际表现,为了做好这项关系到基层稳定、关系到基层民主政治建设的大事,应重点做好广大人民群众的宣传发动工作,争取广大人民群众的积极参与;必须加强对政务公开重要性和必要性的宣传,应从依法治国建设社会主义法治国家的高度,从贯彻党的十五大和十五届三中全会精神的高度,认识乡镇政务公开的重要意义。

  应充分认识到加强农村基层民主建设是深化农村改革的迫切需要。农村基层民主政治建设是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。在新的形势下,只有进一步推进民主政治建设的进程,扩大基层民主,让广大农民群众投身改革,参与改革,才能保证改革的不断深化。

  应充分认识至加强农村基层民主建设是实现我国跨世纪发展目标的重要保证。全国有8亿人口在农村,实现全国跨世纪发展宏伟目标,很大程度上取决于农业和农村经济社会的发展水平,而其根本在于充分调动农村广大干部、群众的积极性、创造性。实践已经证明,加强农村基层民主建设是调动广大农民积极性的有效措施,是促进农村经济社会发展、维护农村稳定的重要基石。

  2、 领导重视,组织健全

  各级党委、人大和政府应把乡镇政务公开作为当前农村基层民主建设的一件大事,列入重要工作日程。市、县党委、人大、政府及农村基层民主建设协调会议或领导小组,要切实加强对乡镇政务公开工作的领导,把这项工作纳入农村基层民主建设的总体规划,摆上重要位置。 进一步建立健全有关的组织机构。建立政务公开领导机构,由乡镇的党委、人大、政府主要领导人员组成,统一对政务公开工作领导,协调出现的问题。建立政务公开监督小组,负责监督乡镇政务公开是否规定要求开展。建立民主理财小组,由群众推选公道正派,熟悉相关业务的人组成,对日常财务活动进行审核、监督。

  3、建章立制,规范操作

  进一步规范各种规章制度,为乡镇政务公开工作的开展提供制度保障。建立协调会议制度,负责对政务公开工作的组织指挥,协调监督;健全政务公开的“两薄一箱一线一日一室”;建立健全政务公开接待制度,由乡镇党委主要领导负责接待;制定有关档案制度和工作责任制等。

  省、市关于开展政务公开工作的意见中明确要求:乡镇政务公开的程序是,首先对所有公开内容及项目进行整理,列出清单;然后对整理结果进行汇总审核,部门负责人签字并报送分管领导把关签字;最后由乡镇政务公开领导小组审核后予以公布。因此在下阶段政务公开工作中,应在巩固成绩的基础上,严格按照省、市有关要求,努力规范运作,从提高乡镇政务公开的质量与效果上下功夫,从便于群众参与公开事务管理和监督出发,确保政务公开内容的真实性、民主性和权威性。

  4、明确重点,逐步推进

  乡镇政务公开工作虽然已经在各地如火如荼地开展起来,但政务公开工作不可能在短时间内一蹴而就,只能有重点的逐步推进。在工作中应以公开财务、公开办事为重点。各乡镇财政所要全面建立和推行财政政务公开制度,以提高乡镇财政部门依法行政的公开、公正,规范和高效运行。乡镇财政部门的办事依据和收税、收费项目、执罚标准等要长期公开。年度预算与财务收支等要在履行必要的法律程序后定期公开。

  要把乡镇政务公开和乡镇领导班子、机关干部的思想政治建设紧密结合起来。要结合乡镇政务公开,促进乡镇党委建立和完善以民主集中制为核心的民主决策制度,规范议事日程,提高决策水平,增强乡镇领导班子的凝聚力、战斗力。要通过开展政务公开,引入监督和竞争机制,全面推行机关、站所服务承诺制、工作人员岗位目标责任制,切实解决办事推诿扯皮、以权谋私等问题,促进依法行政、规范管理,提高工作效率和服务质量。

  5、人员经费落实

  乡镇政务公开工作是对依法治国的落实,除了从思想上给予重视外,应在实际工作中给予政策倾斜,在经费上,应从有限的财政收入中留出足够的资金作为保障,在人员上,应从现有编制中调剂出精兵强将专门从事乡镇政务公开的有关工作,确保政务公开工作的正常有序开展。

  6、加强监督检查

  政务公开制度是保障,落实是关键。为了使政务公开的各项工作落到实处,必须加强监督和检查工作。在实际工作中,要发挥监督小组的作用,发挥各级人大和人大代表的监督作用,加强上级监督、群众监督、舆论监督等各方面的监督,形成对政务公开工作的监督合力。加强政务公开接待工作,听取群众对各方面工作的反映。应定期、不定期地开展检查活动,对政务公开的内容、程序、工作透明度、整改力度等进行细致深入的检查,杜绝黑箱操作,实现真正的公开、公正。

  作者单位: 南通市人大常委会研究室