“乡政村治”格局下的村民自治

——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析

  80年代初,伴随着家庭联产承包责任制的推行和政社合一、高度行政集权化的人民公社体制的解体,在农村基层政权和社会管理体制上形成了"乡政村治"格局,即在乡镇建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务;乡以下的村建立村民自治组织---村民委员会,对本村事务行使自治权。这样,在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力:一是自上而下的乡镇政府(代表国家)的行政管理权,二是村委会(代表村民)的自治权。①在体现人民当家作主权力这一根本点上两者无疑是相契合的,但在具体的操作过程中,又每每产生不协调乃至严重的冲突,制约着村民自治的健康发展和乡镇行政管理职能的有效履行。本文拟着重分析乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现形式及其成因,并提出若干对策建议。

  一、乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现及其成因

  与过去的人民公社体制有很大不同,在"乡政村治"格局下,作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系或领导与被领导关系,二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系,对这一点《村组法》第四条作了如下规定:"乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"应该说,就成文的法律制度而言,村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的:既没有明确规定"指导、支持、帮助"的内容、方式与方法,也没有明确规定"协助"的范围和形式。②这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙,由此而衍生出种种矛盾和冲突。

  其一,从乡镇方面来看,一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构,仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式,对村委员工作和村民自治进行行政干预,这特别突出地表现在村级民主选举、民主决策和民主监督等环节上。

  在民主选举方面,少数乡镇党委、政府个别领导干部不依法办事、滥用职权,严重干扰和破坏选举工作的正常进行。具体形式主要有以下四种:一是既不征得农民群众的同意,又无上级机关的批准,几年甚至十几年都不进行村委会选举,致使农民群众无法行使民主权利。二是漠视国家法律权威,不组织民主选举,强行任命村委会成员。三是乡镇选举工作机构或其领导成员,在选举过程中滥用职权,造成违法。四是乡镇党委、政府违反法定程序,撤换任期未满的村委会成员,侵犯农民的罢免权。

  在民主决策方面,一些乡镇干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权,甚至不顾各村的实际情况,片面追求"高速度","高指标","高积累",向村委会下达"硬性任务",要求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。个别乡镇提留公然超过国务院明文规定的"不得超过农民上年纯收入5%"的规定,竟达到50%以上。

  在民主监督方面,比较突出的是所谓"村财乡管"问题。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督,但现在却被一些地方普遍采用。出发点是好的,但既不太合理,实际实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村民集体所有,由村委会负责保管、使用,而村委会又是群众性自治组织,除了必要的乡镇统筹、提留外,没有向乡镇上交财务的法定义务;二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。村财集中到乡镇的农经站统一管理,而农经站客观上是乡镇下设部门,听命于镇长,因而易造成村财产的流失,对村经济社会发展造成不利影响。实际生活中这样的事已屡有发生。除了这些弊端外,从这种监督的程序本身看,它客观上是一种事后监督,根本不能达到对村财务进行有效监督的目的,而仅仅是形式上限制了村级的"用钱"权。同时,它又是一种单方面的监督形式:乡镇对村有监督权,而村则无半点对乡镇"管理"的监督权。

  乡镇对村委会强有力的控制还表现在,乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导,来间接地"领导"而不仅仅是"指导"村委会。一般来说,在每一届村委会换届选举之前,都要先进行村党支部的换届选举,根据《党章》的规定,村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生,但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人,而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人,落选的可能性很小,即使落选,乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人,以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力,比较自觉地贯彻乡镇党委的意图,包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者:"《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系,实际上是领导关系,因为乡镇长同时又是党委副书记,村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!"

  上述问题的成因,既不能简单归之于少数乡镇领导的个人素质不高,观念更新不够,也不能完全归因于上面所说的有关法律规定的过于原则化。更关键的原因还是应该从乡镇政府在国家权力结构中的地位及其所担负的职能中探讨。

  如上文所述,乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位,这决定了党和国家在农村的各项发展目标、计划和任务,最终都要乡镇政府加以贯彻、落实,即人们通常所说的"上面千条线,下面一根针"。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的,其完成情况是衡量乡镇领导"工作实绩"、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行"三个一票否决制",即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制。这3项工作都被量化为一些个体指标。这些指标是自上而下制定的,指标制订后逐级分解并落实任务和责任到人,乡镇领导只能完成或超额完成,否则不仅升迁无望,还可能"乌纱"难保。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标,特别是那些直接由村民负担的任务,如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。为此,乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制,包括强有力的行政命令手段,以保证上级各项任务的贯彻落实。这其中的确有少数乡镇领导干部出于自身利益而假公济私或工作方法上粗暴、简单等方面的原因,但根本上还是乡镇政府所担负的特殊角色使然。我们所走访的的几十位乡镇领导在谈及对一问题的看法时,都不同程度地表示有不得已的苦衷,他们都声称并不是不支持村民自治,也不是不知道村民自治长远来说所具有的重大意义,但上面交付的硬性任务必须完成,因此不得不干预甚至操纵村委会的工作。有的乡镇干部坦承他们做的许多事情违反了《村组法》,但又补充道:"我们是奉上级命令行事,是奉命违法"。理由很简单,若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式,是很难支配作为村民自治组织的村委会的,更无力通过村委会对村民汲取实现目标和完成计划的人力、物力和财力。应该说,这种看法在目前的乡镇干部中有相当的普遍性。在理论界也不乏回应者。如有学者曾提出"村委会准政权化"的设想,试图在保持村民自治性质不变的基础上,给予村委会一定程度的政权性质和地位,以为政府提供一个合乎法理、可灵活使用的组织形式,既保持政权的控制能力,又为村民自治留下空间③。而由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告,甚至主张将村民委员会下沉到小范围的自然村,在自然村之上设立村公所,作为乡政府派出机构,以进一步强化国家对农村基层社会的行政管理。④这种似乎不合时宜的主张并非空穴来风,更非无稽之谈。

  其二,从村民自治和村委会方面来看,则有不同甚至截然相反的看法。如果说家庭联产承包责任制使农民成为农村经济生活中的主体,村民自治则使农民开始成为农村政治生活中的主体。村民希望通过由自己选举产生的村委会这一法定的村民自治组织来控制社区资源,体现和维护他们的利益,而村委会由村民产生和罢免,也决定了村委会必须代表村民意愿,以为村民服务来换取村民的支持和信任。但是,这只是村委会性质和功能的一个方面;另一方面,乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施,因此,村委会实际上又承担着某些行政职能,具有准政权组织的意味。许多调查显示,村委会除了完成属于自治范围的工作外,它的另一方面的工作(约占其全部工作2/3)就是贯彻上级的方针、政策。⑤因此,村委会便居于乡镇和村民之间,扮演着既要代表乡镇政府,又要代表本村群众的"双重角色"⑥。村委会"海选"模式的首创地吉林省梨树县的一些民选的村干部对此深有体会,他们说,"当选"比"任命"的压力更重,因为原来只有一个责任方向(上级---乡镇),现在至少变成两个;原来对他们只有一种要求,现在变成多种要求。⑦村委会要做到两者兼顾,有一定难度。但若偏重于某一角色,就势必引发纠纷。

  在现实中,有些村委会只是一味执行乡镇政府的要求,完全听命于乡镇政府,忙于"收粮、催款、刮宫、引产",而置村民的意见和利益于不顾,这必然会失去村民的拥护和支持。实际上,越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从,而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说,村委会的这种行为在一定范围内,是合理的,也是合法的,因为《村组法》已赋予了村委会自治权,乡镇政府不得对村委会随意发号施令,将其作为下属组织。但任何合理行为若超出一定限度也可能变得不合理。有学者在调查中发现,有少数村委会为了自己特定的利益,有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时,村委会就将全部责任推向乡镇,而当乡镇责怪村委会协助工作不力时,它们又把责任全部推给村民。⑧还有个别村委会干部甚至认为:"我是本村群众选举出来,我只对群众负责"。在他们看来,村民自治就是本村村民想干什么就干什么,而村委会作为村民的合法代言人和代理人,有权决定自己的内部事务,没有必须接受乡镇政府的指导和监督。于是,他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责,抱着消极、冷淡的态度,甚至与乡镇政府明争暗抗,如对本村村民的超计划生育不闻不问。

  二、理顺乡镇政府与村委会关系的若干对策

  上述可见,村委会与乡镇政府的矛盾和冲突来自于村委会(代表村民)和乡镇政府(代表国家)两方面,各有其合理性和依据,也各有其偏激之处。从总体上看,矛盾的主要方面在乡镇政府,也就是说,拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀,是造成矛盾和冲突的主要原因。但缓解和克服矛盾的办法却不能仅仅从乡镇政府本身入手。笔者这里无意提出系统、成熟的对策,只想谈几点初步的设想。

  一是将村委会与乡镇人大衔接起来,乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关,是本乡镇人民群众(主要是农民)行使当家作主民主权利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会,但在功能上二者又有相通之处。笔者设想,是否可以考虑从组织上将二者衔接起来,即规定:村委会委员原则上应是乡镇人大的代表,村委会主任、副主任则是其当然代表,从而将村委会"巧妙"地纳入国家权力系统内,使之由完全的"体制外"力量变为一定程度上的"体制内"力量:一方面,作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求,使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿;另一方面,乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力,使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关---乡镇政府开展工作,由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。而村委会主任、副主任、委员会只是以个人身份参加乡镇人大,这并不会改变村委会作为村民自治组织的性质。

  二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时,应做到从乡镇实际出发,同时充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标,大都要落实到每个村民,因此事先应与村民委员会进行协商,广泛征求村民意见。这样制定的考核指标才易于赢得村委会和村民的理解和支持,也才切实可行。

  三是明确乡镇政府与村委会各自的职责权限。在中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平稳的背景下,乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往是模糊的,变动着的,通过国家层面的法律制度(如《村组法》)是无法清楚界定的,而只能由各地以国家法律法规为依据建章立制,制定出上合国家大法,下合社情民意,简单明了、便于操作的制度,对乡政府和村委会的职责权限作明确具体的规定。近年来,一些地方在贯彻《村组法》过程中,已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府的规则,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来,也就使村委会的双重角色能达到大体上的平稳。在此基础上,还可以考虑"增加、补充有关法律后果的条款,明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务的有关责任人的法律责?quot;,以防止村委会"过度自治化"和"附属行政化"的两种不良村治倾向。⑨需要说明的是,乡镇政府与村委会、乡政与村治之间并非简单的零和博弈,二者并不一定是此消彼长的关系。从理论上讲,二者之间形成一种优势互补的良性互动关系并非不可能,在实践中这样的成功案例也并不少见。

  四是进一步提高乡村干部和农民群众的素质。虽然近20年中国农村基层干部群众政治素质的迅速提高已是不争的事实,但中国农村社会发展极不平衡,在一些地区,村委会与乡镇政府之间的不协调,同乡村干部和农民群众素质较低存在着某种内在的联系。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等,表现在村民群众中,则是文化水平低,缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。要改变这一状况,提高乡村干部和群众的素质,使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神,加强对乡村干部的教育、培训固然是一个有效手段,但从根本上说,则是要在市场经济发展基础上实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动,从而为乡村干群政治素质的提高提供制度实践的课堂。

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